青海省海东市反贫困治理的基本经验与建构进路探究

毛春合 候丽君 赵俊超

〔内容提要〕随着我国脱贫攻坚战的全面胜利和绝对贫困的历史性消灭，我国反贫困治理进入了巩固拓展脱贫攻坚成果、全面转向乡村振兴，进而实现共同富裕的新阶段。本文以青海省海东市为研究对象，深入分析和总结了海东市反贫困治理的基本经验，重点探究反贫困治理进程中出现的高原气候下经济作物产量较低、乡村青壮年劳动力流失较大、反贫困治理的内生动力不足、乡村振兴的特色产业集聚效应不够明显等困境。在分析论证基础上，研究发现建构海东市反贫困治理的关键进路在于种植和培育适应高原气候的特色农产品，利用政府“好政策”激励农民就地创业，提升农民的内生发展动力和能力，增强乡村特色产业集聚规模效应。本文研究对于持续巩固海东市脱贫攻坚成果、防止贫困反弹、有效衔接乡村振兴、丰富市域反贫困治理研究成果具有重要理论和实践意义。

〔关键词〕乡村振兴；海东市；反贫困治理

注：本文受青海省哲学社会科学项目“青海省县域城镇化与城乡基层治理现代化关系及耦合机制研究”（项目编号：22ZCY046）、青海民族大学研究阐释中国共产党第二十次全国代表大会精神专项课题“共同富裕视域下青海城乡区域协调发展的对策研究”（项目编号：ESDYJ09）、青海民族大学高层次人才（博士）项目“西宁市全面融入兰西城市群高质量一体化发展创新对策研究”（项目编号：2021XJG06）、青海民族大学度智库研究项目“一群两区多点”视域下青海新型城镇化发展模式研究（项目编号：2020XJZK04）、大学生创新创业训练计划项目“青海省海东市全面脱贫后的反贫困治理的路径研究”（项目编号：DCXM—2020—047）资助。

一、问题提出

党的十八大以來，党中央和国务院将贫困治理纳入国家治理的战略目标，党的十九大提出我们要实现第一个百年奋斗目标，决胜全面建成小康社会。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”党的二十大明确指出，脱贫攻坚战的胜利为全球减贫事业作出了重大贡献。对于地处中国西北部的青海省来说，青海省委、省政府如期完成全面建成小康社会目标任务，“十三五”规划圆满收官也标志着青海省脱贫攻坚的胜利。

2020年4月21日，青海省全面脱贫摘帽，4月20日海东市全面脱贫，之前海东市共有平安区、乐都区、民和县、循化县、化隆县、互助县六个贫困县（区），贫困人口为2.11万人，2020年海东市农村人均可支配收入突破万元大关，全面脱贫。青海省实施“脱贫不脱政策”，如何持续巩固全面脱贫结果与促进乡村振兴事业发展，又如何避免返贫，值得我们探索与研究。从2020年到2022年两年间，海东市政府及辖区内各级政府不断出台惠民政策，加大对农村产业发展的资金投入力度，建立并完善乡村基础设施建设，巩固脱贫攻坚成果，不断提高农民生活水平。尽管海东市已经全面实现脱贫，但是脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴的有效衔接依然是政府亟待解决的问题。

因此，研究海东市反贫困治理问题显得尤为重要。本文研究聚焦于海东市反贫困治理问题，认真梳理并总结海东市实现全面脱贫以来，反贫困治理的基本经验。结合海东实际，深入分析在新的历史起点，如何针对性提出海东市反贫困治理的建构进路，如何全面推进乡村振兴，巩固反贫困治理成果，破解反贫困治理中存在的难题，为提升乡村生产生活质量奠定坚实基础。对此，海东市应以不断满足广大农民对美好生活需要为目标，围绕促进农民就业增收，根据《海东市乡村振兴规划》，继续落实“五大振兴”工作措施，推动乡村振兴实现新突破。青海省海东市要坚持稳中求进的工作总基调，坚持新发展理念，奋力推进“一优两高”，打赢三大攻坚战，推进青海向现代化建设，向第二个百年奋斗目标迈进。

二、文献回顾与研究新视角

笔者通过文献梳理发现，国内外有许多关于反贫困的研究成果，大都集中于扶贫与反贫困的综合研究，研究成果主要集中于以下几个方面。

（一）关于乡村致贫原因的研究

致贫的原因主要是因病、因灾、因学致贫，一些落后地区则由于地理环境因素和自身发展动力不足导致的贫困。新中国成立以来一系列的扶贫政策与措施反映了中国扶贫发展历程。从“填饱肚子”到全面小康，扶贫事业发展在党中央的领导下不断进步，为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴夯实了基础，提升了中国人民的获得感和幸福感。

（二）关于反贫困治理成效的研究

发挥社会主义制度优势，继续深化改革，把贫困治理纳入国家治理的战略目标。谢岳指出，中国在贫困治理方面取得了重大成就，其完全离不开三个层面上的政治与行政改革：宏观层面上，中央政府经历了从放权到全面集权，再到选择性集权的财政制度改革，最终建立起权力集中的中央财政资金管理体系，有效减少了扶贫资金被挪用的现象，提高了财政资源的使用效率；中观层面上，中央政府在职能上理顺了省、市、县在扶贫过程中的角色，将扶贫责任制度化，改变了地方政府对待贫困治理的消极态度；微观层面上，通过政治动员，中央政府成功地建立起国家与贫困村贫困户的政治联系，巩固了国家与公民的良好关系。

（三）关于反贫困治理实践路径的研究

要巩固脱贫攻坚成果，必须在政府、市场和社会协同的大扶贫框架下在可持续性目标的导向下，综合施策，构建反贫困治理的可持续机制。构建集共生、共建、共享为一体的反贫困命运共同体的理念，以确保实现可持续减贫。可以培养高层次减贫专门人才和指导减贫实践，解决贫困理论研究与减贫实践创新之间的结构性矛盾。

与此同时，国外也有很多关于反贫困的研究，其主要集中于发展中国家，如印度反贫困政策注重多元化参与，提高民众的参与意识，巴西反贫困政策主张发挥农业优势，有效利用市场。发达国家如类似美国这样的贫富差距相对较大的西方国家强调建立完善的“福利制度”，成立专门机构，重视弱势群体。联合国则提倡构建反贫困人类命运共同体，注重失业、教育领域的扶持。

在现有研究基础上，本文研究的视角聚焦于青海海东市反贫困治理问题研究。结合青海作为多民族的地区，民族与文化多元，反贫困治理难度较大等实际，重在分析和总结全面脱贫两年来，海东市在反贫困治理中的基本经验和有效做法，深刻分析新的历史起点上，反贫困治理面临的困境，在实地调研和分析论证基础上，研究拟解决海东市全面推进乡村振兴进程中面临的实际困难，建构出反贫困治理的有效进路。

三、案例分析——海东市反贫困治理的基本经验

海东市现辖两区四自治县，截至2021年常住人口135.79万人，有19个民族共同生活在这里。海东市境内储量较大的主要有石灰石、煤炭等。水电资源丰富，是青海重要的能源基地。电力供给资源十分充足，有亚洲最大的750KV变电站，另有一座正在规划建设。

（一）高度重视党建引领脱贫成果巩固

在对海东市D村调研中，党建引领发挥着重要的作用，全村人民在村党支部书记牛书记带领下走旅游路线，结合本村实际带领全村人民致富。在乡村振兴战略实施下，稳定的宏观经济框架保证经济持续健康发展，全国新农村建设在产业兴旺、生态宜居、乡风文明等方面走出的具有自身特色的创新之路，让村民过上质量更高生活更好的日子。同时在实现贫困人口全部脱贫后，开展了持续的巩固和“回头看”工作，通过继续优惠和鼓励贫困地区扶贫产业发展解决之前贫困人口的就业问题，与此同时加大在教育领域、医疗领域、文化领域等方面综合推进，强化低保兜底，进行持续跟踪监测和精准扶贫，总结经验教训和突出问题，并加以整改，高标准完成脱贫攻坚成果巩固普查，进一步制定并实施反贫困政策，防范返贫情况发生。

（二）乡村特色产业发展稳步推进

海东市下辖的两区四自治县以自然生态文化与历史人文为特色，民俗文化资源和宗教文化资源为重要内容，依托地方特色建立起适合地方发展的特色产业。其中乐都区重在发展乡村花海特色旅游产业，互助县重在发展乡村文化土族“盘绣+”与特色养殖产业，并且互助县依托互助北山国家森林公园发展生态旅游产业。海东市2021年全年累计接待游客1731.95万人次，累计实现旅游总收入64.8亿元。青海省海东市把乡村特色产业发展作为巩固脱贫成果和防止返贫的重要抓点，致力于引进并且培育乡村特色产业，有效衔接乡村振兴，稳步发展为乡村振兴主导产业，在人才培育和资源引进上持续发力，确保产业兴旺，人民安居乐业。

（三）乡村基础设施建设持续推进

笔者在调研海东市乐都区过程中发现，村民普遍反映近几年来基础设施得到明显改善，乡村书屋藏书量明显提高，且书目涉及农业种植和养殖等，更符合农村生活特点，满足养殖种植业的公共需求。公共健身器材更新换代，公共广场硬化翻新，可供村民闲暇之余健身娱乐。调研中还发现海东市鄉村普遍安装了太阳能蓄电池照明路灯，打造节能型乡村。海东市共有1587个行政村，在脱贫攻坚期间，道路硬化率达到100%，公路通畅率也达到100%。对饮水安全巩固提升工程投资3.8亿元，保证了地区人口的饮水安全。同时投资1.66亿元建设通信站2548个，覆盖率达到99%。在589个贫困村实施了高原美丽乡村项目，贫困村实施率达93%，基本实现了贫困村级综合服务中心、硬化道路、人畜饮水、安全住房、信息宽带的全覆盖。在乡村振兴战略背景下，继续加大基础设施投入力度，方便村民生产生活，同时助力乡村产业发展。

（四）农民精神脱贫激活内生动力

海东市政府先后出台《海东市移风易俗促进条例》《移风易俗奖惩意见》等。海东市注重精神脱贫，通过结对帮扶、培训学习、培树典型、现身谈致富等形式，从心理、思想、文化等层面教育和感化群众。同时把乡村振兴与促进民族团结进步、河湟文化发展、农业产业发展紧密结合。同时，出台《加强伊斯兰教事务管理工作的若干意见》《支持农业与旅游深度融合发展》等指导意见，引导广大群众积极参与创建民族团结进步先行区、“青海年·醉海东”“青海高原农产品展交观摩会”“青洽会”“环湖赛”等活动，不仅持续增强了广大干部群众奋发有为、乡村振兴的决心，还树立了各民族共同富裕的信心。

四、困境探析——海东市反贫困治理面临的挑战

（一）高原气候下经济作物产量较低

青海省地处青藏高原地区，海东市地处青藏高原边沿，民族众多，生活着藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族五个世居少数民族。海东市所在地区大都为高山高原气候，受限于海拔高、气温低、热量不足等因素，农作物生长的自然条件较差，导致农作物出现生长不良的现象。根据最新土地利用变更调查结果，全市耕地共有耕地318.19万亩。但由于高原气候，可种植的经济作物较少，成长期较长，所以导致的结果就是受制于气候、土地等因素农业发展速度缓慢，农作物和经济作物产量较低，收益较少，而且在全省生态保护战略的推行下，土地利用更加谨慎。另外，农业生产和作物种植技术偏低也是影响农作物生长的瓶颈之一。海东市由于地处高原地带，受制于地理区位等因素，农业科技发展缓慢，在农作物种植及收割方面仍过多依赖人力和畜力，机械化操作尚未普及，不能很好地利用自动化、半自动化机器，这就进一步导致农作物产量效益提升困难。

（二）乡村青壮年劳动力流失较大

海东市人力资源开发相对其他省份比较薄弱，专业型人才较为缺乏。海东市由于经济发展滞后的原因，就地城镇化水平较低，农村地区大量青年劳动力外流，去外地谋求发展。促使青年劳动力流出的重要原因，其中一方面是经济层面的吸引力，外面有更多的就业机会、更多的报酬、更大的成长空间、外出务工成功案例的引领等等；另一方面还有政策层面的推动，比如对流动人口的服务政策，促进流动人口本地化生存，解决医疗、保障、入学等政策等等。人才的外流导致进行乡村反贫困治理的人员短缺，以至于进一步拉大了贫困差距，历史与贫困因素的双重堆积致使返贫率可能性增大。另外，海东市整体工业企业规模偏小，全区规模以上工业企业只有70余家，绝大多数为中小企业，并且缺乏财政骨干型企业。同时，企业技术含量低，基础设施水平差，创新能力不足，大多数属于资源开发型企业，工业反哺农业程度不高，对县域经济的推动作用不强。也正是由于工业企业的数量、规模、技术含量等原因，对于乡村劳动力的吸纳能力非常弱，使得乡村劳动力舍近求远，流失较为严重。

（三）乡村反贫困治理的内生动力不足

通过调研发现，首先，海东市个别政务部门服务意识不强，工作效率不高，区县制定的关于加快县域经济发展的优惠政策，由于受体制、资金等方面的制约落实困难，影响到招商引资和对外开放。其次，虽然青海省人口自然增长率居全国之首，但教育水平在全国来讲相对落后，所以增长的人口与不对等的教育资源致使实际受教育水平较低。在笔者调研走访时发现，大多数农牧民最高学历为初中，且思想较为保守，缺乏创新创业的能力和魄力。部分管理人员由于受教育程度不高，导致对海东市反贫困治理的理念缺乏创新，只是简单地发展本地产业，而没有结合自身优势，没有充分发挥乡村带头人的作用，这直接影响到乡村经济的发展。再次，村民脱贫致富的路子窄，内生動力发展不足。例如，海东市民和县隆治乡适宜发展辣椒等作物，但当地政府并未积极建立农民合作社，产业链仅仅停留在生产、加工等初级环节，外包及售卖等还未引起当地足够重视。尽管省政府一直出台相关政策助力各市特色产业发展，但海东市部分乡镇尚未有效利用政府的“好政策”，眼光较为局限。最后，受经济发展影响，海东市不但无法吸引省外人才，而且区内现有的人才资源也大量流失，导致农村缺乏专业技术人才，并且青海省高等院校相对较少，人力资源开发相对比较薄弱，本土人才的培育也未受到重视，这对海东市乡村振兴所需的人才构成瓶颈，影响到海东市不同县域的发展，也成为影响海东反贫困治理和乡村振兴的重要原因之一。

（四）乡村振兴的特色产业集聚规模效应不明显

海东市由于受地理条件限制，农业发展的基础薄弱，农业产业化、专业化程度不高，可适用的发展产业较少，龙头企业发育不完善，农畜产品深精加工能力不强，农畜产品附加值不高，农民依靠农业增收十分困难。一方面海东市部分村的农民比较闲散，对乡村的特色产业发展并不过多关注。虽然，村“两委”都努力在寻求适合自身农村发展的产业，但是限于自身的能力，寻找到适合的乡村产业较为困难，个别农村即使找到适合的产业，往往由于资金的原因，甚或与村民在协商沟通的过程中很难达成一致意见，导致相应的产业未能落地实施。另一方面，村“两委”缺乏引进企业的沟通渠道，部分村在乡村振兴的进程中很难吸引绿色企业来投资。海东市部分村只是依靠村里仅有的人力、物力、财力来完善基础设施建设，这就使得农村人居环境还不能达到较高标准值。生态宜居美丽乡村是特色产业发展的基础，不够良好的人居环境也会导致海东特色产业的规模效应不明显。

总之，自从国家实施西部大开发战略以来，特别是十八大以来，海东市县域经济取得了较为快速的发展，但由于受到各方面条件的限制，海东市经济发展水平与国内其他省份、省内其他发达地区相比仍有很大的差距，民不富、市不强的状况至今仍没有得到根本的改变。

五、建构进路——海东市反贫困治理的对策建议

（一）种植和培育适应高原气候的特色农产品

针对海东市资源挖掘不到位、不能立足当地特色发展产业的问题；一方面，在开发资源的过程中，要将环境破坏程度降到最低，立足地域资源充分合理利用矿产资源、旅游资源、历史文化资源，为后续发展提供源源不断的动力；另一方面，积极组织调查当前海东市突出的产业和农作物，研究现今产业链是否能带动相关产业的发展，进而实现该地经济发展的循环持久性，做到闲置资源充分利用，从根本上解决资源浪费问题，提高资源的利用效率，切实做到从脱贫到基本富裕，产业持续健康发展，着力培育产业发展新动能。为此，政府和村民要充分利用好当地高原特色的优势，结合发展具备高原特色的绿色生态现代农业。海东市要充分挖掘丰富的农业资源，要立足特色农产品发展，打造品牌与规模效应。比如在牧区进行牛羊等养殖，高效利用“玉米、秸秆”等粗饲料，此举既降低养殖成本，又减少了对环境的污染；在农区大力发展饲草、中药材、全膜马铃薯等产业，通过倾斜种子补贴、畜禽良种工程项目等，大力推动产业项目扶贫；在适宜农作物生长的地带种植玉米、燕麦等作物，同时在村委会的领导下，积极建立农民合作社，利用网络等形式打出品牌，扩宽销路；在适宜发展旅游业的地带，政府积极给予旅游资源支持补贴，充分利用好这些生态资源和自然资源，立足本地特色发展特色产业。

（二）利用政府“好政策”激励村民就地创业

海东市政府和海东市乡村振兴局应大力支持农民就业创业，鼓励农村地区创新创业与农村产业融合，旨在通过多种政策来为农业产业发展和农业供给侧结构性改革提供动力，掀起农村青年创新创业的热潮。海东市可供就地创新创业机会丰富。主要体现在以下几个方面：首先，可采用分散种植经营和集中采购的方式分别种植中草药、羌活和马铃薯等经济作物，有效带动本地的劳动就业，推动本村经济增收和产业发展。其次，在交通运输方面，合作社负责协调农产品和中草药的对外输送，基于交通运输这一链条，众多农村青年开始选择回乡创业并谋求新天地，这就在一定程度上促进了乡村的就地创业。再次，互助县可重点实施乡村振兴发展项目和产业园建设，强化乡村振兴产业园的带动，着眼于产业资源有效整合，并在海东市大力推广农牧乡村振兴产业园项目。最后，在民和县利用好乳品深加工、草畜联动、威思顿精淀粉加工、绿宝源牛羊肉加工、马营陈醋及特色农产品加工、锦泰食品加工产业园，拓展延伸产业链条，促进一、二、三产业融合发展，带动贫困户增收，提升就业率。总之，政府要尽快建立平台，补齐短板，出台各种政策来激发创新创业的活力，通过资源支持和联通联动来实现农村创新创业的升级。

（三）提升村民的内生发展动力和能力

针对反贫困治理中存在的创新理念缺乏等影响因素，首先，要着力提高公民自觉意识，提升群众内生动力。在海东市各个村镇大力塑造和宣传脱贫致富经典案例，召开座谈会提升贫困群众内生动力，激发引导和激励基层扶贫干部对照标杆、学习标杆，营造齐心协力精准脱贫的良好舆论氛围，用大众常见的艺术形式，在潜移默化中改变贫困群众一些不良习俗和落后观念，调动贫困群众人心思进、主动脱贫、勤劳致富的积极性和主动性。其次，海东市各级政府应该分批次组织领导干部与村民代表到对口支援地区和乡村振兴示范地区考察学习，不断加强领导干部和村民培训，增加培训机会，并且对当地村民进行技能方面的培训，给予农业生产和创业方面的技术支持，切实实现理论与实践两者并进。最后，提高当地教育发展，立足于广大民族地区，侧重偏远地区的教育发展，更要重视女性教育和少数民族教育，着重培养少数民族人才，通过教育改革逐步避免贫困代际传递，实现教育公平，不能有性别、民族歧视。同时，增加技术培育型学校的教育，并且扩大女性就业者培训教育，发展教育时还要充分尊重民族习俗，通过教育逐步改变人们的落后思想。

（四）增强乡村特色产业集聚规模效应

对于扶贫特色产业，政府要持续开发新的项目，坚持创新提高项目存活率和适应力，因地制宜尽量避免雷同，逐步实现“乡有主导产业、村有发展优势、户有增收渠道”的农业产业扶贫的发展目标。在海东市调研期间，花海项目以及玻璃栈道等旅游项目较多，存在季节性、雷同性现象，不利于长期可持续发展和市场竞争，并且宣传力度不够，市场拓展小，消费人群少，所以政府应坚持引进并创新开发新的项目，开发当地特色产业，有效避免部分项目因热度低而失去生存能力的问题。针对平安镇南村、乐都路社区、三合镇、小峡镇四个地点的调研情况，海东市要寻求适合当地的产业发展，诸如发展种植业、养殖业、运输业，在农村党支部和村委员会的带领下，通过发展集体经济和合作经济，增加农民收入，巩固拓展脱贫攻坚成果，促进乡村振兴事业发展。同时，政府要不断推动省内合作，以中心地区基础设施较健全的条件（以西宁、乐都为中心）带动周边地区发展，重视与西宁合作发展以及兰西城市圈发展，加强与其他省份的合作交流和对口支援，让海东市的产品走出去，注重海东产品品牌化建设，提高省内外知名度，加大宣传力度，尤其重视青稞酒、牛肉干、奶制品等具有地方特色产品的宣传和品牌打造。为此，海东市要注重发展交通基础设施建设，重视道路拓宽以及道路修护。总而言之，形成完整的反贫困治理体系和合理的产业结构，才能实现可持续发展。

六、结语

海东市反贫困治理进入了巩固拓展脱贫攻坚成果、全面全方位迈向乡村振兴的新的历史起点，当前最主要的任务是实现脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴战略的有效衔接。深入研究反贫困治理的有效对策是实现脱贫攻坚成果巩固与乡村振兴有效衔接目标的重要方向和进路，有助于加快推进农牧业供给侧结构性改革。海东市政府重在建立健全反贫困治理的机制，重塑与社会组织、民众协同治理反贫困过程中的关系，探索出以反贫困治理机制为基础，以党建为引领、政府为主导、社会组织有效参与、民众增强致富能力的反贫困治理模式，因地制宜，种植和培育适应高原气候的特色农产品，鼓励乡村居民就地创新创业，提升乡村居民的内生发展动力和能力，培育和引进乡村振兴的特色产业，多措并举，使得反贫困治理取得显著成效。

（作者单位：青海民族大学政治与公共管理学院）