农村人居环境整治中的政策规避问题及其矫正

曲延春 赵广健

摘 要：农村人居环境整治既是乡村生态振兴必须解决的重点和难点问题，也是实现我国乡村可持续发展、建设宜居宜业和美乡村的现实需要和关键所在。当前，农村人居环境整治中的政策规避问题不仅严重影响了政策实施效果，而且制约了农村人居环境整治工作的进程。农村人居环境整治中政策规避问题产生的根源主要在于相关政策设计缺陷、执行主体执行偏差以及目标群体动力缺失。矫正政策规避问题，完善相关政策设计是基础条件，提高执行主体能力是关键所在，增强目标群体动力是重要措施。

關键词：农村人居环境整治；政策规避；执行主体；目标群体；政策设计

中图分类号：D616

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2023）07-0081-07

基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下乡镇政府职能转变的内生动力研究”（19BZZ080）。

作者简介：曲延春（1974—），男，山东武城人，山东师范大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：政府管理与乡村治理；赵广健（1998—），男，山东临沂人，山东师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：乡村治理。

一、问题的提出与文献综述

党的二十大报告指出：“深入推进环境污染防治。提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。”农村人居环境整治既是乡村生态振兴必须解决的重点和难点，也是实现我国乡村可持续发展、建设宜居宜业和美乡村的现实需要和关键所在。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》。截至2020年底，三年行动方案目标任务基本完成，整治行动初见成效，但由于相关政策设计缺陷、执行主体执行偏差、目标群体动力缺失等所导致的政策规避问题一定程度上影响了农村人居环境整治的效果，“仍存在人居环境地区不均衡、发展不充分等问题”［1］。在全国层面，“总体上来讲，对生活垃圾分类的农户比例为54.72%，但区域差异性非常明显，东部地区为60.79%，而中部、东北和西部地区分别为34.77%、38.87%、40.45%”。农村污水直接排放的农户比例，“东部、中部、东北、西部地区分别为33.33%、60.37%、90.08%、65.12%”［2］。因此，《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》进一步提出要全面提升农村人居环境质量。

农村人居环境整治工作的重要现实意义以及面临的实践困境，使其成为学界研究的热点问题。在现有研究中，众多学者从不同视角指出了农村人居环境整治中存在的问题。首先，基于政府视角的分析。政府特别是地方政府是农村人居环境整治的首要主体。陈秋红等界定了农村人居环境整治的政府角色，即政府应充当“掌舵人”角色，进行权力“松绑”，还权于市场、还权于社会［3］。任丙强基于央地关系视角提出，政治激励和晋升激励对于地方政府环境政策执行具有积极作用，而财政激励具有消极作用［4］。张坤鑫以259个中国地级行政区2011—2018年的面板数据为样本，分析了地方政府环境注意力对环境政策执行力的影响，并提出当压力型体制下的环境注意力分配超过地方政府的现实条件和实际能力时会诱发地方政府的避责行为［5］。于水等认为，对于农村环境整治，政府需要实现由管控式环境治理逻辑向参与式环境治理逻辑的转变［6］。皮俊锋等则结合重庆市地方实践分析了政府在农村人居环境整治中面临的规制能力不足困境［7］。其次，基于农民视角的分析。农民既是农村人居环境整治的治理主体，又是受益主体。从公共政策的角度而言，农民还是人居环境整治政策的目标群体和政策客体。当前农村人居环境整治中村民参与度不足，存在政府干农民看、不想参与、参与不了的情况［8］。对此，王波认为，我国农村环境整治中面临的突出问题就是村民内生动力不足［9］。吕建华等认为，农村环境治理存在村民集体不作为的新问题［10］。杜焱强等认为，集体不作为现象的产生是政府角色错位及其消极回应、农村转型期村庄治理能力不足、农民权责不匹配等多重因素相互交织的结果［11］。最后，基于政策本身视角的分析。政策设计的可行性、适应性等政策内容本身也是影响政策执行的重要因素。何瓦特等认为，农村环境政策受到政策文本模糊与地方政府执行冲突的影响，因此形成实际中“政策空转”困境［12］。刘鹏等则分析了我国农村人居环境整治存在的制度供给不足等问题［13］。鞠昌华等重点分析了农村人居环境整治配套经济政策不足问题，如税收支持政策过严、金融支持政策少等［14］。朱琳等认为，农村人居环境整治存在技术政策针对性和前瞻性不足、评价政策缺乏技术评价和审查制度、支持政策研发和示范推广体系不健全等政策问题［15］。总之，学界对农村人居环境整治困境从不同视角进行了分析，这些分析对于推进农村人居环境整治具有积极作用。但是，农村人居环境整治中存在的问题很难说是某一方面因素所导致的，而是多方面因素综合作用的结果。实际上，无论是从哪一角度进行分析，农村人居环境整治中存在的问题都可以归结为政策规避问题。

二、农村人居环境整治中政策规避问题的产生根源

所谓政策规避就是指在政策执行过程中，执行主体或目标群体采取有意偏离、违背政策目标的行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形［16］。政策规避是对政策原本内容的漠视，是实现既定目标的重要障碍，其本质是“政策执行与政策目标之间的背离”［17］。农村人居环境整治中之所以出现政策规避问题，其根源就在于相关政策设计缺陷、执行主体执行偏差以及目标群体动力缺失。

（一）相关政策设计缺陷

相关政策设计缺陷为政策规避问题的产生提供了制度空间。在中央政府引领和推动下，尽管各地纷纷推动本地农村人居环境整治，但由于政策设计存在缺陷，部分地区农村人居环境整治未能取得预期效果。

一方面，政策设计可行性不足。政策设计既要高瞻远瞩、把握全局，又要立足实践、因地制宜。由于我国农村地域广阔，不同地区经济社会发展情况不同，因而当前政策“硬标准”与地区差异治理方式存在矛盾，严重制约了人居环境整治工作的进展。推动人居环境整治，需要在接纳和利用自上而下的制度的同时将“硬标准”以柔性的方式导入农民的日常生活实践之中［18］。目前，我国相继出台了《农村生活污水处理工程技术标准》（GB/T51347-2019）、《村庄整治技术标准》（GB/T50445-2019）、《关于推动农村人居环境标准体系建设的指导意见》等标准。一系列标准的出台虽使农村人居环境整治工作更具标准化，为这一工作提供了指导，但在实际执行中，由于农民生活的多样且松散性特点，很容易导致与整治标准产生矛盾。而部分地方政府在政策执行中直接照搬照抄整治标准，没有考虑当地实际因地制宜，严重影响了政策执行，导致人居环境整治效果不佳。例如，在内蒙古自治区典型农牧交错带G村，村民认为，“生活中的绝大多数垃圾都会通过农牧业生产实现循环再利用，他们垃圾处理的难点主要在于短时间无法降解的动物皮毛、大型秸秆等生产垃圾，对于这些垃圾，目前分类标准并不适用，处理方式尚不明确”［19］。政策设计可行性不足已成为农村人居环境整治中的主要症结，容易造成政策对接不畅、政策针对性不强、政策执行效果不佳，影响政策最终落实。

另一方面，政策设计利益包容性不够。一般来讲，任何一项公共政策的实施都会涉及利益的调整，因而可以说，“公共政策本质上是对利益分配的划分”［17］。任何一项公共政策的设计都既要考虑长远利益，又要考虑近期利益；既要考虑整体利益，也要考虑局部利益。哪怕仅仅是对局部少数人利益的忽视，也有可能成为公共政策公共利益实现的阻碍因素。因此，只有实现各种利益的均衡，政策才能够顺利实施。对于农村人居环境整治政策而言，利益的均衡集中体现在环境治理的公共利益与农村居民的实际利益之间如何达成平衡。当前，农村人居环境整治政策与农村居民的实际生活存在一定的矛盾冲突，部分农民由于思想观念、教育经历、生活习惯等诸多原因，认为人居环境整治会使自己利益受损从而阻碍人居环境整治工作，甚至会导致目标群体在某种程度上存在对抗行为。就政策执行主体而言，执行主体出于工作任务压力和维护自身利益的需要，必须推动人居环境整治工作，而整治工作只要触及农民自身利益就会引发农民的不满与反对，从而导致政策执行阻力过大，基层政府的工作难以推进，造成政策停滞。例如，随着政绩考核压力逐步增大，山西省岔镇政府于2020年5月通知D村推行禁燃秸秆政策，D村迫于行政压力严格管控焚烧秸秆行为，但“禁而不治”的执行策略难以很好地处置滞积的秸秆，从而引起农民抱怨。2020年10月，岔镇政府回应民情舆论，根据上级政府指示拟定解决方案，基层干部先后召开两次会议调适政策方案但皆未能促成民众参与［20］。此外，现有政策设计中缺少系统科学的奖惩机制，对政策执行主体和目标群体的正向激励不足，再加上考核机制、监督机制等不完善，难以对执行主体与目标群体双方形成约束，这也为政策对抗提供了可能。

（二）执行主体执行偏差

执行主体执行偏差是农村人居环境整治中政策规避问题产生的重要因素，“政策执行主体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平很大程度上决定了政策执行的成效”［21］。执行主体因为政策认知缺陷、能力欠缺往往导致农村人居环境整治的策略性应对、低效执行等政策规避问题。

政策认知缺陷是指政策执行者受认知图式、知识素质、政策文化等影响，不能较好理解政策的价值、内容、本质、界限和关系，进而导致政策执行出现偏差［22］。从政府的角度看，由于农村人居环境整治政策的执行深深嵌入地方复杂利益之中，因而部分地方政府往往会纠结于环境治理与经济发展的矛盾，从而导致“一边治理、一边污染”的状况。同时，由于农村人居环境整治更多的是依靠中央政府自上而下的动员式治理，环境整治政策执行较多依赖自上而下的监督和激励，存在着行政责任“政治化”特点［4］，一定程度上会造成部分基层执行主体将环境整治看作短期任务，仅仅为了完成上级要求的指标而敷衍执行，缺乏长远规划，造成形式化执行问题凸显。显然，当农村人居环境整治工作成为自上而下的政治任务时，地方政府尽管在形式上同上级保持着高度的一致，但在实际执行过程中却往往采取“变通”策略［23］。

农村人居环境整治政策的策略执行，加之政策执行主体的能力欠缺，必然导致政策规避问题。农村环境治理既是政治性强的专业任务，也是专业性强的政治任务［24］。当前，人居环境整治任务重、技术要求高，执行主体未受过系统化培训，能岗不匹配现象明显。治理人员数量不足、年龄结构老化、政策理解能力差、学历偏低等因素使得基层执行主体实践能力严重滞后于整治的实践需要，工作能力难以满足整治的专业需求。由于压力型体制的目标设置和激励强度与基层政府的实际能力不相匹配，造成基层政府只追求眼前的具体目标，不顾及长远发展的战略目标［25］。此外，由于不同部门之间尚未形成联动机制，难以实现有效的协同治理，政策执行效率大大降低，出现多头领导、各自为政、管理混乱的局面，阻碍了农村人居环境整治工作进程。如在广州农村河道黑臭水治理中，由于缺乏整体性思维，上下游各自为政，跨区域缺乏协调性与统一性导致黑臭水体无法实现“长治久清”［26］。

（三）目标群体动力缺失

任何政策的有效执行，都应该得到政策客体即目标群体的支持。农民是农村人居环境整治政策的目标群体，也是环境整治的重要主体力量。农村人居环境整治应整合农民利益诉求，形成集体共识，激发农民内生动力。然而，由政府自上而下主导的环境整治模式反而使农民成为被动的目标群体，弱化了农民的积极主动性，目标群体表现出政策冷漠、政策抗拒等政策规避行为。

农民是农村生活的主体，既是环境破坏的直接受损者，又是环境改善的受益者，理应积极地参与到环境整治中来，自觉承担起农村人居环境整治的责任。但实际情况则是部分地区农民参与性不高，農民主体地位未得到充分尊重，甚至被排除在农村人居环境整治过程之外。缺乏参与的环境治理不仅会让农民对政府及村庄事务产生距离感，而且会降低农民对政府决策的认可和环境保护的义务感［27］。由于政府在农村人居环境整治工作中起主导作用，各项政策安排都是自上而下制定执行的，农村人居环境整治政策从制定到执行没有充分考虑农民诉求，被动地接受政策使得农村居民缺乏主动性与积极性，内生动力明显不足。如根据学者对天津市涉农地区的调查，仅有43.5%的受访者对农村人居环境整治具有参与积极性，56.5%的受访者缺乏参与积极性［28］。再如，在武汉市黄陂区Y村，“村庄人居环境整治属于村民公共利益的一部分，然而在Y村有限的行政资源输入过程中，却被村民当成谋求金钱利益的手段”［29］。故而，部分农民抱有“你当你的干部，我当我的老百姓”的心态，参与人居环境治理的积极性和主动性有着不同程度的弱化［30］，呈现出政策冷漠的消极状态。

如果说政策冷漠仅仅是农民对农村人居环境整治态度上的不关心，那么政策抗拒则是农民在行为上的对抗。在乡村基层治理中，村干部在行政压力下逐渐成为了政策的被动执行者。在农村人居环境整治工作中，农村两委组织逐渐被上级政府行政吸纳，“地方政府对村级组织的行政吸纳，保障了村级组织落实农村人居环境治理工作的有效性，但同时也弱化了村级组织的自主性以及对群众的动员性”［31］。本应是村庄“当家人”的村级组织，有时难以代表村民表达合理诉求，甚至在某些情况下与本村居民发生冲突。可以说，行政控制弱化了村干部回应农民需求的动力，而快速提高工作进度的要求压缩了村干部开展群众工作的空间［32］，这些都会在一定程度上造成干群关系的割裂。农民在农村人居环境整治中的长期“失语”状态，不仅会导致不满情绪增长，而且有可能导致政策执行中的对抗行为。

三、农村人居环境整治中政策规避问题的矫正路径

我国农村人居环境整治工作任重道远，环境整治政策执行中的政策规避问题严重制约了政策执行效果。针对农村人居环境整治中政策规避问题的产生根源，应从完善政策设计、提高执行主体能力、增强目标群体动力等方面采取矫正措施。

（一）完善相关政策设计是矫正政策规避问题的基础条件

从政策设计层面看，当前农村人居环境整治政策设计缺陷是产生政策规避的重要原因，基层治理中的政策规避问题会大大影响政策预期效果。破解政策规避问题必须在政策设计上予以完善与创新。

提高政策设计的可行性。“农村人居环境整治的模式不能盲目复刻，而是要推进本地化创新。”［33］农村人居环境整治工作是一项系统工程，需要处理好因地制宜与全局统筹的问题。合理的政策设计指引实践，有利于降低政策执行难度，破解政策规避问题。我国农村资源差异较大，农村发展状况也各有不同，应根据村庄发展阶段和地方财政能力，依次、渐进、梯度实施人居环境整治［34］。比如，东部沿海地区可以借助其经济优势率先建设高质量人居环境示范区；中西部则应该在保证农民生活的同时保证环境宜居。地方政府在推动人居环境整治时既要遵循国家人居环境整治政策确定的原则、目标，又要结合当地实况因地制宜、因村制宜。应充分考虑农民生活习惯，根据本地的地域特点、经济发展、环境现状等将整治标准与政策内容嵌入农民生活中，有重点、有计划地推进农村人居环境整治，实现政策“软着陆”。

增强政策设计的利益包容性。利益协调能够让治理主体之间的利益诉求得到常态化的沟通，一定程度上避免主体之间的矛盾冲突［35］。增强政策设计的利益包容性不仅要增强执行主体与目标群体的联系，而且要实现执行主体与目标群体的合作共赢。在农村人居环境整治中，要重视保障农民的利益。在利益表达上，应拓宽农民利益表达渠道，将其合理利益诉求整合到人居环境整治方案中来；在利益分配上，应将农民利益放在首要位置，使其切实感受到农村人居环境整治带来的好处；在利益补偿上，地方政府需要对利益受损的居民进行补偿，保障农民合法利益。此外，还应通过村规民约，约束农民的行为，充分发挥村规民约等自治性手段在农民环境意识提升和人居环境整治中的作用。

（二）提高执行主体能力是矫正政策规避问题的关键所在

从执行主体层面来看，执行主体政策认知缺陷、能力欠缺必然导致政策规避问题。破除政策规避，必须提高执行主体能力。

提高执行主体的政策认知。政策认知程度是政策执行能力的重要体现，影响着政策执行效果。农村环境资源的公共性和整治的复杂性要求农村人居环境整治以政府主导为基本方向。应着力提高执行主体的政策认知，通过加强思想教育、完善监督机制等方式，规范执行主体的行为。地方政府应通过“自上而下”的政策宣传方式，遵循因时制宜、因地制宜的原则，对乡镇干部、村干部等基层执行主体进行系统培训，提高执行主体对政策的认知程度、理解能力，从而使其准确把握政策内涵和整治目标，提高政策认知程度。基层执行主体还应在充分认识人居环境整治价值的同时，通过灵活多样的宣传形式加深农村居民对人居环境整治工作的认识，引导农村居民接受政策并参与到政策执行中。

提高执行主体的治理水平。农村人居环境整治是基层治理的重要内容，基层执行主体在承担更多治理任务的同时应强化相应的专业技术和培训。政策执行主体的主观能动性决定了整治政策的实施方向，政策执行主体的专业能力决定了整治政策的实施效果。应根据人居环境整治的实际需要，确定培训方案，加强对基层执行主体的培训，不断提高执行主体的自身素质和治理能力，提升其政策理解能力、信息搜集能力、贯彻落实政策的能力，增强政策判断力，从而提高执行主体的治理水平，进一步增强基层治理实效。农村人居环境整治是一个长期的过程，涉及部门众多，应坚持整体性思维，有效整合公共资源，推动部门间协同合作，进一步提升农村人居环境治理效能。此外，应建立合理的奖惩机制、考核机制、评价机制，明确领导干部与基层治理人员的工作范围及责任，定期考核，奖罚分明，充分激发执行主体的积极性，确保人居环境整治工作高效实施。

（三）增强目标群体动力是矫正政策规避问题的重要措施

从目标群体层面来看，“村民主体性的缺失，是我国当前乡村建设所面临的既棘手又紧迫的治理困境”［36］。推动农村人居环境整治的核心是契合农民需求、满足农民需要，充分发挥农民的主体作用，组织和引导广大农民参与。

突出农民主体地位。“作为乡村生活和农业发展的主体，农民自然是生态价值的保护主体。”［37］地方政府应坚持问需于民、坚持农民主体原则，发挥统筹全局的作用。基层政府应在推动农村人居环境整治时考虑农民生活的便利性，尊重农民意愿，保障农村居民的知情权、参与权、表达权、监督权，鼓励并引导农村居民参与到政策设计、政策执行中，不断提升农村居民的内生动力，从而实现人居环境的持续性治理。农村自治组织应充分发挥重要作用，提高农村人居环境整治能力，克服政策落地的现实阻碍。例如，浙江嘉兴在农村环境治理中强化农村居民对污染企业的“抽查点名权”与否决权，保障农民的参与权与监督权［38］。这不仅调动了农民的行动热情，而且充分发挥了农民的监督作用，保障了农民为人居环境整治做出的努力。

激励农民积极参与。农民作为村庄生活的主体，是环境质量改善的最终受益者，同時也应成为环境整治的主要参与者，农民的积极参与将成为人居环境整治的内在动力。村干部作为人居环境整治工作村庄内部的具体组织者，应找准自身角色定位，主动承担责任，发挥模范带头作用，要与农民群众构建平等交流、双向互动的和谐关系。一方面要尊重农民、关心农民、帮助农民，另一方面要动员农民、引导农民。利用农民喜闻乐见的方式，不断发挥村自治组织的引导作用，进一步增强农民对环境保护重要性的认识。在农村人居环境整治中，应建立以农民反馈为核心的工作机制，通过积分制、建设美丽庭院等各种措施激励农民参与到人居环境整治工作中。同时，充分发挥农村社会资本在农村人居环境治理中的作用，从根本上激发农民参与人居环境整治的内在动力。

结语

政策规避问题的产生是理想政策目标与实际政策执行之间冲突的外在显现。农村人居环境整治中的政策规避，一方面削弱了政策实施效果，另一方面阻碍了农村人居环境整治的工作进程以及乡村生态振兴的实现。针对农村人居环境整治中政策规避问题产生的根源，不仅应从相关政策设计方面提高政策可行性、增强利益包容性，而且应切实提高执行主体的政策认知、提高执行主体的治理水平，同时在目标群体方面要突出农民主体地位、激励农民积极参与。唯此，才能助推实现党的二十大提出的未来五年“城乡人居环境明显改善，美丽中国建设成效显著”这一重要目标任务。

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【责任编辑：雨蕙】