基于需求侧的农业机械化高质量发展研究：理论逻辑与政策路径*

侯方安，李斯华

(农业农村部农业机械化总站,北京市,100122)

0 引言

由高速增长阶段转向高质量发展阶段是我国经济发展进入新时代的基本特征。习近平总书记在党的二十大报告中强调,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。我们要坚持以推动高质量发展为主题,把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来,……,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长[1]”。加强需求侧管理,形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡,是实现经济高质量发展的内在要求。农业机械化是将先进机械装备技术应用于农业生产中的经济活动,属于国民经济的有机组成部分。多年来,以数量、速度等外显性指标为主要表征的传统增长方式,在促进我国农业机械化快速发展的同时,也累积了质量与效率不高以及区域、产业、品种、环节间发展不平衡、不充分等一系列问题。如何在高质量发展普遍性认知基础上,结合农业机械化自身特点与发展规律,研究分析其高质量发展的基本内涵和理论逻辑,针对存在的问题和制约,从需求侧找准着力点,推动我国农业机械化转入高质量发展轨道,既是一个理论问题,也是一个具有实践意义的重要课题。

1 关于高质量发展的一般性述评

高质量发展的内涵非常丰富,相关理论研究正逐步深化,在经济社会各领域的实践也不断拓展。学术界从其理论基础、内涵特征、评价方法、推进路径等多视角展开了广泛的探讨,尽管在一些可量化的方面尚未形成共识[2],但是已经为从需求侧推动农业机械化高质量发展的研究提供了重要借鉴。

1.1 高质量发展的理论基础

党的十八大以来,习近平总书记围绕什么是高质量发展、为什么要推动高质量发展、怎样推动高质量发展等问题,进行了全面系统的阐述,为深刻认识高质量发展的科学内涵、基本要求和实现路径提供了根本遵循[3]。在需求侧这个维度上,习近平总书记强调,高质量发展应该不断满足人民群众个性化、多样化、不断升级的需求,这种需求又引领供给体系和结构的变化,供给变革又不断催生新的需求[4]。这是从需求侧研究和推进高质量发展的理论源头和逻辑起点。

1.2 高质量发展的主要内涵

近年来对高质量发展内涵的界定,学术界从不同层面开展的研究日益丰富。金碚[5]认为,高质量发展具有多维性和目标多元性的特征,更加关注宏观经济发展的速度、效率、均衡等问题,如在给定投入下产出越多就表明经济增长效率越高,经济增长质量越高。高培勇[6]、杨伟民[7]等学者认为,高质量发展的实质是质量和效益替代规模和增速成为经济发展的首要问题,经济发展从“有没有”“有多少”转向“好不好”“优不优”。高质量发展的动力在于创新,推动传统的依赖于自然、劳动力资源和资本投入为主的发展方式,向人力资本积累和创新驱动增长方式转型,克服劳动力投入、资本深化带来的规模报酬递减等问题[8],高质量发展的成效体现在资源配置效率高,产品和服务安全可靠,在国土空间上均衡发展、绿色可持续发展等方面[9]。

1.3 高质量发展的评价方法

不管在微观层面上,还是宏观层面上,围绕高质量发展的评价和测度问题,国内许多学者展开了大量研究。赵昌文[10]认为,一方面通过识别经济社会发展中不平衡、不充分问题,来界定高质量发展;另一方面通过判断是否有利于更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,来界定高质量发展。程虹[11]认为高质量发展的第一个衡量标准就是劳动生产率,第二个标准就是经济发展动能是靠要素和投资驱动,还是靠创新驱动,而衡量创新最好的标准就是全要素生产率;第三个标准是经济与社会均衡发展;第四个标准是建立在人与自然和谐发展的基础上,追求更好的生态。

根据相关评价标准,现有研究中对高质量发展的评价指标设计大致分为两类：一是在狭义层面上,多采用全要素生产率及其扩展指标作为衡量经济发展质量的代理指标,但全要素生产率涉及面广,涵盖内容多,尚未形成统一的测算方法。二是在广义层面上,主要是基于高质量发展的丰富内涵设计的综合指标体系来评价[12]。邓创等[13]基于创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念从创新动力、创新成果等若干个视角构建一套指标体系测度经济高质量发展水平。李金昌等[14]从“人民美好生活需要”和“不平衡不充分发展”这个社会主要矛盾的两个方面,构建了由经济活力等5个部分共27项指标构成的高质量发展评价指标体系。这些研究从更宏观的层面拓展了对高质量发展的认识。

2 概念界定与理论逻辑

一切经济关系和经济现象可以归结为产品或服务的需求和供给的关系,需求与供给分析是经济学的主要分析工具。毋庸置疑,从需求侧推动农业机械化高质量发展是供给和需求两方面比较的结果。

2.1 需求侧管理的历史演进

需求侧管理是以凯恩斯主义需求学派为理论基础[15],属于宏观经济学范畴,主张政府应利用扩张性货币政策、财政政策等手段对经济活动进行干预,刺激市场需求,促进经济增长。需求学派与供给学派的学术发展伴随着经济周期性波动经历了“此消彼长”的历史演进,需求侧管理侧重对经济的短期调控,供给侧结构性改革侧重对经济的长期调控,二者并行协同的经济调节方式逐渐得到认可,成为推动经济发展的政策基础[16]。不同的发展阶段,对应不同的需求结构、供给结构和技术水平,供给侧管理与需求侧管理应实现动态协同。2020年12月中共中央政治局会议提出,“要扭住供给侧结构性改革,同时注重需求侧改革”。这是2015年提出“供给侧结构性改革”之后,中央层面首次提出“需求侧改革”[15]。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调,推动高质量发展,“必须建立扩大内需的有效制度,加快培育完整内需体系,加强需求侧管理,建设强大国内市场”。可见,加强需求侧管理是党中央在我国进入新发展阶段作出的重大部署,是推进高质量发展的战略举措。

2.2 农业机械化高质量发展和需求侧的界定

基于上述讨论,这里将农业机械化高质量发展定义为合理投入、配置和应用农业机械资源,最大程度地提高利用效率,实现社会福利最大化。不同于其他国家,我国农户购买和使用农业机械主要是为了向社会提供作业服务来获取收益,这已经构成了一种特有的产业经济形态。从这个意义上看,农业机械化是一种特殊的产品(服务),只有农户被激发使用农业机械的动机时,才会形成市场需求,从而产生有效购买力,农户才可能购置农业机械或直接购买市场化的作业服务,这是农业机械化发展的内在机制。由于农业是一个具有正外部性的特殊产业,农业机械化所附属的产业特征,使其具有公共产品属性,引致了对公共政策的需求,包括需求侧和供给侧。为了聚焦研究目标,这里将农业机械化需求侧概括地表达为：投入购置农业机械就是供给侧的终点和需求侧的始点,需求侧包括了农业机械购置并投入使用以后的部分,主要是指农业机械作业用户端。加强需求侧管理推动农业机械化高质量发展,就是要在制度创新和公共政策的支持与规制下,注重扩大需求,推动需求升级,形成供需良性互动,实现质量和效率的提升。

2.3 基于需求侧推动高质量发展的理论逻辑

供求原理反映了市场价格与供求数量之间的相互关系。对于一般产品(服务),在其他影响因素不变的情况下,价格上升,需求减少,而供给增加,反之亦然。这是一个已被广泛接受的命题。供给反映了资源可获得性的各种途径,需求则连接着所有可供选择的使用方向。研究需求侧时,可假定图1(a)中供给曲线S给定不变,当需求量从Q1扩大到Q2时,原有的市场均衡被打破,价格决定于需求曲线D1上与供给量相等的点,此时供不应求,推动价格上升,但是需求量会随着价格的上升而下降。影响需求的因素不仅仅包括产品(服务)价格,还有替代品价格和人们对未来的预期等,需求侧管理还关注政策调整和技术进步等非价格因素变化引起的需求变动,表现为图1(a)中的需求曲线向右移动,即由D1到D2,当需求量从Q1扩大到Q2时,需求曲线D2与供给曲线S在更高的价格水平P2和数量水平Q2上实现均衡。

(a)

不仅如此,加强需求侧管理的目的不止于数量上的增长,更重要的是质量与效率的提升,即在一定投入下实现产出最大化。这里引入生产函数Y=Y(Q)作进一步的分析。如图1(b)所示,在(P1,Q1)均衡状态下,假定其他投入不变,投入Q1实现产出Y1,即Y1=Y1(Q1)。当需求量从Q1扩大到Q2时,既定生产函数下的产出点由A点移动到B′点。在农业机械化生产活动中,除了机械和人工的投入外,还有耕地状况、技术进步、操作技能等诸多因素影响着生产函数的形态。加强需求侧管理,提高投入产出效率,还要试图变革调整既有生产函数,可抽象为Y1=Y1(Q1)向Y2=Y2(Q2)的移动。在新的生产函数上,同样的投入可实现更多或更高质量的产出,即当投入增加到Q2时,在新的生产函数Y2=Y2(Q2)下实现了[Y2(Q2)-Y1(Q2)]的产出增量。这是加强需求侧管理推动农业机械化高质量发展的基本逻辑。

一般认为,农业机械是农业生产函数中的一种资本性投入,小农户耕地规模过小,难以实现规模经济,将引致农业机械的投入成本过高。但是,根据自然和技术属性将农业生产过程分解成若干阶段或环节,农业机械化的投入产出就可以独立出来并用一个特定的生产函数来描述,实现规模经济,达到资源配置的最大效率[17]。在我国,通过农机作业社会化服务将小规模农户引入农业机械化已经成为一种普遍业态,农业机械化的产出可认定为作业服务收入,因此构建一个独立的生产函数,就能够通过需求侧来变革调整生产函数达到高质量发展的目的。

3 我国农业机械化需求侧管理的实践历程

通过梳理不同发展阶段我国农业机械化需求侧管理与供给侧管理的实践,可以更加准确地把握新阶段加强需求侧管理的内在要求。我国农业机械化政策变迁的阶段性特征为观察需求侧管理与供给侧管理的交替演进提供了生动素材。

3.1 以供给侧管理为主的计划经济时期(1949—1977)

我国农业机械化是新中国成立后在传统农具的增补、改良和引进现代农业机械的基础上开始起步的,在计划经济体制下,利用行政手段推动农业机械化从无到有,历经曲折探索取得一定发展,主要特征侧重供给侧管理。这个时期,在引进国外新型农业机械的同时,依靠国家投资建立农业机械制造企业,取得较快发展。到1980年,农业机械制造、配件生产企业数量达到1 829家,门类比较齐全的工业体系基本建成。从需求侧看,农业机械由国家统一调拨,产品价格和作业服务价格由国家统一制订,先后实行过国家、集体所有和经营等多种形式。尽管在需求侧管理上采取了较高强度的支持政策,但经过近30年发展,也没有实现农业机械化,1977年全国农作物耕种收综合机械化率仅为18.21%[18]。

3.2 以需求侧管理为主的市场经济时期(1978—2014)

改革开放以来,农民成为推行农业机械化的市场主体,市场机制开始发挥基础性的资源配置作用,政策方向逐渐转向需求侧。这一期间可以分为两个阶段：一是2004年以前的调整过渡阶段;二是2004—2014年加强需求侧管理的快速发展阶段。

在调整过渡阶段,随着农村改革的不断深入,农户可以自主购买、使用农业机械,国家的直接投入逐步减少,引发了农业机械化发展的调整性波动。这个阶段初期,农业机械保有量迅速增加的同时,主要作业环节的机械化水平却连续下降,1983年农作物耕种收综合机械化率比高峰值下降了2.80个百分点[18],之后才出现恢复性增长。这是一种逆规律现象,背后是市场机制下农业机械资源的重新配置。在供给侧管理方面,继续采取价外补贴、产销倒挂补贴、减免税收、调拨平价物资等手段,弥补农业机械制造企业的政策性亏损,但政策力度逐步弱化以至最后退出。在需求侧管理方面,延续了对农业机械的价格管制,每年调拨数百万吨平价柴油供应农村,直到1995年取消,标志着这个时期需求侧方面的支持政策基本废止。由于需求侧政策力度的弱化,指标性的大中型拖拉机增长速度缓慢,到2003年与小型拖拉机总动力之比达到历史新高的1∶4.38,拥有量之比达到1∶14.36[18]。结构失衡与供需错位成为加强需求侧管理的时代背景。

在快速发展阶段,一个重要标志是2004年《农业机械化促进法》的颁布,并在同年依法实施农机购置补贴政策,开启了我国农业机械化发展的“黄金十年”[19],农机总动力增长83.08%,拖拉机拥有量增长53.79%,谷物联合收割机增长337.38%,农作物耕种收综合机械化率提高了29.13个百分点。同时,大中型拖拉机占比下降的趋势得到扭转,2014年与小型拖拉机总动力之比提高到1∶0.96,拥有量之比提高到1∶3.05[18]。农机购置补贴成为这个阶段需求侧管理的代表性政策工具,累计投入中央财政资金1 234.08亿元,补贴购置各类农机具3 286.70万台(套),受益农户达到2 456.37万户,农业机械总量快速增长,有力促进了农业机械化发展。

3.3 以供给侧管理为主的高质量发展时期(2015年以后)

这一时期,即使需求侧政策支持力度持续加大,我国农业机械化发展速度也出现了明显趋缓的态势。2015年农机总动力增速回落到4.28%,拖拉机、谷物联合收割机拥有量增速下降到0.55%、9.77%,均低于“黄金十年”的年均增速。更长时间看,这一趋势更为明显。2015—2021年的7年间,农机总动力和拖拉机、谷物联合收割机拥有量年均增速下降到3.18%和-0.79%、5.06%[18]。经过多年高速发展,我国农业机械化实现了“从无到有”“从少到多”的历史性跨越,但农业机械投入的边际报酬递减趋势已经显现,不平衡、不充分和质量、效率不高等深层次问题开始凸出。同宏观经济特征一致,结构性矛盾成为这一时期我国农业机械化发展面临的主要矛盾,矛盾的主要方面已转化到供给侧。

4 我国农业机械化需求侧管理的基础现状

我国农业机械化是改革开放以后加快发展的,在大国小农基本国情下,走出了一条具有中国特色的发展道路,已成为世界第一农机制造大国和使用大国,为推进高质量发展积累了基础条件,也提出了必然要求。

4.1 农机装备总量规模与结构性特征

农机装备总量规模与结构变化反映着农业机械化需求倾向,是加强需求侧管理的基本参照系。改革开放以来,我国农机装备总量规模不断扩大,2021年农机总动力达到1 077 643.21 MW,拖拉机达到2 173.06万台、谷物联合收割机达到223.78万台,自1978年以来分别增长了8.17倍、10.26倍和116.86倍。从拖拉机动力结构看,如图2所示,我国拖拉机台均动力曲线经历了一条凹型演化路径,从1978年的15.16 kW连续下降到1997年的最低值10.59 kW,之后逐渐增加到2021年的19.82 kW,当前仍居于加速增长的区间内。其中,大中型拖拉机总动力占比经历一个先低后高的走势,从1978年的59.98%下降到2001年达到最低值的19.14%,之后持续提高,2021年达到56.98%[18]。大功率、高效能发展趋向成为新阶段农机装备需求的明显特征。

图2 我国拖拉机动力结构变化趋势(1978—2021)Fig.2 Change of the size of tractors in China(1978—2021)

农机装备大型化趋势需要更大作业面积来实现其规模经济,意味着更多的小农户将更多的作业环节委托给大型农业机械的经营者。然而,我国农业机械化效率不高正成为一个事实。2020年我国农机装备总量已占世界的52.47%,每公顷耕地拥有农机总动力7.83 kW,达到美国同期的10.17倍,农机装备投入强度已居于较高水平[20]。从机械作业成本看,2020年我国水稻、小麦、玉米生产中的机械作业成本分别达到美国的84.71%、284.53%、131.99%,而同期三大作物的综合机械化率只有84.53%、97.19%、89.76%,机械化对其具有替代效应的人工投入成本则分别达到美国的3.50倍、13.66倍、10.84倍[21]。尽管还没完全实现机械化,但机械投入的偏要素生产率不高的问题已漏出端倪。这既是高质量发展的潜力所在,也是需要突破的挑战。

在空间分布上,我国农业机械化还面临着不平衡的问题。不平衡是指相对平均水平的偏离,统计上常用标准差系数表示,经济学研究中多借用来测度经济现象的差异和离散程度[22]。本文采用该系数来测算农业机械化标志性指标的不平衡度,计算公式为

式中：V——不平衡度;

X——单个测度指标的统计值;

如图3所示,改革开放以来我国单位耕地拥有农机总动力的区域不平衡度趋于缩小,从78.01%下降到42.84%,但仍很显著,其原因中既有机械配置方面的,也有禀赋条件方面的。

图3 我国农业机械化不平衡度变化趋势(1978—2021)Fig.3 Trend of the unbalanced degrees of agricultural mechanization in China (1978—2021)

如地处丘陵山区的湖南,2021年农作物耕种收综合机械化率为54.63%,每公顷耕地占有农机总动力18.40 kW,居于全国最高水平;而以平原为特征的内蒙古,农作物耕种收综合机械化率为86.50%,每公顷耕地占有农机总动力仅为3.69 kW[18],为全国最低值。根据需求侧特征消弭区域不平衡仍是农业机械化高质量发展的重点课题。

4.2 农机作业水平与结构性特征

农民对农业机械化的需求最终反映在机械作业面积的不断扩大,可以通过主要作业环节机械化率的变化体现出来。改革开放以来,除了在初期有一个逆向波动外,我国农机作业水平呈现与装备总量一致的增长趋势,增速也有一个从低到高再低的明显走势。2021年全国农作物耕种收综合机械化率达到72.03%,比1978年提高了53.37个百分点,年均增速已从“黄金十年”的2.91个百分点回落到2021年的0.78个百分点[18]。增长速度的先升后降,标识了我国农业机械化发展进入新阶段的另一个明显特征。

从主要作业环节上可以观察到我国农业机械化发展不平衡、不充分的问题。如图3所示,耕种收三个作业环节上的机械化率不平衡度呈线性下降趋势,从1978年的119.76%下降到2021年的20.06%,已低于单位耕地拥有农机总动力的区域不平衡度,即区域差异对农业机械化造成的制约已高于在主要作业环节上机械化的差异。主要作业环节中还有不充分的方面,39.78%和35.34%农作物播种和收获作业有待于机械化,这也是农业机械化需求侧管理的潜力所在。从主要农作物看,我国小麦、水稻、玉米、大豆、油菜、马铃薯、花生、棉花八大主要农作物耕种收综合机械化率持续提高,2021年分别达到97.29%、85.59%、90.00%、87.04%、61.92%、50.76%、65.65%、87.25%[18],品种间耕种收综合机械化率不平衡度持续下降,从2015年的28.32%降至21.04%,同时,马铃薯、油菜、花生等作物机械化发展不充分程度最高,还有较大的增长潜力。相对种植业,其他细分产业机械化发展不充分、不平衡程度更为显著,2021年设施农业、农产品初加工、畜牧养殖、水产养殖、水果生产、茶叶生产机械化水平分别达到42.05%、41.64%、38.50%、33.50%、25.88%、30.70%,除水果生产机械化外,年均增速均高于种植业,不平衡度不断降低[18],但仍处于高位,2021年细分产业间机械化不平衡度达到37.08%,需求侧发展空间很大。

4.3 农机社会化服务水平与结构性特征

农机社会化服务水平是观察我国农业机械化质量的一个合理视角。改革开放以来,我国农机社会化服务经历了一个国营和集体组织退出,农机户和服务组织加快发展的一个历史进程,规模不断扩大,农机服务组织数量增加了16.77%,2021年达到19.34万个,其中农机专业合作社达到7.61万个。值得关注的是,农机户在2015年达到一个峰值后连续下降,2021年达到3 947.57万户,降幅达8.98%,其中的农机专业户呈现相同趋势,农机服务主体组织化进程不断加快[18]。当前,从代耕、代种、代收到跨区作业、订单作业以及半托管、全托管,农机社会化服务各类业态不断演进,农机作业服务收入一直呈增长趋势,2021年达到3 675.92亿元,但年均增速也开始下降。从农机作业量观察,2021年农机专业合作社作业服务面积达到58 998.71 khm2,呈快速扩大趋势,自2012年有统计数据以来,增幅达到66.38%,年均增速5.82%,而跨区作业面积已从2013年的367 129.21 khm2的峰值下降到2021年的20 603.04 khm2[18]。跨区作业市场规模的缩小正在展示农机作业服务社区化的一个新场景。

从区域分布看,根据2021年统计数据测算[18],一个农机社会化服务组织和农机户覆盖的耕地面积平均为3.22 hm2,最高的为上海的34.77 hm2,最小的是福建,仅为1.56 hm2,区域不平衡度为118.80%;收入水平平均为0.93万元,最高的为上海的5.35万元,最低的是西藏,仅为0.12万元,区域不平衡度为86.50%。其中,农机专业合作社所完成的作业服务面积平均为774.88 hm2,区域不平衡度为72.14%。衡量农机社会化服务市场发育程度的单位耕地农机作业服务市场规模平均为2 874.06元/hm2,区域不平衡度为74.19%。我国农机社会化服务发展不平衡程度尤为突出,这是农业机械化高质量发展的重要着力点。

4.4 农业机械化法律法规与结构性特征

改革开放以来,我国先后制定和施行了一系列规范农业机械化发展的法律法规,形成了较为完整的法律法规体系。从已有法律法规体系结构看,主要从支持和规制两个方面对农业机械化需求侧管理作了规定。在支持方面,《农业机械化促进法》中规定了农业机械购置补贴、贴息贷款、燃油补贴等,鼓励和支持合作使用农业机械,发展多种形式的作业服务组织,对服务收入给予税收优惠,为农民和农业生产经营组织免费提供信息服务,加强基础设施的建设和维护等。《农业法》等其他法律和地方法规规章中也对一些专门的支持性规定进行了细化明确。在规制方面,全国层面上除了《农业机械化促进法》外,《农业机械安全监督管理条例》以及配套制定的部门规章对农业机械安全监督管理作出了具体规定。另外,《安全生产法》等法律对农业机械化生产和污染物排放进行了限制性规定。总体上,基于安全监督管理的法律规定比较丰富,支持性法律规定主要是通过财政政策来拉动规模的扩张,燃油补贴等规定尚未执行,体现高质量发展的法律支持与规制措施还需完善。

4.5 农业机械化政策体系与结构性特征

伴随着不同时期的发展目标,我国农业机械化政策体系不断调整完善,政策工具集中体现在历年的中央一号文件和2018年国务院印发的《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的指导意见》(简称国发42号文)中。改革开放以来,通过25份中央一号文件推行了一系列农业机械化政策措施,其中涉及需求侧管理的有77项次。特别是2004年以来,除2018年和2019年外,历次中央一号文件均对农机购置补贴政策作出了部署和调整。国发42号文中规定的政策措施,涉及需求侧的有54项,包括了财政、金融、税收等各个方面。从投入力度看,农机购置补贴投入力度最大,2004—2021年累计投入中央财政资金2 583.52亿元,补贴购置农业机械4 969.07万台(套)。自2014年实施的农机深松整地作业补助,至2021年累计投入中央财政资金134.36亿元,实施面积0.888亿公顷次。自2020年实施的秸秆覆盖免(少)耕播种作业补助,至2021年累计投入中央财政资金44亿元,实施面积0.079亿公顷次。自2012年实施的农机报废更新补贴,至2021年累计投入中央财政资金43亿元,补贴报废农机具40多万台(套)。一些地方实施的融资租赁补贴、抵押贷款贴息、保险保费补贴等政策,覆盖面较小。这些政策也存在区域不均衡的问题,有的限于试点阶段,以高质量发展为目标的政策工具较少。

5 从需求侧推动农业机械化高质量发展的政策取向

基于现阶段农业机械化结构性特征,加强需求侧管理,就是要针对影响农业机械化需求潜力释放的制约,创新推动需求升级的制度设计,变革调整农业机械化生产函数,形成通过需求侧促进农业机械化更加充分、更加均衡和更高质量、更高效率发展的长效机制,为保障粮食安全、建设农业强国提供有力支撑。

5.1 优化制度体系,强化目标引导

聚焦高质量发展目标,统筹考虑现行制度安排,优化调整相关法律法规和政策、标准体系,修订《农业机械化促进法》,为促进高质量发展提供制度保障。一是针对农业机械化发展不平衡、不充分的突出问题,加强支持政策举措的差异化设计,突破堵点和瓶颈问题,加快补齐短板弱项,保障量的合理增长。二是针对质量、效率不高的问题,着眼于需求侧制度创设,丰富政策工具。在农业机械存量较高的领域和地区,要引导新增购置需求符合高质量发展的要求,以增量优化存量。

5.2 丰富政策工具,分类精准施策

激发农户对农业机械的投资,扩大作业市场规模,将市场潜力转化为有效需求,还是高质量发展政策设计的主要目标之一。一是在稳定实施农机购置补贴的同时,积极探索并逐步扩大金融支持政策工具的应用,如融资租赁补助和信贷贴息支持等,降低农业机械购置的一次性投入。二是针对粮食生产中机械作业成本与人工投入成本双双高企的趋势,可在农业机械化水平较高的地区探索推行农机作业补贴、燃油补贴等政策组合,与差异化的农机购置补贴并行实施,降低作业成本,保障种粮合理收益。

5.3 创新服务模式,深化共享利用

小规模农业与农业机械的规模经济属性存在着需要调和的矛盾,这对农业机械化高质量发展构成制度性硬约束。促进提高农机社会化服务的质量与效率,是我国农业机械化高质量发展的重要政策选项。一是培育农机社会化服务市场,扶植社区型社会化服务组织发展壮大,创新应用场景,扩大服务范围,降低一家一户自购自用低效能小型农业机械的占比。二是引导农机社会化服务模式演进升级,加快从分散交易的代耕、代种、代收向订单作业和作业托管等更高效的交易方式扩展,推动提高机械作业质量标准,促进农业机械的高效利用。三是增加公共服务投入,优化农机作业服务市场环境,利用信息化、智能化技术,减少信息收集与共享成本,降低交易费用。

5.4 改善基础条件,释放需求潜力

改善基础条件,释放需求潜力,是推动农业机械化高质量发展的关键举措,也是难点所在。特别是丘陵山区,其耕地特征、种养植模式更为复杂,发展潜力巨大。一是统筹规划,加大投入,结合高标准农田建设等政策实施,按照高质量发展的要求适度超前部署适宜机械化生产的新型基础设施建设,建立“机地相宜”的推进机制,扩大市场需求。二是引导土地经营权有序流转,推动“小田并大田”,发展农业规模经营,改进机械化作业质量与效率。三是支持传统种养殖模式的标准化、宜机化改造,为农业机械的应用创造条件。

5.5 健全激励机制,绿色安全发展

构建产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的新型农业生产技术体系,推进水肥药种高效利用,促进节能减排减损绿色安全发展,也是农业机械化高质量发展的内在要求。一是加大财政投入,强化政策激励,健全绿色安全发展的公共服务机制,推行生态环保和安全高效的机械化生产模式。二是优化环境与安全规制的制定,适度提高标准水平。充分利用信息化、数字化等现代科技手段,提高机械施用农药、化肥等投入品的利用率。三是根据存量分布的区域差异,逐步淘汰安全生产标准、单位能耗标准和作业质量标准较低的农业机械,促进需求升级,加快绿色安全农业机械化的升级换代。

5.6 强化技能培训,建设职业队伍

一支高水平的职业职能人才队伍是农业机械化高质量发展的必备条件。针对农业劳动力结构性矛盾突出、农业机械化专门人才后继乏人的问题。一是加强新型农业机械化专门人才的培养,将农机作业从业人员应纳入支持政策范围,有针对性地为操作驾驶农业机械的职业农民提供专业培训,增强其提高农业机械化质量效率意识与能力,夯实高质量发展的人力资本基础。二是提升从业人员的组织化程度,支持社区型综合农事服务中心发展,指导完善内部管理,创新服务模式。三是加强宣传引导,及时推介典型经验和服务模式,畅通高质量发展政策目标转化为生产实践的传导机制,激发农业机械化高质量发展的底层驱动力。