民国职业学校经费政策措施演进及存在问题考述

摘 要 办好职业教育，必须有充足的经费作为根本保障，最重要的是政府主体性作用的发挥。民国职业学校的经费主要包括开办设立的经费、学校日常经费、教职员工薪酬奖励、教学实习设备投入和学生的补助奖励等。基于经济社会发展对职业教育的现实需求，民国政府、教育行政部门制定了一系列职业教育经费的政策措施，给予职业教育经费的倾斜和扶持，力求职业学校在量、质上的提升发展。但由于政策的非连续性，缺乏整体的系统化构建，以及落实过程中的非到位性和社会发展多重矛盾、问题的积重难返，使得职业学校在办学过程中，一直受到经费来源的困扰，导致职业学校发展处于不稳定的状态，职业教育整体质量难以精进。

关键词 民国；职业学校；教育经费；政策；演进

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）12-0073-08

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是发展教育事业的重要物质基础，是公共财政保障的重点。陈友松提出：“教育经费，乃实施全部教育改造方案之关键。”[1]如何办好职业教育，提升质量，必须有充足的经费作为根本保障。民国职业学校的经费主要包括开办设立经费、学校日常经费、教职员工薪酬奖励、教学实习设备投入和学生补助奖励等。基于经济社会发展对职业教育的现实需求，以及职业教育自我发展的内在诉求，在社会各界积极呼吁、大力倡导、主动参与和极力推动下，政府和教育行政部门逐步予以重视，从政策和落实层面，给予了职业教育经费的倾斜和扶持。在一定经费的保障下，民国职业学校无论是数量还是办学质量都得到了快速发展和提升，职业教育也成为实现“教育平民化”的重要载体，努力践行着职业教育“一谋个性之发展，二为个人谋生之准备，三为个人服务社会之准备，四为国家及世界增进生产力之准备”[2]的目的。

一、实业学校的主要经费政策

（一）实业学校经费的来源

民国政府成立后，教育部于1912年9月颁布《学校征收学费规程》，明确了各级各类学校的学费标准和收取方式。其中，规定甲种实业学校每月银元0.8元～1.5元，每学期开学前缴清；乙种实业学校每月最多银元0.6元，每月收缴一次，在开学前及每月5日前缴清。对于乙种实业学校中无力缴纳学费的学生，可报请校长酌情减免部分学费。为激励学生，甲、乙种实业学校对于学习成绩最优秀的学生实行减免学费，由校长制定减免学费的章程报主管部门认可[3]。

1913年8月，教育部公布了《实业学校令》和《实业学校规程》，规定甲种实业学校由省行政长官视地方需要设立；乙种实业学校由县及城镇、乡或农、工、商会设立，其也可根据实际情况酌情设立甲种实业学校。办学经费投入明确为：省立实业学校由省支付；县立实业学校由县支付；城镇、乡立实业学校由城镇、乡支付；系法律所认为公法人的农、工、商会设立的实业学校，由农、工、商会支付；私立实业学校由私人或私法人支付。同时，政策进一步明确实业学校学生应缴纳学费，但根据各地方情况可以酌量减免[4]。

可以看出，实业学校的经费来源比较明确和单一，主要是谁举办谁支付和收取学生学费。但是，对实业学校经费的投入标准和管理使用并未有具体的规定和要求，举办者投入经费的自主权较大，各实业学校根据自身实际需求，支配使用的选择权也较大。

（二）实业学校经费政策的缺失

虽然《实业学校令》明确实业学校“以教授农、工、商业必需之知识、技能”为目的，但由于对实业学校的本质内涵和作用认识不深，实业学校在管理、教学等方面，还是延续了与其它类型学校并无差别的以学科知识体系教学为主的传统方式，存在重视理论教学，忽视学生实际动手能力培养，注重知识灌输，轻视操作技能训练的问题，在实业教育重点的实习实训软硬件建设上投入较少，所需经费保障不足。更大的问题是，政府、教育行政部门并没有予以充分重视，一直未有导向性、针对性及保障性的具体经费政策措施和规定要求。

1918年，全国实业学校校长会议提出，必须要加大对学生实训实习设备设施的投入，满足学生动手能力培养和技能训练的现实需要。会议还提出议案，建议教育部应通令各省，将实业学校实习的收入完全留归学校，作为扩充实习设备的费用；同时，要求甲种工业学校每科工场设备至少要达到2万元，乙种工业学校每科工场设备至少要达到5千元，如果已经达到的，仍然应该尽力扩充，没有达到的，务必快速筹款添置，以达到能大力开展实训实习的要求。呈交教育部后，教育部向各省发出《教育部咨各省长实业学校实习收入留归各校以充设备经费》的咨文，提出“查该校长等为注重实习起见，所拟各节，迭经讨论公决，尚属切要之图。事关地方教育行政，相应采录，咨请贵省长查照，酌核办理。”同时，广西、奉天、江西等地针对贫寒家庭无力支付学习费用、社会对实业教育轻视等问题，在会议上提出实业学校学生应免收学费、全部改为官费生的议案，即由国家支付交通、伙食等学习生活费用，以满足贫困学生的求学需求和提升社会对实业教育的认同度。教育部对此项议案，仍然以《教育部通咨实业会议议决实业学生给予公费办法》的咨文发给各省，提出“查该校长等议决各节，系属该省特别情形，事关地方财政，是否可行？”，建议广西、奉天、江西“咨情查照，酌核办理”，此外，“陕、甘、云、贵等省如果情形相类，亦可参酌施行”[5]。

教育部对实业学校相关经费保障，没有进行深入的研究分析，为实业学校制定相对统一的经费政策制度。从教育部转发各省的咨文可以看出，其认为全国实业学校校长会议关于实业学校经费的议案有的只是个案情形，仅以与各省商讨的方式，提出酌情办理的建议。事实上，各省是否落实执行的自主性大，决定的话语权还是在各省行政长官。教育部关于实业学校经费的咨文，缺乏政策权威性和刚性约束力，更多的只是为了回应实业界、教育界的呼声，存在一定的被动性，并未对实业学校发展、培养社会实用人才起到实质性的有力推动和保障作用。

由于“学而优则仕”的封建传统教育思想根深蒂固，清政府“学堂制”的延续影响，及对实业教育认识上的偏差，实业学校管理权归属的制约等原因，致使符合实业教育特点的政策措施缺失，實业教育最终还是陷入了“重理论轻实践”“重知识轻技能”的困境，教师“教非适用、教非可用”，学生“学非所用、学非能用”，与社会对实业人才的需求严重背离，甚至“教、学、用”南辕北辙，因而被当时教育界和实业界所普遍诟病，成为事实上的“失业教育”。

二、新学制初期职业学校经费政策

面对实业教育现状和经济社会现实，教育界、实业界及有关社会人士大声疾呼，并积极推动实业教育向职业教育转型改革。1922年壬戌学制的实施，确立了职业教育在国家教育体系中的地位，把实业学校一律改设为职业学校，完备了初等、中等、高等教育各段的职业学校设置，将管理权由各级政府行政长官转向了各级教育厅局，理顺了教育管理的体制，职业教育经费纳入了整体教育经费投入的范围。

（一）专科职业学校较为充足的经费保障

1928年，国民政府公布中华民国教育宗旨及其实施方针，确立专科学校以“教授应用科学，养成技术人才”为目标，专科教育从本质上还是以培养高级职业技术技能人才为目标的职业教育。教育部发布的《专科学校组织法》及《专科学校组织规程》，对专科学校的种类、设置标准、组织管理等作出了详细规定。学生入学资格是，“曾在公立或已立案之私立高级中学或同等学校毕业；并得收同性质之高中职业科毕业生，修业年限为二年或三年”，后又增加了五年制专科学校，招收初中毕业或有初中毕业同等学力的学生，并特别明确“课程标准应与高中衔接，尤应与高中职业科联络”。对于专科学校开办和日常的经费，由于学校种类不同，设置标准不同，特别是实习实训设备投入的数量不同，因此所需的经费也不一样，规定标准为，设立开办费用在银元6万元～20万元之间，日常经费在银元5万元～10万元之间。1937年抗日战争全面爆发，物价飞涨，教育部也不断对专科学校的开办和日常经费标准进行调整。抗战后，社会经济发展失去控制，造成了民间的恶性通货膨胀，到1948年专科学校开办和日常经费为最初规定标准的1～2万倍（注：此处经费的货币是指法币）。除国立、省立专科学校经费分别由中央、省市政府拨付外，对于备案的私立专科学校经费也得到政府的重视，办学成绩优良的，“得由中央或省市政府酌量拨款补助，或由教育部转商各庚款教育基金委员会拨款补助”[6]。

在壬戌学制的学校系统分类中，专科学校归属高等教育段，属于高等职业教育层次，所有国立、省立、私立专科学校的设立都必须由教育部审批、管理。应该说，政府、教育行政部门对高等教育的重视程度较高，结构体系较为健全，管理相对成熟完善，各项保障机制也较为到位，专科职业教育发展相对完备。

（二）中等职业学校经费保障重视的不足

从社会职业人才培养的需求来看，需要的是大量面向社会职业一线的技能操作人才，因此，作为高等教育的专科学校并不能体现和代表职业教育整体发展的状况和需求，职业教育扩大发展的重点应该是中等教育段的中等职业教育。壬戌学制后，职业教育经过几年的发展，职业教育思想得以逐步扩大巩固，发挥出的作用日益显现。但如何加强中等职业学校建设和管理，还是没有得到政府和教育行政部门的充分关注和重视，缺乏对职业教育系统化的整体架构与规划，特别是未给予充足的经费保障，学校难以加大实训实习投入、强化职业技能训练，因此，与原实业学校相比未有明显变化，只是延续了实业学校经费供给的方式。

据教育部公布的1930年全国中等教育统计资料显示，中等教育学生总数51万多名，其中，完全中学占34.8%、初级中学占42.34%、师范学校占16.09%、职业学校占6.77%，职业学校学生只有3.4万多人。经费支出上，完全中学为2054万元、初级中学为1479万元、师范学校为841万元，职业学校为496万元。各省市职业教育经费只占中等教育经费的10%左右，基本没有超过15%的[7]。如，江西9所省立职业学校，学生都免交学费，学校经费完全依靠省里拨付，1929年经费总计为227911元，约占江西省中等教育经费的11%，在经费支出中，教职工薪酬占70%，剩余30%是用于设备和实习场所的投入[8]。以上数据表明，虽然职业学校对促进经济社会发展、培养技术技能人才起着重要支撑作用，但从办学规模和经费投入上，未能与中学、师范学校均衡发展，在中等教育中的地位不高。

与其他类型的中等教育相比，职业教育需要大量的教学实习实训设备设施用于技能操作训练，办学投入成本相对较高，但职业学校的办学经费未能体现出职业教育的特点，不仅与其他中等学校没有区分度，而且经费占比偏低。由于没有形成符合职业教育特征的经费支持与保障政策，职业学校经费的投入和使用严重不足，成为制约职业教育发展的主要瓶颈之一。

三、《职业学校法》及相關政策对职业学校经费的保障

为推动中等职业教育发展，加强和规范职业学校建设，直到1932年，经立法院通过，国民政府公布实施了《职业学校法》，这是中国职业教育史上第一个关于职业学校的立法，而且是针对中等教育段的职业学校制定的，明确界定了职业学校的周延范围，表明了政府对依法、完善、扩大和规范办理职业学校开始高度重视。

（一）职业学校经费保障的基本政策

为落实《职业学校法》，教育部制定颁布了《职业学校规程》，并于1935年进行了修正。规程除了对职业学校的层次类别、培养目标、设立方式、科目设置、教学要求、人员条件、实习训练、学生管理、日常管理等作出明确规范和要求外，在职业学校办学经费投入上，还专设“经费”一章，进行详细规定。

一是明确经费来源主体。“省市立职业学校之开办、经常临时各费，由省市款支给之；县市立或联立职业学校经费由县市款或联立各县县款支给之；私立职业学校经费，由校董会支给之”。二是明确开办职业科目经费保证。各职业学校开设相关职业科目时，要能保证有用于满足建设和购置“相当建筑物及充分设备”的开办费用。三是明确增加日常运行经费。“初级及高级职业学校单科一学级之每年经常费，应参照当地省立初级及高级中学，各以增加百分之五十为原则”。四是明确教学实习设备投入要求。“职业学校每年扩充设备费，至少须占经常费百分之二十”。五是明确经费补贴政策。对于县立、私立职业学校，如果经费不足，“得视其办理成绩，由省市酌给补助金。其补助标准，得较高于补助中学之标准。补助金之用途，以供给指定之职业设备及职业学科教员俸给为限”。对于“职业学校实习或营业所得盈余，应列预算之内”。六是明确学费标准。规定“职业学校以不收学费为原则”，如有必要收取，必须报请主管教育行政机关批准，且初级职业学校每学期不得超过4元、高级职业学校每学期不得超过8元。七是明确实习材料费标准。每年实习材料费的收取，“其款额视职业性质定之”，要报请主管教育行政机关批准，列入学校预算内，“如学校已有营业收入时，得减去实习材料费之一部或全部”。学校应根据实际情况，以最低价格酌情收取，如果学校不收学费，初级职业学校每学期不得超过4元、高级职业学校每学期不得超过8元；如果学校收取学费，则每学期实习材料费不得超过学费的一半。八是明确经费管理要求。学校要成立由3～5名专任教师组成的经费稽核委员会，负责每月对学校收支账目及实习产品销售情况进行审核。由于省市立职业学校的经费主要是政府财政拨付，在财务人员的安排上，规定省市立职业学校的会计，由主管教育行政机关指派人员担任，与学校没有隶属关系，保证了政府对财政经费使用把控的独立性，但也使得学校的经费自主权相对较小。九是明确监管要求，各公立和私立职业学校要在每学期开学一个月内，向主管教育行政机关报送学校的所有基本情况，并由主管教育行政机关报教育部备案，其中包括，所有教职员工的薪酬、当学期的经费和预算、上学期的经费收支情况和实习产品数量及销售情况等[9]。

《职业学校规程》是首个对职业学校设立和各项管理作出全面系统规定的政府文件，使职业学校进入了法制化、规范化管理的轨道。特别是，对职业学校各项经费的来源、要求、标准、使用和管理等进行了细化明确，确定了中等教育段的经费向职业学校倾斜的刚性要求，为职业学校经费提供了政策依据和基本保障。

（二）职业学校经费保障的特别支持政策

职业学校的发展仅有基本办学经费的保障以维持日常运行是远远不够的。为提高中等职业学校经费在中等教育中所占比重，1933年教育部又颁发了《各省市中等学校设置及经费支配标准办法》，要求各省市中等教育经费的配比，到1937年要达到职业学校不低于35%、师范学校约占25%、中学约占40%。同时，规定自1934年起，各省市中等教育新增经费，要先用于职业学校和师范学校；如果没有新增经费，则在原有经费中进行调整，必须“将中学部分逐年缩减挹注，以期职教经费能尽先达到上列标准”[10]。与1930年全国中等教育统计的职业学校经费占比6.77%相比，此办法将职业教育经费占比提升了近5倍，其提升力度之大前所未有，反映出要重点优先发展职业教育的思想和政策导向。

抗战时期，各行各业发展受到巨大影响，社会经济遭到重创，教育也不能免受其害。为谋取职业教育的持续发展，1942年教育部颁发的“各省市编制该年度教育行政计划及教育文化费概算原则”中，强调中等教育经费分配中职业学校要保持占35%，保证职业学校经费比重不降低。同时，颁布的“各省1942学年度中等学校设校增班注意事项”中，要求中学、师范、职业三类学校设置班级总数的比例为，初级中学、简易师范、初级职业学校为6∶3∶2，高级中学、师范、高级职业学校为2∶1∶1[11]。数据表明，中等教育中职业学校经费占比高于班级占比，体现了即便是在抗战期间各项经费十分缺乏的情况下，中等教育经费还是向职业学校倾斜的政策要求，力图从经费上为抗战时期保证实用技术技能人才的培养提供有力保障。

抗战胜利后，社会进入短暂的恢复期，但具有较高技术技能的各类人才奇缺，为满足社会经济恢复发展的急需，教育部着力推广、改进和恢复职业教育，多次通令各省市教育厅局“饬将原办职业学校迅予复原，其停办者并即设法规复”。为推动此要求尽快落实，教育部拨付巨额款项给抗战时期受损严重的17个省市，作为“协助恢复及充实各省市职业学校补助费”，根据各省市不同情况，多的五六千万元。另外，还多方设法与善后救济署协商，对于战败国日本赔偿的机器设备，第一批分配给教育方面共594台（套），教育部将其中的356台（套）配发给专科以上学校、138台（套）配发给职业学校、100台（套）配发给科学仪器制造所[12]。为保证高技术技能人才培养质量，1948年教育部制定了《中等以上学校经费标准表》，其中，对办理高级职业学校设定了经费保障标准，规定：高级农业职业学校的开办费为5万元，每年日常费3万元；高级工业职业学校的开办费为8万元，每年日常费4万元；高级商业职业学校的开办费为4万元，每年日常费2万元；家事学校的开办费为4.5万元，每年日常费2万元；高级护士职业学校及高级助产职业学校开办费及每年经常费，比照家事学校办理[13]。而对初级职业学校、补习学校等并没有明确的办理经费标准，主要原因在于：一是这些学校主要是培训基本职业技能，使多数人具备一定劳动技能，以满足生存的基本需求，职业技能训练的系统性和精专性要求不高；二是这些学校的举办主体主要是县、乡镇、社会团体、个人，相对经费并不充足，如果设立明确经费标准，难以保证初级职业学校、补习学校等扩大设置，不符合加大设置职业学校的政策导向。

同时，面对抗战胜利后经济衰落、物资匮乏的社会现实，为谋划职业教育的整体恢复发展，教育部制定了《推进中等职业学校计划》，呈请行政院核准。《计划》中提出，除职业学校正常经费外，由中央政府划拨相关专项经费，帮助推进职业学校建设。其主要内容包括：一是扩充职业学校数量。各省市县应订立分年或分期筹设职业学校计划，若设立经费困难且急需设立的职业学校，由中央补助经费或设备器材，协助其设置建设。二是加大实训实习设备投入。拟由中央增加生产教育费额度，拨付给各职业学校添置设备，考虑到设备的先进性、技术性和来源，要设法得到国际上的协助，以帮助各职业学校充实教学实习设备，加强实习实训工作，保证学生正确熟练的进行实用技术训练。三是充足实习实训材料。拟请中央核发实习材料费专款，以满足补充职业学校实习材料短缺的迫切需要。四是扩大稳定专业师资队伍。筹划发给职业学校专科技术教师奖励、补助金，能够广泛招纳到专门的专业师资，并使他们能安心从事职业教学工作[14]。

四、职业学校经费的专门补贴和奖励

在对职业教育作用的认识不断加深的过程中，特别是民国中后期，面对职业教育发展的现实和抗战时期服务于国家战时的需要，在社会各界和教育界人士的建议和有力推动下，教育部还有针对性地采取多种专项经费补贴、奖励政策，帮助职业学校建设，专项经费主要用于补贴职业学校添置设备，奖励补助教师、学生。

（一）职业学校专项经费的奖补

1936年7月，经行政院批准，教育部颁发《教育部补助公私立优良职业学校办法》，规定每年对公私立职业学校扩充、购置教学实习设备给予专项补助费，如果有特殊情况，经报教育部核准，学校可以用补助费的20%补贴增加主要职业学科的技术教师薪酬。该专项补助费列入教育部生产教育費预算项目下，每年要达到生产教育费预算总额的1/2以上。对于农、工科职业学校每年的补助费要占所得到政府补助费总额的70%，商业及家事职业学校每年的补助费要占所得到政府补助费总额的30%。同时，要求各省市教育厅局不得因中央该专项补助费的发放，而缩减原有的省市教育厅局确定补助公私立职业学校添置设备的经费，否则，教育部将拒绝拨发该专项补助费或采取其他必要处置措施。该补助费在使用过程中，如果发现用途与原定计划不符，教育部将停发一部分或全部经费。对于给予补助的职业学校的确定，由各省市教育厅局从所属的办学成绩优良、经费困难的公私立职业学校中选择1～3所，从严考核学校的全面情况后，向教育部提交学校经费收支、人员、设备、办学情况，及拟扩充购置的仪器、设备价格、数量清单等材料，教育部组成专门审查委员会进行审核确定[15]。据统计，1936年至1938年间，全国有116所职业学校共获得政府拨付的该专项补助97万元，对缓解职业学校经费不足、充实设备、促进开展实践教学和实习起到了改善作用。但对于数量众多的职业学校来说，此专项补助属于杯水车薪，只有少数学校能得到，大部分职业学校还处于经费困难而艰难维持的状态，致使职业学校办学水平难以均衡发展。1940年教育部颁布《教育部协助职业学校生产资金暂行办法》，规定“凡实习设备较有基础及办理尚佳之职业学校，经本部考查，认为应迅速实行生产，并成立生产组织者，得享受本办法资金之协助；凡受本部协款之学校，各省市应予同样资金协助，其数额不得少于本部”[16]。该规定明确了省市对职业学校生产经费应承担的责任和标准，力图通过教育部与各级地方行政的共同协助，推动职业学校开展面向社会生产的实用教育，并以此产生收益而能自我补充办学经费。

抗战时期，相当多的职业学校被迫停办，据调查，“江苏53校，河北11校，山东山西各8校，察哈尔绥远各2校，安徽14校，南京1校，大部分当已停办，河南34校，湖北21校，停闭者当在1/2以上，浙江19校，当有1/3以上停闭，其余如江西福建广东湖南等省，当有1/5至1/4学校停办。”[17]在继续办理的职业学校中有的也处于半瘫痪状态，仅仅依靠政府办理职业学校显得捉襟见肘，难以全面顾及。为扩大职业学校数量，教育部希望通过鼓励和依靠实业机构、团体办理职业学校。1941年教育部颁布了《实业机关或职业团体办理职业学校或职业训练班奖励办法》，规定属于实业机关或职业团体备案的职业学校，由教育部派人进行考察，认定学校办学成绩优良的，教育部直接或商洽省市教育厅局，给予以下的一项或多项奖励。包括：核发学校补助费，核发教职员奖励金，核给学生公费名额，核发经费指定办理相关职业科班级，奖励办校机构、团体的主管人员。同时，如果实业机构、团体具有充足的设备和人才，愿意筹设职业学校，但缺少办学经费的，可以将详细情况报教育部，教育部将酌情给予办学补助[18]。为加快推动私立职业学校的办设，1947年教育部又颁布《私立职业学校立案备案补充办法》，规定“利用医院旧校舍校具及教学实习设备者，准予折价，无庸另筹建筑设备基金；合理之教会、公会、医院、工厂、农场负担学校经常费者，准减低其应具经常费现款金额之半数；私立职校基金，以存入国家银行为原则”[19]。简化设立备案手续，变通和降低经费保障条件要求。

同时，由于抗战时期社会动荡，很多物资物品供给发生困难，职业学校开展教学所需要的教材也明显缺乏，正常教学难以保证。职业学校的教材提供，原来是教育部与商务印书馆合作，组成职业学校教科用书审查委员会，对各省市送教育部审核备案的讲义，以及该馆已经刊发的有关职业教育书籍，审查、整理后编成教材印发给各职业学校使用，先后共有103种。鉴于战时教材短缺情况，1942年5月，教育部公布《奖励编译职业学校技术科教材暂行办法》，设置奖金向社会广为征求自编或翻译的，适合国情及需要的，用于职业学校职业技术科目的教材或参考书。奖励标准分为三等，甲种奖金100万元～300万元、乙种奖金50万元～100万元、丙种奖金10万元～50万元（注：此处货币是指法币）。如有必要，教育部也可以购买教材版权[20]。

（二）职业教师专门经费的优待

优良的教师队伍是职业学校办学的基础和职业教育质量保证的关键，为加强职业学校师资建设，提升教师专业技术水平，使教师安心从事职业学校教学，国民政府、教育行政部门在给予职业学校教师，特别是职业学科教师相对稳定、优渥薪酬待遇的同时，还采取多方政策措施给予职业学校教师待遇倾斜。

1933年，教育部制定颁布《各省市职业学校职业学科师资登记检定及训练办法大纲》，全面规定了职业学科师资的层次、合格条件，及参加培训的种类、要求、方法等，为鼓励学生参加职业师资培训，从事职业学校教师工作，明确“职业学科师资训练科学生之待遇，得参照师范生优待办法，免除学费及膳费”[21]。为鼓励职业学科师资不断提升专业知识技能，主动学习提高，1940年教育部又颁布《奖励职业学校教员进修暂行办法》，对符合条件的教师，由教育部给予进修奖学金，让教师利用休假期间到学术或事业机构进行半年或一年的进修学习锻炼。

抗战时期，物价飞涨，市场批发物价指数1941年比1937年上升了14.5倍[22]，职业学校教师的薪酬价值严重缩水，购买力大幅下滑，难以养家糊口维持生计。而社会技术人才又十分缺乏，因为待遇问题，很多技术人才都到生产机构从业，不愿意担任职业学校教员，很多职业学校职业科教师也转到生产机构谋职，致使职业教师严重短缺。由于“惟职业科教师极难得适当人选……，偏于技术或偏于学理的人，均不能为造就有效果的学生的教师”[23]。1940年教育部通令：“职教师资俸薪较初高级中学教员提高30%到40%”[24]，以增强职业学校教师岗位的吸引力和留住在任的职业学校教师。同年，教育部又进一步加大力度，颁布《津贴职业学校专科教员及导工薪给暂行办法》暨《国立职业学校职业科目教职员补助金办法》，规定公立及已备案私立职业学校职业学科专任教员及实习工厂导工，经教育主管行政部门考查，资历合格，教学成绩优良者，除原有薪酬外，享受专项津贴。标准为：工科专任教员每年300元至500元，农科专任教员每年250元至350元，工厂导工每年100元至200元[25]。

为给予职业学校教师以终身的保障，1926年民国政府公布了《学校职教员养老金及恤金条例》，规定国立学校的养老、抚恤金由国库支付，省立学校由省库支付，市县立学校由市县教育经费中支付，私立学校由各该校依各自情况酌量支付[26]。1940年7月修正公布的《学校教职员养老金及恤金条例》中，对专任教师与非专任教师进一步加大了区分度，明确了专任教师更为优待的待遇，增加细化了私立学校教职员养老金及恤金给予的具體办法。这些都为稳定职业教师队伍和提升职业教师专业水平提供了一定的保障条件。

（三）职业学校学生专项经费的奖助

虽然《职业学校法》明确职业学校以不收学费为原则，但为维持正常办学运行，部分学校根据办学经费的实际情况，还是在《职业学校规程》规定的标准下，适当的收取学生学费和实习材料费。为扩大职业学校招生，增加职业学校吸引力，满足社会对职业技术技能人才的急迫需求，教育部出台了多项给予职业学校学生奖、免、助、贷的资助政策规定。

1931年，教育部首次公布《关于中等以上学校设置奖学金案》，规定从1932年开始，“各省市中学及中等职业学校，每年设奖学金2000名，每名每年给国币200元，由省市库支出。各省市镇数之多寡，视各省市之经费状况而定”[27]。但由于各省市财政情况不一，经费难以得到保障，各省市从1934 年开始逐步取消执行此项规定。为奖励优秀学生，1936 年教育部出台的《各级学校设置免费及公费学额规程》规定，“各校为奖励家境清贫，体格健全，资质颖异，成绩优良学生起见，设置免费及公费学额。中等学校及初高中及初高职，应设置全校15%以上之免费额。公费学额，除免收学费外，给予最低限度之膳宿、制服、书籍等费用。全国各级公立学校，除设置学额免费外，应一般设置公费学额”[28]。原规定的职业学校学生以不收学费为原则，作为指导性的要求，并不具有强制性，是否收取学费的决定权最终还是在学校，此规程不仅明确了职业学校免学费的刚性比例要求，更是将公立职业学校学生纳入了公费制度中。

1941年，教育部再次通令公立职业学校，强调除一律免收学费外，应设置给予学习、生活补贴的公费生，名额至少占学生总数的30%，私立职业学校应依照规定收取学费，并应酌情设立公费生名额。1944年，根据社会对各类职业技术人才的需求量，经行政院核准，设定了各职业学科的公费生比例，农、工、医科要达到80%、商科要达到40%。到1947年8月取消公费制度后，教育部又恢复了奖学金的奖励政策，颁布了《国立中等以上学校学生奖学金办法》，从1947年起学校要“针对家境清贫的总前四十名新生设立奖学金名额， 免缴学膳宿费的全部，凡获得奖学金的学生，每年考试总平均成绩不满70分者，取消其奖学金”[29]。同时，“国立各职业学校及各指定办理技术班级之新招学生，已改照奖学生办法办理，名额减为20%”[30]。

另外，为帮助贫困学生解决生活困难，教育部还出台了贷金制度。在1938年公布实施的《公立专科以上学校战区学生贷金暂时办法》的基础上，1940年教育部进行了修订，颁布了《国立中等以上学校学生贷金暂行规则》，将贷金对象扩大到中等学校学生。贷金分为战区学生膳食贷金、自费生补助膳食贷金两类，每类又分为甲乙两个等级，要求“凡受领贷金之战区生及自费生，应体念国家财力艰难、特别培养青年之至意，发挥服务本校之精神，为建国而努力，除平时及寒暑假期应照学校一般规定履行服务外，平时每周至少需有三小时为学校服务，如超过上列时间者，由学校酌给酬金”，规定“学生成绩甲等，得免偿贷金；成绩及格、操行丙等则停发贷金”[31]。贷金制度实际上是为成绩优良的贫困学生，以勤工俭学方式进行的有偿资助和补助。

五、余论

经费始终是学校发展的核心保障之一，影响着学校的发展速度、规模和质量，进而影响着职业教育的整体水平。民国职业学校的经费保障，最重要的是需要政府主体性功能的发挥。从经费投入的角度来看，虽然壬戌学制确立了职业教育在国家教育体系中的法律地位，但前期对其重视程度不高。直至《职业学校法》《职业学校规程》的颁布实施，给予经费的倾斜支持，职业教育才真正在教育体系中，“从立在旁枝的地位，达到与普通教育并列的地位”[32]。此后，民国政府和教育行政部门为职业学校发展制定了一系列的经费政策措施，在经费投入上主要有职业学校开办费、日常经费、专项经费、定向补贴和奖励经费等，力求职业学校在量、質上的提升发展。

但是，民国职业教育经费政策保障存在着根本性的障碍，一是由于民国职业学校经费政策措施的非连续性和非普惠性，缺乏整体的系统化构建，政策保障力度小、强度弱，有的只是为了应一时之急需，呈阶段性“脉冲”状态，波动性大、稳定性不足，有“头痛医头，脚痛医脚”之嫌，难以满足职业学校发展的现实需要和长远需求。二是地方经济发展水平低下、财政收入不足和各级政府的本位主义思想，导致常以种种托词拖欠和扣减经费，“各省区主管财政者，对于该省、区学校经费往往任意推延，多不按期核发，稍有事故而籍口停发，致办理多年之学校无法维持，甚至停辍”[33]。政策措施落实执行过程中的非持续性和非到位性，使得职业学校在办学过程中，一直受到来自政府和教育行政部门未有充足经费支持的困扰。三是教育行政部门作为有限。虽然教育部在教育管理上做了大量工作，但由于权限的限制和工作推进的深入性缺失，导致教育经费的保证不足。如，1920年1月，教育部“明令责成各省省长对于教育经费妥为筹措，然未有如何切实之规划”。1919年召开的第五届全国教育会联合会会议向教育部“有裁兵兴学之陈请，一年以来未见实行”[34]。四是政府、教育行政部门在无力扩大职业学校设立的情况下，只能以有限的奖励经费和降低设置标准，试图借助社会力量办理职业学校，寄希望解决职业学校数量的严重不足。虽然私立职业学校是职业教育重要的组成部分，但不应成为其主体，这反映出政府对当时职业教育发展的纠结、无奈和思想方向的偏差。五是更因为南京政府的腐朽统治，致使社会发展多重矛盾和问题积重难返，及在抗战胜利后，为一己私利，置国家民族之大义不顾，悍然发动内战，推进职业教育发展的很多政策、计划成为一纸空文，导致民国期间职业学校发展一直处于不稳定的状态。这些本质问题，不仅使职业教育整体质量难以精进，而且致使职业教育陷入衰退的泥潭。

当今，在加快推进新时代职业教育现代化发展的背景下，国家以前所未有的政策力度大力推动职业教育综合改革，各级政府也紧紧围绕地方及区域经济转型升级和高素质技术技能人才需求，纷纷出台全面推进落实的一系列政策措施，特别是不断健全职业教育经费保障与动态调整机制，给予全方位、全过程的财政经费与专项经费的支持、倾向和激励。为全面提升职业教育资金经费使用绩效，实现职业教育高质量发展，彰显类型特色，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，服务重大国家战略，赋能经济社会发展，更好地担负起支撑我国经济社会持续健康发展和提高国家竞争力提供多层次高质量的技术技能人才的时代使命，所有职业院校需要以《国家职业教育改革实施方案》为引领，以《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》为行动导向，用改革创新的精神和强烈的责任担当，准确把握和定位自身办学的特色优势及短板弱项，明确目标、锚定方向，深入思考、统筹谋划，明晰任务、落实举措，积极行动、全面推进，创新发展、以质图强。

参 考 文 献

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Research on the Evolution and Existing Problems of Funding Policies and Measures of Vocational Schools in the Republic of China

Wang Zhibing

Abstract  To run vocational education well， there must be sufficient funds as the fundamental guarantee， during which it is essential to give full play to the subjective role of the government. The funds of vocational schools in the Republic of China mainly include the funds for the establishment， the daily funds， the salaries and rewards of faculty and staff， the investment of teaching and practice equipment and the subsidies and rewards of students. Based on the realistic demand of economic and social development for vocational education， the government of the Republic of China and the education administrative department have formulated a series of policies and measures for vocational education funds from the policy and implementation level， which give preferential support to vocational education funds， and strive for the improvement and development of vocational schools in quantity and quality. However， due to the discontinuity of policies， the lack of overall systematic construction， the inadequacy in the implementation process， and multiple contradictions and problems in social development， vocational schools have been plagued by sufficient funding sources， resulting in the unstable development of vocational schools and the difficulty in improving the overall quality of vocational education.

Key words  the Republic of China; vocational schools; educational funds; policy; evolution

Author  Wang Zhibing， researcher of Jiangsu Vocational College of Business （Nantong 226011）

作者簡介

王志兵（1967- ），男，江苏商贸职业学院纪委副书记、纪委办主任，研究员，研究方向：高等职业教育，民国职业教育（南通，226011）