论全过程人民民主的理论创新、政治功能与优化路径

摘 要：全过程人民民主是新时代党领导人民推进社会主义政治建设所取得的重大成就。这一概念的提出彰显了新时代中国共产党人对社会主义民主发展规律的深刻把握。从民主理论层面看，全过程人民民主在民主形态、民主价值、民主制度等多个层面实现了理论创新。从民主实践层面看，全过程人民民主具备显著的政治动员、政治銜接、政治传播、政治表达、政治治理等功能。在全新历史方位上，要通过总结学习历史经验、完善根本政治制度、建构配套监督体系、提升干部民主素养、重视意识形态安全等科学举措，进一步强化全过程人民民主的比较优势。

关键词：全过程人民民主；党的领导；以人民为中心

中图分类号：D621  文献标志码：A  文章编号：1007-4767（2023）03-0018-08

党的二十大报告强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”［1］37全过程人民民主完整准确概括出中国特色社会主义民主的鲜明特征，彰显了中国共产党坚持人民当家作主地位、全面维护群众发展利益的政治主张。从政治话语承载的目标导向看，全过程人民民主这一概念蕴含了新时代中国共产党人对中国式民主根本原则、比较优势和发展任务等一系列重要问题的整体性思考。多维度考察全过程人民民主的理论创新价值及其政治功能发挥状况，有助于深入把握全过程人民民主的比较优势，探究新时代发展全过程人民民主的科学路径。

一、全过程人民民主理论创新的三个视角

全过程人民民主是党在民主政治建设领域的重大理论创新，具有严密的理论逻辑和深刻的学理意蕴，系统回答了什么是中国式民主、如何加强中国特色社会主义民主建设等时代课题。

（一）民主形态理论创新

民主形态是对特定民主模式下民主运行状态的总体描述，是民主理论框架中的标识性要素。对民主形态的阐发涉及社会性质、制度架构、价值属性等多个分类标准。长期以来，西方学者和政客在进行政治宣传时往往将资本主义民主形态定义为“自由民主”，并以此为理论突破口遮蔽资本主义民主的内在矛盾，混淆民主政治的本源意涵，进而在国际社会抢夺民主话语权。事实上，民主形态阐发的主观性并不能跳脱民主实践本质。西式民主不仅在国内造成政治秩序的不稳定、社会纠纷的扩大化，而且通过推行“民主化浪潮”在全世界范围内制造冲突。这些政治实践表明，西式民主所宣扬的“自由民主”并不符合民主运行的真实状态，由此也造成其民主形态理论的解释力不断下降。

中国共产党主张将马克思主义的民主政治理论与中国具体实际相结合，致力于创造符合社会历史发展规律的科学的民主形态。例如在抗日战争时期，中国共产党人在领导建设抗日民主政权过程中，创立了“三三制”这一区别于国民党独裁统治的民主形态，帮助党充分调动最广泛的抗日民主力量。新中国成立后，中国共产党人坚持社会主义政权的民主原则，塑造了不同于资本主义社会的全新民主形态，为建设新政权提供了重要政治保障。新时代，中国特色社会主义民主的运行程序更加完善、综合优势充分显现，在此基础上中国共产党人创造性地提出全过程人民民主的科学论断，对中国式民主的丰富形态作了明确界定。与单一性、抽象性的西式民主形态界定不同，全过程人民民主概念所包含的“全过程”和“人民民主”这两个关键词，是对中国特色社会主义民主在实践中呈现的功能性、协同性、真实性、先进性、创造性、人民性等诸多特质的系统总结。

（二）民主价值理论创新

民主作为全人类的共同价值之一，本身即为一种重要的社会价值理念。与此同时，民主实践的推进和民主理论的演绎，以民主参与主体特定的政治认知和政治判断为思想基础，自然演化出差异化的民主价值追求。民主价值理论是从本体层面，围绕特定民主模式本质属性所进行的讨论。对于民主理论的建构者以及民主实践的领导者而言，提炼并宣扬自身民主价值是推动民主程序正常运行的重要逻辑起点。虽然近代以来爆发的历次资产阶级革命和无产阶级革命几乎都将“民主”作为重要旗帜，但其中蕴含的民主价值具有根本性区别。“资本对政治的过度介入实际上可能成为一场‘政治私有化的过程，它必然会带来民主的失落。”［2］因此，虽然资产阶级为了对抗封建制度曾积极宣扬“主权在民”“人人生而平等”等政治价值理念，但资本主义生产方式规定的民主价值承载主体具有明确的范围限制，即作为社会生产生活主体的广大劳动人民无法深度参与到这种民主体系的运转过程中。

毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出：“有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己……”［3］中国共产党遵循马克思主义国家学说，主张领导建立一切权力属于人民的民主政权，通过领导新民主主义革命彻底破除束缚中国人民的各种压迫体制，推动人民当家作主的价值理念深入人心。全过程人民民主是党践行和发扬“以人民为中心”政治价值理念的具体表现。从政治性质层面看，“人民民主”表明中国特色社会主义民主的根本政治立场是维护最广大人民群众当家作主地位，这是全过程人民民主区别于其他性质民主模式的显著价值标识。从政治话语层面看，“全过程”不是抽象的价值性词汇，而是具有明确的实践指向，即中国式民主拥有健全的民主制度体系、完整的民主参与环节、崇高的民主目标导向，能够为人民群众自身民主价值的实现提供多种渠道和载体。

（三）民主制度理论创新

“政治权力都是通过一定的规则、一定的关系和一定的制度架构得以展现和运作的。”［4］在现代国家组织架构中，民主制度深刻影响国家政治权力的行使途径，其建设状况被视为衡量一个国家和地区民主发展水平的核心标准。围绕民主议题进行的一系列制度分析，也成为民主实践革新的重要理论依据。以西式民主为例，其制度理论具有两方面的显著特征：一是强调权力制衡在民主制度建构中的作用，但由于缺乏配套的监督和协调机制，这种权力制衡经常导致“否决政治”；二是出现将民主制度简化为选举制度的倾向，对选举制度以外的其他民主参与程序关注较少。马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中指出：“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容。”［5］现代社会中人民群众的生产生活领域、社会交往关系、自身利益诉求呈现高度复杂多样性，这就要求民主制度的结构和功能更加系统更加集成。如何顺应社会化大生产的历史演进趋势，为人民群众提供完整配套的民主制度安排？西方民主制度理论在政治实践层面已经无法有效回应这一议题。

“民主解决的是人民在国家生活中的地位问题。”［6］中国共产党领导实施的全过程人民民主，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各个民主参与环节中都建构起具体、完善的制度。这些体制机制贯穿从中央到地方的各个层级，保证广大人民群众能通过多种方式参与国家建设和社会管理。与此同时，全过程人民民主以中国共产党健全的领导体系和深厚的群众基础为政治保障，能够凝聚各领域人民群众积极参与民主实践，引导人民群众在系统完备的民主制度安排中锻造民主意识、养成民主能力，从而更好发挥主人翁精神。全过程人民民主在民主制度理论上的创新，可从两个层面进行考察：首先，这一概念精准科学表达了中国式民主一系列制度安排的运行逻辑及其显著特征；其次，彰显了中国共产党人坚持人民至上，注重在制度层面对新时代中国特色社会主义民主发展进路进行系统性的顶层设计。

二、全过程人民民主的政治功能及其比较优势

“政治活动中的各个构成部分都有自己特定的功能。”［7］全过程人民民主在实际运行过程中涉及民主政治发展的各个阶段、领域和环节。这些生动而具体的民主实践能够在不同维度释放出强大政治功能，从而为塑造中国特色社会主义民主多方面的显著优势提供现实依据。

（一）政治动员功能：巩固党的全面领导的群众基础

党的二十大报告明确提出前进道路上必须牢牢把握的五项重大原则，其中第一项即为“坚持和加强党的全面领导”［1］26。发扬民主是党的领导的题中应有之义，习近平总书记强调：“坚持中国共产党的领导，不是不要民主了，而是要形成更广泛、更有效的民主。”［8］全过程人民民主确保中国式现代化各项事业发展具备广泛的民意基础和深厚的民力支撑。发展全过程人民民主强化了党在各层级、各领域的政治动员能力，有助于党在各条战线上充分激发广大人民群众的首创精神和创造活力，使党的意志和主张汇聚起各领域人民群众的共同意愿。因此，全过程人民民主从民主政治实践视角，揭示了党的领导是全面领导这一基本形态和政治原则。“中国实行的全过程人民民主，将中国共产党的人民立场和领导原则嵌入民主程序衔接、民主议程设置、民主建设推进的全过程和各阶段，有力推动了多元社会主体广泛、深度参与国家政治生活和社会生活。”［9］发展全过程人民民主进一步密切了党同人民群众的“血肉联系”，使党的群众路线在国家建设的各个领域都能得到充分贯彻。在此过程中，党总揽发展大局、整合社会资源、协调利益关系、化解矛盾分歧等诸多领导能力得到不断提升。

（二）政治衔接功能：提升民主体系运行的整体效能

全过程人民民主之所以是“全链条、全方位、全覆盖的民主”［10］，关键原因在于中国特色社会主义民主实现了各方面运行环节的联动贯通和各方面实践举措的相互补充，形成了一整套程序严密、有序推进的现代化民主体系。全过程人民民主涵盖了民主政治发展所涉及的各方面基础性和保障性条件，其政治衔接功能有助于集聚各方面民主資源要素并产生强大的民主合力。一方面，全过程人民民主的政治衔接功能体现在宏观的国家制度层面。《中国的民主》白皮书指出：“在中国，国家各项制度都是围绕人民当家作主构建的……”［11］全过程人民民主的价值理念和实践要求贯穿于中国国家制度的顶层设计、发展完善和具体执行等诸多层面，确保国家各项制度安排能够实现协调配合，形成保障民主体系高效运行的制度整体。另一方面，全过程人民民主的政治衔接功能体现在具体的民主实践层面。全过程人民民主的政治衔接功能有助于实现民主形式的有机配合、民主程序的前后照应、民主议题的相互补充，确保广大人民群众民主参与实践的完整性、连续性，避免了资本主义民主体系出现的民主环节中断、民主权利虚化等消极现象。

（三）政治传播功能：系统诠释中国式民主鲜明特质

政治概念能够以简明扼要的方式宣传其所蕴含的政治理论和实践，因而构成政治传播的重要依据。全过程人民民主作为党在新时代提出的重大政治概念，是中国共产党人民主观、政治观的集中体现，其政治传播功能在内容上具体表现为民主制度的阐释和民主话语的建构两个方面。一方面，全过程人民民主概念是对中国式民主多层次、多领域、多类型的制度安排及其运行机理的精确概括。“制度需要各种中介来传播和实施，并由此体现在各种中介上。这些承载和传播制度的中介，会运用各种不同的程序来传播制度信息与要求，因此可以分为不同的类型。”［12］全过程人民民主概念的提出有助于以此为号召汇聚更多的社会力量，搭建更加丰富的民主应用场景、民主实施载体和民主传播渠道，在全社会营造发扬民主精神、拥护民主制度的良好舆论氛围，进而充分彰显中国式民主的制度特色。另一方面，全过程人民民主概念为系统塑造中国式民主话语体系提供了理论突破口。全过程人民民主概念内涵丰富、实践指向明确，突出强调了中国式民主的价值理念和实践形式，其简明易懂的表达方式有助于在全社会各领域推动民主信息的广泛传递和民主价值的有效培育，帮助人民群众深刻领会中国式民主的核心要义。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上提出：“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论。”［13］全过程人民民主概念的提出有助于中国在国际舞台上全方位展现民主发展成就、讲好中国民主故事，增进外国民众对中国民主发展道路的深入理解。

（四）政治表达功能：保障人民共同意志持续性呈现

从政治目标层面看，民主的本源意涵是保障人民群众在公共事务领域具有发表意见建议和提出利益诉求的权利，并且这种权利的实现应当具有稳定性，不受民主体系运行环境变迁的影响。但在民主政治实践中，人民意志的充分表达面临着诸多挑战。一方面，人民意志并不是完全表层化的政治现象，需要借助民主程序运行进行深入探究和综合分析才能确定。而现代社会中人民共同意志的汇集与整合对民主程序的运行能力提出了极高要求，有西方学者认为：“民主形式也无法保证民主意志的明确性。”［14］另一方面，人民意志的呈现不是一蹴而就的，而是具有深刻的历时性特征，这要求民主程序的运行应当契合人民意志的呈现规律，具有完整的周期性。全过程人民民主在呈现人民共同意志上的政治表达功能主要体现在三个方面。其一，赋予人民群众参与国家政治生活的完整权利。习近平总书记强调：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”［10］西式民主虽然将选举视为人民意志呈现的重要方式，但对选举后的人民意志缺少持续性关注。而全过程人民民主则形成了政治参与机制相互衔接和呼应的良性循环系统。其二，确保人民群众诉求和社会期盼得到积极回应。全过程人民民主以常态化的机制执行和精准化的工作部署为保障，强调对广大人民群众反映的问题进行具有针对性和前瞻性的分析研判，并将其转化为党领导各项事业建设的科学部署，从而能够使人民意志真正融入政治实践中并产生强大民主效能。其三，充分整合与汲取社会各方面意见建议。在党的领导下，全过程人民民主通过人大、政协、人民团体、群众自治组织等一系列制度安排，能够广泛吸纳经济社会发展各领域中代表性强的优秀人才，推动社情民意的反映和汇集工作更加高效科学，进一步拓展了人民意志表达和呈现的政治空间。

（五）政治治理功能：引领多元社会主体的有机协作

作为现代化国家权力运行模式，“治理”通常用来形容公权力主体与各领域社会主体围绕特定公共议题展开有机协作的复杂过程。在关于治理的各式定义中，民主性要素大都被视为治理的必要条件。与单纯管理性、统治性的政策工具不同，治理强调为广大社会主体提供平等对话以及参与公共决策的多元渠道。“每一种民主形式都是以共识为‘基础，但其在类型上具有根本性差异。”［15］与其他民主模式和制度相比，全过程人民民主的政治治理功能蕴含强大的共识凝聚机制，有助于促进我国各领域治理体系发挥更高水平和更高效率的统筹、组织和协调作用。一方面，全覆盖的民主制度安排有助于密切结合人民群众生产生活实际，进行具有针对性和实效性的协商议程设定，推动多元社会主体围绕有价值的议题进行有序协商，从而形成充满活力的治理状态；另一方面，全过程人民民主蕴含的民主价值理念有助于引导多元社会主体，在事关公共利益的重要问题上达成统一认识，及时化解分歧，推动治理目标的确定以及最终实现。全过程人民民主“主张以完善的民主制度体系和多样的民主参与渠道保障人民主体地位，以期充分激发人民群众的创造活力，为国家治理能力显著提升、社会主义制度优势彰显注入民主动力”［16］。全过程人民民主的政治治理功能也表明，中国式民主在国家治理体系中可以发挥巨大政治效能，实现人民民主向国家治理效能的充分转化。

三、推动全过程人民民主创新发展的实践路径

民主发展本身即是一个动态的演进过程。“在中国这样一个内部差异性大又快速发展的大国，全过程人民民主更需要保持灵活性和开放性，以改革促发展。”［17］持续巩固和扩大中国特色社会主义民主的政治优势，需要在新时代人民当家作主的丰富实践中深刻把握全过程人民民主的政治原则、价值底蕴和结构功能。

（一）从党史中总结民主发展成功经验

党在领导革命、建设和改革的各个历史阶段，都高度重视加强民主建设。在推进党史学习教育常态化长效化的背景下回顾相关历史成就和经验，有助于学习领悟一代代中国共产党人提出的原创性民主理论思想和民主实践方案。其一，发扬党在领导民主建设领域形成的一系列优良工作传统，结合不同历史方位的时代特征系统总结各个时期民主实践中涌现的成功做法，从这些宝贵的历史传统中汲取新时代发展全过程人民民主的政治智慧。其二，通过各种平台和形式加强相关历史知识的宣传教育，引导广大群众和各级干部深化对党领导中国式民主发展历史进程的正确认识，在此基础上深刻把握中国特色社会主义民主建设的特点和规律，坚定全过程人民民主的道路自信和历史自信。其三，以百年来党对民主道路的探索历程为支撑，对相关史料进行严谨规范的爬梳和考证，进一步梳理全过程人民民主的演进脉络，探究全过程人民民主强大政治优势得以塑造的深层历史逻辑，彰显全过程人民民主的深厚历史底蕴。

（二）强化根本性民主制度的有效供给

现代国家的民主制度架构往往具有结构性，其中的根本性民主制度构成民主体系的运行中轴，是该民主体系政治特质生成的重要基点。习近平总书记强调：“在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。”［18］在新时代，要持续强化人民代表大会制度在全过程人民民主运行架构中的基础地位。其一，完善人民代表大会制度，提升群众参与水平。“健全的民主体制具有一项标志，即能够不断试验民主运行方式、创造新的民主工具，以促成更加广泛、更加真实的民主参与。”［19］因此，要不断探索拓宽人民群众在意见建议表达、公共议题协商、法律法规制定等方面的参与渠道，通过人民代表大会制度推动党的领导与人民意愿有机融合。其二，加强基层人大工作。立足基层工作开展实际情况，通过加强干部配置、优化业务程序、完善督导机制等方式，提升基层人大工作的实效性和主动性。其三，以全过程人民民主的实践要求为标准，增强各级人大代表的履职能力。通过进行常态化的分类教育指导，提升各级人大代表的政治责任感。善于運用现代信息技术，建立人大代表密切联系人民群众的高效机制，形成线上线下相衔接的民主互动机制。

（三）建构与民主过程配套的监督体系

监督本身即为发扬民主的主要途径之一，保持民主机制的有序运转、促进社会主体的良性互动，同样需要强有力的监督机制作为保障条件。全过程人民民主在政治实践中涉及多个领域和环节，对配套监督体系的功能设置和执行标准提出了更高要求。其一，以新时代坚持和完善党和国家监督体系的战略部署为基础，加快构建覆盖全过程人民民主实践的监督体系。不断完善民主实践章程以及相关工作的开展流程，确保全过程人民民主运行架构中涉及的所有公共权力都能受到严格约束和有效监督，最大限度避免公共权力的配置与行使出现问题。其二，重视群众监督机制建设，使群众有便利条件了解和评价全过程人民民主实践状况。推进“民主监督”与“监督民主”相互贯通，依靠群众推动民主体系不断实现自我完善和发展，及时发现和消除各类阻碍民主体系运行的消极因素，以群众监督民主实践的方式进一步延伸全过程人民民主的运行链条。其三，建立全过程人民民主发展的分析与评估机制。发挥各级党组织的领导作用，定期对相关层级和领域内全过程人民民主的实施状况进行调查评价，形成具有客观性和指导性的反馈意见。

（四）加强教育培训提升干部民主素养

习近平总书记强调：“各级干部无论职位高低都是人民公仆、必须全心全意为人民服务……”［20］在无产阶级政党领导创建的新型政权中，“干部”具有独特的政治意涵，是密切联系群众、始终对人民负责的重要政治主体，这与资本主义国家中的公职人员和职业政客有本质区别。广大干部在民主实践中的工作表现直接影响人民群众的民主观感，并深刻影响全过程人民民主的运行状况。其一，按照分类施教、精准有效的原则，将民主素养教育列为新时代干部教育培训的重要内容。引导广大干部从坚定理想信念和强化宗旨意识的高度，认识践行全过程人民民主理念的使命性，帮助广大党员自觉提高自身政治素养，在日常工作中保持良好的民主作风。其二，通过完善课程体系、创新培训方法、加强实践锻炼等方式，促进广大干部强化关于全过程人民民主的知识储备和知识结构，结合各地区各部门工作实际提升干部推进民主实践的专业能力。其三，完善干部教育培训考核机制，结合全过程人民民主开展情况建立相关评价指标，对干部自身民主素养进行全面测评，激励广大干部自觉成长为推动新时代全过程人民民主发展的主力军。

（五）维护民主政治领域意识形态安全

在政治实践中，意识形态所蕴含的主导性价值理念，是维系民主体系运转的重要纽带。而民主政治也通常是意识形态领域的斗争焦点，事关维护国家安全稳定的大局。因此，做好意识形态工作是推动全过程人民民主健康发展的题中应有之义。其一，深刻阐释马克思主义民主政治理论。全过程人民民主是新时代中国共产党人对马克思主义民主政治理论的创新。通过宣传马克思主义民主政治理论，使广大人民群众深入理解中国式民主的理论本源及其实践特征，树立正确的政治观、民主观，形成拥护中国特色社会主义民主的社会合力。其二，强化各级党组织维护国家民主政治安全的“阵地意识”。各级党组织应结合工作实际引导人民群众自觉维护全过程人民民主的政治权威，使人民群众在民主议题上始终坚持正确政治立场，自觉与各种歪曲全过程人民民主科学意涵的错误言行作斗争。其三，建构符合时代发展要求的中国式民主文化。发挥优秀民主文化在政治实践中的价值先导作用，挖掘和发扬全过程人民民主承载的独特精神特质，使各领域人民群众在参与全过程人民民主实践中产生价值共鸣，从而为做好民主政治领域的意识形态工作创造共同思想文化基础。

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Theoretical Innovation，Political Function and Optimization Path of

the Whole-process People's Democracy

LI Tian

（Institute for Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era，

Tsinghua University，Beijing 100084，China）

Abstract： The whole-process people's democracy is a major achievement made by the CPC in leading the people to promote socialist political construction in the new era. The introduction of this concept highlights the new era of the Chinese Communists' profound grasp of the law of socialist democratic development. From the perspective of democratic theory，the whole-process people's democracy has realized theoretical innovation in many dimensions，such as democratic form，democratic value， and democratic system. From the perspective of democratic practice，the whole-process people's democracy has significant functions of political mobilization， political articulation，political communication，political expression， and political governance. In the new historical orientation，we should further strengthen the comparative advantages of the whole-process people's democracy through scientific measures，such as summarizing and learning historical experience，improving the fundamental political system，constructing a supporting supervision system，improving the democratic literacy of cadres，and paying attention to ideological security.

Key words： whole-process people's democracy; the leadership of the CPC; people-centered approach

［責任编辑：孔令仙］