外嫁女的农村集体经济组织成员身份认定问题研究——基于人民法院审结的244 个相关诉讼案件统计分析

蒋 月 潘锦涵

一、问题的提出

“外嫁女”是我国农村因婚嫁习俗而生的特有概念，专指与村外人员结婚后户口保留在本村或者户口迁出后又回迁本村等情形下的妇女群体。能否享有农村集体经济组织（以下简称村集体）成员身份基本上决定着自然人能否参与该集体所有土地的承包、能否申请并享有宅基地使用权、能否参与被征用土地的补偿分配等村集体内部重要的财产利益分配，而这些重大事项事关外嫁女的生存权和发展权。她们有时被其户籍所在村组拒绝承认具有该集体经济组织成员身份，从而无法享有土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地使用权、征地补偿款分配权等权益。2021 年9 月9 日，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划（2021—2025 年）》明确指出：“保障农村妇女平等享有土地承包经营权、宅基地使用权等不动产权益，平等享有集体经济组织收益分配、土地征收或征用安置补偿权益。”1中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第41页。可见，保障包括外嫁女在内的农村妇女平等享有村集体土地权益是事关人权保障的问题。实际上，外嫁女正是农村妇女平等享有村集体土地权益过程中最常见的受歧视群体。农业农村部部长韩长斌在2020 年4 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上所作的《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》明确批评部分地方工作不规范，指出“少数地方在确认集体经济组织成员身份时，没有充分尊重历史、合理兼顾现实，将户籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成‘两头空’现象”2韩长赋：《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告——2020年4月26日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》，载中国人大网2020年5月12日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/434c7d313d4a47a1b3e9edfbacc8dc45.shtml。。这说明村集体成员因婚嫁导致户籍迁移或者保留而在认定村集体成员身份时作为外嫁女被排除在外，剥夺这部分农村妇女参与村集体内部经济利益分配，侵害她们的平等权利的问题的确存在。报告进一步指出：“2015 年以来，中央农办、农业农村部会同有关部门共组织开展四批农村集体产权制度改革试点，……各级试点单位已覆盖全国80%左右的县（市、区）。……各地以县或地市为单位制定符合实际的集体经济组织成员身份确认指导意见，明确政策底线，……在成员身份确认中注重维护妇女合法权益。”3同上注。2016 年12 月26 日《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确要求：“确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”4《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2016年12月26日中共中央、国务院发布。农业农村部的公开信息表明，截止到2021 年5 月初，我国18 个省份完成了农村集体产权制度改革试点任务；全国范围内全面开展成员身份确认，并确认集体成员9 亿人。1参见《农业农村部：18个省份完成农村集体产权制度改革试点任务 9亿人确认集体成员身份》，载央广网2021年5月2日，https://china.cnr.cn/NewsFeeds/20210502/t20210502_525477830.shtml。“在试点地区成员身份识别实践中，最具争议性的是对‘外嫁女’‘外来户’‘嫁城女’‘农转非’‘入赘婿’等特殊群体的成员资格识别。”2马翠萍、郜亮亮：《从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践》，载《农村经营管理》2019年第8期，第20页。一方面，传统思想观念影响着村民自治，“男娶女嫁”观念依旧左右着村民认知建构，“嫁出去的女儿如泼出去的水”等刻板印象使得村集体倾向于将外嫁女认定为丧失本村集体成员身份的群体；另一方面，基于现实经济利益算计，为了减少村集体利益分配参与者，外嫁女及其子女作为村庄里的少数人口，其集体成员身份易被选择性剥夺。3参见惠建利：《农村集体产权制度改革中的妇女权益保障——基于女性主义经济学的视角》，载《中国农村观察》2018年第6期，第81页。因此，村集体在按照村民自治的多数决规则决定涉及村民利益的事项或者制定村规民约时，通常会直接规定外嫁女等少数群体“不予分配补偿”或者减半分配相关利益。4参见蒋月：《中国农村征地补偿款分配中的性别不平等问题》，载薜宁兰主编：《国际视野本土实践——亚洲地区性别与法律研讨会论文集》，中国社会科学出版社2008年版，第186页。

（一）国家立法尚未明确规定村集体成员身份认定标准

何谓集体成员身份？该身份的取得、保留以及丧失有哪些标准和程序？村集体成员的权利和义务是什么？我国目前尚无法律法规明文规定，也缺乏全国统一、明确、权威的判断标准。

1998 年制定并历经2010 年修订和2018 年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）采取“村民”“村民代表”等表述，并未出现“农村集体经济组织成员”的概念。2003 年3 月1 日起施行并于2009 年和2018 年两次修正的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）使用了“农村集体经济组织成员”的概念，其第5 条第1 款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”但该法没有规定“农村集体经济组织成员”身份的取得或丧失。2018 年修正的《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）第32 条、第33 条、第55 条，以及2022 年修订的《妇女权益保障法》第55 条、第75 条、第77 条都强调妇女享有与男子平等的权利，但这些条款均未涉及村集体成员身份认定及其标准。2022 年修订的《妇女权益保障法》关于农村妇女集体成员身份认定的新增内容包括乡镇人民政府对于村自治组织有关集体身份确认的指导与责令改正，检察机关认为农村妇女集体成员身份认定违反法律规定的可以发出检察建议以及依法提起公益诉讼等。集体成员身份认定是村集体经济利益分配系统中维护性别平等的关键，有观点甚至主张：“成员资格认定不属于村民自治范畴”，因为“案涉征地补偿分配涉及个体成员的利益保护与全体成员的利益平衡，集体成员每增加一人，其他成员的利益就会相应减少，存在明显法人利益冲突”；成员身份纳入村民自治容易导致以多数人意见“合法地”损害少数人或者个体成员合法权益的问题。1参见孔梦娜：《浅析“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的司法认定》，载中国法院网2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。

2022 年12 月30 日，全国人民代表大会常务委员会在中国人大网等权威网站公布的《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》［以下简称《农村集体经济组织法（草案）》］第11 条规定：“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。”该草案第12 条进一步规定：“农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。 因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员。 省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定，结合本行政区域实际情况，对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。” 不过，该草案规定的认定标准考虑因素似乎偏多，过于复杂。审议中的《农村集体经济组织法（草案）》如何规定外嫁女的集体成员身份认定问题，还需进一步研究。

可见，国家立法有意为村集体成员身份认定提供法定标准。相关国家立法缺失，势必增加相关争议解决的难度。

（二）关于村集体成员身份认定的地方实践差异和影响

近些年来，部分地区根据本地实际情况相继制定了集体成员身份认定标准。例如，2020 年修正的《浙江省村经济合作社组织条例》2该条例于1992年7月25日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，后分别于2007年修订、2020年修正。第17 条规定：“户籍在本村，符合下列条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员：（1）开始实行农村双层经营体制时原生产大队成员；（2）父母双方或者一方为本村经济合作社社员的；（3）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（4）因社员依法收养落户的；（5）政策性移民落户的；（6）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。”该条例第21 条进一步明文规定了社员的权利，包括“享有对本社集体资产承包经营的权利”，“享有本社章程和社员（代表）大会决定的生产生活服务、收益分配、土地征收补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利”等。《浙江省农村集体资产管理条例》第2 条第3 款规定“本条例所称村集体经济组织及其成员，是指《浙江省村经济合作社组织条例》规定的村经济合作社及其社员，以及村经济合作社股份合用制改造后成立的村股份经济合作社及其社员股东”。2020 年8 月21 日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《黑龙江省农村集体经济组织条例》规定了判断村集体成员身份的依据，其第9 条规定：“农村集体经济组织应当依据有关法律、法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、土地承包关系、与集体经济组织利益关系等因素，在民主讨论的基础上，对本集体经济组织成员的身份进行确认。已经完成成员身份确认的，不再重新确认。 农村集体经济组织成员身份确认具有唯一性，不得同时作为同一层级两个以上农村集体经济组织的成员。 农村集体经济组织成员身份确认结果应当经乡（镇）人民政府或者街道办事处登记，报县级农业农村行政主管部门备案。”村集体成员身份是事关农村居民重大切身利益的事项，地方性法规的效力仅及于对应的行政区域内，国家法律法规缺位的不足显而易见。

村集体成员身份的有无，主要根据户籍、生产生活关系、生存保障三个方面进行识别。一般情况下，取得村集体成员身份有下列三种途径：一是原始取得；二是法定取得，指的是基于婚姻关系、收养关系、政策性迁入等途径获得的成员资格，是强制性的制度安排；三是申请取得，对于非因婚姻、收养、血缘、户籍政策等原因而要求加入村集体的农村居民，一般须向该村集体提出书面申请，按民主议事程序协商取得成员资格。观察各地实践，村集体成员身份认定标准可以划分为户籍标准、事实标准和“户籍+”复合标准三类。其中，采用户籍所在地作为成员身份认定标准最为常见，因“该标准有特定的历史原因和独特的优势”。事实标准主张以是否在农村实际生活、履行村民义务、拥有承包地等事实为依据判定是否具有成员身份。事实标准主要针对通过婚姻、收养、政策移民等法定途径取得成员身份的外来群体，对这些人而言，户籍并不是获得村集体成员身份的必要条件。“户籍+”复合认定标准在具有村集体“户籍”的基础上兼顾生存保障、履行集体义务、生产生活关系、土地承包等因素，且各要素权重有别，从而形成复合标准，考虑“熟人社会中的生存权和传统文化中的公平权”。但是，上述三种身份认定标准各有不同程度的欠缺：单一户籍标准简单易操作，然而极易导致部分群体成员身份“两头空”；事实标准“强调尊重事实，但如何判定‘是否形成了较为固定的生产生活关系’，具有很强的主观性，极易产生争议”，可操作性弱于户籍标准；复合标准兼顾因素多，不同要素分配权重不同会导致结果差异，易引发内部争议。1参见马翠萍、郜亮亮：《农村集体经济组织成员资格认定的理论与实践——以全国首批29个农村集体资产股份权能改革试点为例》，载《中国农村观察》2019年第3期，第32页。

村集体成员身份认定争议更多地集中在外嫁女等身份转换人群。关于户籍识别要素，通过婚姻取得村集体成员身份的，在成员婚姻关系变化时，绝大部分试点地区不论迁入地还是迁出地，都依据户籍进行识别。各地政策将户籍识别用于“外嫁女”“嫁城女”“回迁户”“农转非”等特殊身份群体时，这些特定群体与户籍绑定的松紧程度不尽相同。关于生产生活关系识别要素，“福建和天津试点地区对‘嫁入女’规定，在基准日之前与本村集体经济组织男性成员结婚，之后一直在本村集体经济组织生产生活，即使户口尚未迁入的农村集体经济组织的女性，仍被认定为本集体经济组织成员”；“重庆试点地区规定，‘外嫁女’已在男方地区形成较为固定生产、生活的，无论其户口是否迁出，承包地是否被收回，均认定丧失原集体经济组织成员资格”；“青海试点地区规定，‘外嫁女’离婚以后继续生产生活在本村的农业户籍人员仍属于本集体经济组织成员”。1马翠萍、郜亮亮：《从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践》，载《农村经营管理》2019年第8期，第20页。关于生存保障识别要素，生存保障通常是指土地保障和社会保障体系，“绝大部分试点地区将生存保障因素作为判定特殊群体是否丧失成员资格的重要依据”2同上注。。与非农户籍男性结婚的外嫁女进行成员身份认定时，考虑到户籍限制，这类外嫁女不能享有城镇居民享有的医疗、就业、养老等社会保障，其最终基本生活保障依旧是农村土地，对此，内蒙古、河北、甘肃等试点地区规定，这类农业户口人员仍具有村集体成员资格；“黑龙江试点地区在户籍识别基础上，对‘嫁城女’又附加了‘保留原集体经济组织承包地’的限定条件”3同上注。。当然，采取以上三个衡量要素仍难以覆盖现实生活中的全部情形。各试点地区的村集体成员身份认定差异主要体现在成员身份丧失条件上，会在户籍迁出的基础上，附加是否存在实质的生产生活关系、是否以集体土地为基本生活保障以及是否履行了村集体成员的义务等条件作为判定村集体成员身份丧失与否的依据，体现了对成员身份丧失的谨慎态度。4参见马翠萍：《农村集体经济组织成员资格认定的地方实践及启示》，载《中国发展观察》2018年第14期，第51页。如何界定村集体成员身份直接关系到成员能否参加土地利益分配及其基本生存保障的有无，因此对于某人丧失村集体成员身份必须要慎重。在明确是否具有村集体成员身份和能否享有基本利益分配这些事关农村居民核心利益的重大事项上，不同地区的判定依据和标准明显不统一。

（三）涉外嫁女的村集体成员身份争议的相关司法政策和诉讼案件裁决结果及影响

针对村集体成员身份及相关争议，人民法院的态度从“不予受理”转向有条件保护。5参见赵风暴：《关于农村集体经济组织成员资格问题的几点思考》，载《人民法院报》2022年9月1日，第7版。1994 年12 月30 日，最高人民法院出具给江西省高级人民法院的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》明确“征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决”1《最高人民法院关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》，1994年12月30日发布。。数年后，前述司法立场有所调整。2001 年7 月9 日，最高人民法院研究室在《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中，肯定“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉至人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”2《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》，法研〔2001〕51号，2001年7月9日发布。。然而，该答复要求依法妥善处理村集体成员身份和收益分配纠纷的态度并未被最高人民法院发布的司法解释采纳。2005 年3 月29 日，最高人民法院审判委员会第1346 次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》3《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，法释〔2005〕6号，2005年7月29日发布。（以下通称《土地承包纠纷的司法解释》）第1 条第1 款规定，人民法院应当依法受理下列涉及农村土地承包的民事纠纷：（1）承包合同纠纷；（2）承包经营权侵权纠纷；（3）承包经营权流转纠纷；（4）承包地征收补偿费用分配纠纷；（5）承包经营权继承纠纷。但该条第2 款和第3 款明文规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”第24 条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”；但依法已报批过的对土地补偿费在村集体内部的分配办法另有规定的除外。为正确审理涉及农村集体土地的行政案件，2011 年8 月7 日发布的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》4《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，法释〔2011〕20号，2011年8月7日发布。第1 条明确规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”2020 年12 月23 日最高人民法院审判委员会第1823 次会议通过修改后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》1《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，法释〔2020〕17号，2020年12月29日发布。［以下通称《土地承包纠纷的司法解释》（2020 年修正）］，其第1 条依然明确规定不受理村集体成员未实际取得土地承包经营权、村集体成员就用于分配的土地补偿费数额提起的民事诉讼。而最高人民法院在其审结的相关案件裁决中表示“‘征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织内部成员资格的人’属于人民法院审理农村承包地征地补偿分配纠纷时进行审查认定的内容，在集体经济组织一方对原告的成员资格提出异议后，人民法院有权根据证据在具体案件中对原告是否具有集体经济组织成员资格进行审查和认定，并对原告实体权利主张能否得到支持进行裁判”。当事人是否被认定为“集体经济组织内部成员系人民法院在审理承包地征地补偿款分配民事案件中需要确认的事实，不应也无需由行政机关先行对其具有集体经济组织成员资格进行确认。同时，根据现行法律法规的规定，对于村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定”，不属于“行政机关职责范围，更不属于通过单独提起行政诉讼由人民法院进行审查的事项”。2刘明娇诉江西省吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会、江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道办事处以及江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道西坑村委会里塘山村小组行政不作为再审案，最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申4278号。

针对是否具备村集体成员身份的争议，各地法院裁判认定时标准不一，“一般以‘户籍’作为核心标准，同时考虑生产生活、生活保障或权利义务等诸多因素”3孔梦娜：《浅析“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的司法认定》，载中国法院网2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。，但结果相差较远。关于农村征地拆迁利益分配中外嫁女的村集体成员身份争议，早在城市因工商业发展而开始向郊区农村扩张之初就有发生。据对福建省某市两级法院2000—2004 年审结的212 件涉及征地拆迁利益分配和土地争议案件的统计分析，外嫁女参与征地补偿利益分配时，因同村同组人争议大而受到不公正对待问题的确存在。4参见蒋月：《中国农村征地补偿款分配中的性别不平等问题》，载薜宁兰主编：《国际视野本土实践——亚洲地区性别与法律研讨会论文集》，中国社会科学出版社2008年版，第181—184页。例如，福建省平潭县的林英于2009 年结婚后，到丈夫的村庄生活，户口未迁出，亦未取得夫家的村民身份或享受到相关权益。林英于2011 年离婚后回到娘家长期生活。但是，娘家庄上村的村委会以其未在该村集体生产、生活，也不以该村土地作为基本生活保障为由，不承认林英具有庄上村集体成员身份，将其排除在征地补偿款分配名单外；林英不服，向法院起诉。福建省福州市中级人民法院确认该村外嫁女村集体成员身份的判断以及能否因此享受与其他村民同等待遇而获得征地补偿款“应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产、生活为条件进行充分考虑”5参见平潭县北厝镇庄上村民委员会诉林英侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，福建省福州市中级人民法院民事判决书（2017）闽01民终2767号。，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农村的基本生活保障功能等因素综合认定。林英获得了庄上村的选民资格，缴纳了农村医保，可以说明林英与娘家村集体之间形成较为固定的生产和生活关系，故应认定林英为该村集体成员并享有与其他村民同等分配权。由于相关立法不完善或者缺乏实际可操作性，法院以往审理相关案件时援引《妇女权益保障法》的比率虽然高，但是，法官往往难以依据其中的具体条款来判断村规民约内容的合法性并裁判案涉妇女权益争议。1参见房绍坤、任怡多：《“嫁出去的女儿，泼出去的水？”——从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定》，载《探索与争鸣》2021 年第7 期，第108—109页。妇女实际居住地因婚嫁而与户籍所在村庄分离时，《农村土地承包法》所保障的妇女土地承包经营权在落实时也会遇到较大困难。2参见蒋月：《中国农村征地补偿款分配中的性别不平等问题》，载薜宁兰主编：《国际视野本土实践——亚洲地区性别与法律研讨会论文集》，中国社会科学出版社2008年版，第185—186页。由于国家立法未规定集体成员身份认定及其标准，导致相关纠纷无法得到合理一致的处理。3参见陈小君：《我国农民集体成员权的立法抉择》，载《清华法学》2017年第2期，第50页。

村集体对外嫁女身份认定的歧视往往属于群体性歧视，相关诉讼结果仅能约束个案当事人而不能覆盖同类利益分配，也难以对同一自然人的同类其他利益争议产生影响，更难以改善群体的待遇环境。村集体成员身份的司法认定具有非常强的事实性、个案特色和依附性，绝大多数案件的司法认定是仅针对特定的集体权益分配的前置需要，不构成对相关自然人具有集体成员身份权的恒久确认。对集体成员身份认定的效果，有法院认为：“当事人是否具备某一农村集体经济组织成员资格的状态并不固定，在个案中仍需审查其是否具有或者丧失集体经济组织成员资格，……不宜通过法院生效判决的判项形式予以确认。”4林婵娟诉福州市仓山区建新镇透浦村经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，福建省福州市中级人民法院民事判决书（2019）闽01民终8066号。村集体属于自治组织，村集体成员身份确认属于村民自治范围。审判实践中，评判是否侵害外嫁女的权益时，各地法院在平衡村民自治与外嫁女权益保障后，部分判决结果会出现“同案不同判”。5例如，在黄少亮诉南宁市良庆区那马镇那马社区那锦坡村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷案中，一、二审裁判均驳回原告诉求［参见广西壮族自治区南宁市中级人民法院民事裁定书（2021）桂01民终1248号］；在吉安市吉州区樟山镇文石村委会文石村第三小组诉汪晓琪侵害集体经济组织成员权益纠纷案中，一审承认当事人集体成员身份，二审维持原判决［参见江西省吉安市中级人民法院民事判决书（2020）赣08民终2451号］；在钟某2、钟某1诉吉安市吉州区兴桥镇虎溪村委会郭家井村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷案中，一审驳回原告诉求，二审撤销原裁定，裁定另案审理［参见江西省吉安市中级人民法院民事裁定书（2021）赣08民终21号］。在欠缺相关法律规定的情况下，又遇身份认定的群体性歧视，部分潜在的权益受损个体不会起诉维护自己的权利，群体性歧视难以得到真正解决。近年来，我国农村处于集体产权制度改革、户籍制度改革、第二轮土地承包到期等关键时间节点，侵害外嫁女村集体成员权益的相关案例数量明显攀升。62023年6月18日，笔者登录“威科先行法律信息库”，输入关键词“外嫁女”，案由“侵害集体经济组织成员权益纠纷”，搜索显示相关裁判文书数量如下：2013年，321件；2014年，965件；2015年，1,417件；2016年，1,944件；2017年，2,696件；2018年，3,062件；2019年，4,034件；2020年，2,557件；2021年，2,222件；2022年，971件。可见，在最近十年中，这类案件数量不断攀升，2019年达到最高水平，2020年至2022年数量开始减少。参见威科先行法律信息库，http://law.wkinfo.com.cn。

本文主要以统计近年来人民法院审结的涉及外嫁女的村集体成员身份争议的民事和行政诉讼案件所获取的数据为依据，归纳梳理村集体成员身份争议及司法裁判认定中的困境，剖析现行法律机制存在的不足，结合外嫁女的村集体生活实际，就贯彻执行2022年修订的《妇女权益保障法》相关规定，以及完善《农村集体经济组织法（草案）》等相关法律规定提出意见和建议，以期改善该群体村集体成员身份认定的困境，保障她们的合法权益。

二、涉外嫁女的村集体成员权益纠纷案件实证分析

涉外嫁女的村集体利益纠纷集中涉及2018 年修正的《妇女权益保障法》第33 条、第55 条，这两个法条禁止村集体以婚姻关系变化为由歧视农村妇女，与外嫁女涉村集体成员身份争议案件关联度最高。2022 年修订的《妇女权益保障法》第55 条第1 款增加了关于妇女在村集体成员身份上享有与男子平等权利的规定。12022年修订的《妇女权益保障法》第55条规定：“妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”因此，考察这三个法条的溯源案件，可以综合评判司法实践中相关案件涉及集体成员身份认定的重要性，清晰观察2022 年修订的《妇女权益保障法》相关条款施行的效果，讨论《农村集体经济组织法（草案）》等相关法律如何合理规范外嫁女村集体成员身份的认定。而2021 年1月1 日生效实施的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第99 条赋予村集体“特别法人”地位，由此，村集体的诉讼主体资格应无可争议。不过，实践中，无论是《民法典》施行前或者施行后，案件的被告是村民委员会或者村民小组的情况都有存在。

2023 年4 月6 日，笔者登录“威科先行法律信息库”2威科先行法律信息库，http://law.wkinfo.com.cn。，以裁判日期2018 年1 月1日至2023 年4 月5 日为时限，以“2018 年修正的《妇女权益保障法》第33 条”和“2018年修正的《妇女权益保障法》第55 条”作为组合词条进行搜索，获得298 份裁判文书，并全部下载；另以“2022 年修订的《妇女权益保障法》第55 条”为关键词进行搜索，得到19 份相关裁判文书，全部下载，二者合计共获得317 份人民法院裁判文书。通过人工处理，剔除了内容与本文无关或者关系小的裁判文书（例如，自然人之间无关集体资格认定的土地承包经营权纠纷、侵权纠纷）以及公布内容信息少而未显示出本研究统计所需主要信息的裁判文书，对于同一案件涉及不同审级人民法院裁判文书的情形，仅保留其中最高审级的裁判文书，最终留下有效裁判文书样本244 份，其中援引2022 年修订的《妇女权益保障法》第55 条的裁判文书有8 份。在逐个分析、统计全部有效样本的基础上，本文从案件类型及案由、自然人主体性别比及身份类型、当事人诉求分布等方面，以外嫁女为主要研究对象，以婚姻关系的缔结、解除、终止影响集体成员身份认定的案件现状，揭示保护外嫁女群体的生存权和发展权遇到的观念障碍、法律障碍等，为保障该群体基本权利提供制度完善的路径参考。

（一）案件类型及案由

分析样本案件的案件类型和案由情况，能在一定程度上反映涉外嫁女权益争议时的立案偏向。涉外嫁女的村集体利益纠纷案件类型包括民事、行政两类诉讼。民事案件案由中，侵害集体经济组织成员权益纠纷占比最高，占全部案例样本的86.66%；其余案由包括股东资格确认纠纷、侵权责任纠纷、土地承包经营权纠纷等，各类占比均未超过5%。行政案件的案由均为“其他行政管理”，占全部案例样本的6.97%。具体分布如表1 所示。

表1 244 个案件的案由分布情况

样本案件的民事案由主要为侵害集体经济组织成员权益纠纷。究其原因，除了与法条本身规定的内容相关之外，还在于村集体成员的权益类型较多，例如，村集体成员身份确认、集体用地征地补偿款分配、生产生活用地分配、村民福利待遇享有、村集体资产经营收益分配等，而该案由原则上可以容纳集体成员权益受到侵害时所有类型的民事纠纷，只有涉及土地承包经营权、集体产权股东资格确认等特殊纠纷时才会使用到其他案由。样本案件中有17 件行政案件，其争议焦点是行政机关或行政机构有无权限认定村集体成员身份或干涉村集体作出的集体成员身份认定决定。

（二）诉讼当事人双方尤其是自然人的身份类型和性别比

关于样本案件的当事人双方诉讼主体类型，原告均是自然人，被告均是法人。其中，自然人主体共336 人，由于裁判文书对部分案件当事人性别做了隐蔽处理，无法获得准确的性别比例数据，但大致能获知女性占80%以上。在相关案件中，自然人主体因婚姻而流动导致身份被贴上特殊标签，使得村集体在相关利益上作出不公正对待。考察自然人主体的身份类型，可知悉特定身份类型对当事人享有和行使权益造成的影响。

1.外嫁女等少数群体的构成与占比。在样本案件中，各少数群体以占比高低为序介绍如下。其一是外嫁女，占比最高，占全部案例样本的60.42%。其二是“外嫁女的子女”，他们非因性别受到直接歧视，而是因其父母的身份受到歧视，占24.40%。其三是“内嫁女”，即外村户籍的妇女结婚后，将户口迁入丈夫所在村庄的，但夫家村庄仍不承认其具有该村集体成员身份或不分配、少分配该集体经济利益的女性，占6.25%。其四是与“内嫁女”占比相同的、“女娶男嫁”已将户口迁入妻子所在村的男性，俗称“上门女婿”，亦占6.25%。其五是本村的离婚、未婚先孕或仅仅因为是女性身份而受到村集体不公正对待的妇女，占比为1.79%。最后是“内嫁女的子女”，占比很低，占0.89%。如表2 所示。部分案件中的自然人具有多种身份，故合计人数大于样本案件总数。

表2 244 个案件中自然人主体的身份类型

2.涉村集体成员身份纠纷中的主要群体。首先，涉及外嫁女群体的纠纷最多，她们是因婚姻缔结或者解除而迁徙时集体成员权益受损最常见的群体。在样本案例中，区别对待外嫁女的行为有两种：其一，否决型，即不承认外嫁女具备相应的村集体成员身份，不予以分配村集体成员所享受的各项利益。例如，在村集体成员名册中将外嫁女排除在外1参见周敏利、童安军诉厦门市集美区杏林街道杏林社区居民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案，福建省厦门市集美区人民法院民事判决书（2020）闽0211民初608号。、直接在村集体决议中规定外嫁女不参与利益分配2参见邓凤霞诉肇庆市鼎湖区莲花镇曹王经济联合社侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广东省肇庆市鼎湖区人民法院民事判决书（2020）粤1203民初623号。等。其二，利益减损型，即外嫁女较普通村民所享有的村集体成员权益有所减损，比如集体产权股权份额较普通村民低1参见冯叶诉温州市龙湾区蒲州街道下埠村股份经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案，浙江省温州市龙湾区人民法院民事判决书（2020）浙0303民初877号。、具体利益分配中只分得普通成员分配额的三成2参见丘钰淇、丘诗熠、丘艳英诉蕉岭县文福镇长隆村君山村民小组、蕉岭县文福镇长隆村荷树村民小组、蕉岭县文福镇长隆村岌山村民小组等侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广东省蕉岭县人民法院民事判决书（2020）粤1427民初1071号。等。其次，外嫁女的子女是涉相关纠纷的第二大权益受损群体。卷入村集体成员权益纠纷的外嫁女的子女，其户口或主要生产生活资料随母亲的村落而绑定，由于父亲是村外人员，母亲是外嫁女，这类子女随外嫁女群体受到村集体的区别对待。再次，内嫁女与上门女婿的村集体成员权益受困于村集体否定接纳其成员身份的自治决定，其纠纷量也占一定比例。最后，现实中仍然存在本村妇女因离婚、未婚先孕或因女性身份而使得自身在享有村集体权益方面遭受区别对待的情形。

（三）自然人作为原告的诉讼请求

自然人主体的诉讼请求情况反映出该类诉讼争议的利益聚焦点，有关外嫁女是否具有某村集体成员身份。笔者针对样本案件中一审阶段自然人作为原告的诉讼请求，将样本案件区分为民事、行政两类案件，并分别统计了两类案件中诉讼请求的类型情况。

1.自然人在相关民事案件中的诉讼请求。该类案件中的自然人作为原告，其诉讼请求主要划分为下列三种类型：（1）确认之诉，即请求法院确认原告具备村集体成员身份或者确认享有集体资产股权。请求确认村集体成员身份的诉求不难理解；请求确认集体资产股权的诉求，主要源于我国2014 年开展的农村集体产权制度改革，该项改革的主要工作在于将村集体的资产折股量化给村集体成员，探索发展农民股份合作。然而，在资产折股量化过程中，外嫁女的股权分配引发大量纠纷，故在村集体成员权益纠纷中形成了确认诉讼当事人享有集体资产股权的诉求。（2）给付之诉，即请求被告法人向原告分配村集体利益，其中包括土地分配、征地补偿费分配、经营性资产的收益分配、享有集体成员福利待遇等。（3）形成之诉，即请求法院撤销被告制定或决定的侵害原告村集体成员权益的有关文件或决定（以下简称村决议）。

从诉求分布看，在民事案件中，原告请求被告向原告分配其应享有的村集体成员权益的给付之诉占比最高，有143 个案件仅是单一主张该诉求；将给付之诉与确认村集体成员身份或集体资产股权的确认之诉合并提出的复合之诉的案件数位居第二，共有72个案件；而单一提出确认之诉的仅有3 个案件，其中2 个案件是请求法院确认集体资产股权，而且被法院以不属于法院民事诉讼受案范围为由裁定不予审理，另一个案件为请求法院确认村集体成员身份，获法院支持而胜诉；案涉撤销村决议的形成之诉的数量较少。如表3 所示。

表3 244 个案件中原告（自然人）诉求

2.自然人在相关行政案件中的诉讼请求。该类诉讼请求主要涉及下列两类：（1）履行之诉，即请求法院确认被告不履行对第三人村集体的法定监督职责行为违法，要求被告履行法定职责；（2）撤销之诉，即请求法院撤销被告对原告的集体成员身份认定的行政决定。样本案件原告诉求分布亦详见表3。

样本中，基于各地方有关村集体成员身份认定的政策不同，行政案件形成了下列两种诉讼形式。其一，请求被告行政组织责令第三人村集体改正侵害原告村集体成员权益的行为，因为相关地方的村集体成员身份认定属于村民自治，原告提起行政诉讼请求行政组织参与对该法律关系的处理，涉案数为3 件。其二，请求法院撤销被告行政组织有关原告集体成员身份的行政决定，原因在于相关地方政策规定了村集体成员身份可由当地的某个行政组织进行认定，当该行政机构作出原告不具备村集体成员身份的行政决定时，原告提起行政诉讼，请求法院撤销相关行政决定并要求被告对相关事项进行重新处理，涉案数为14 件。

（四）村集体成员身份认定对于案件结果的影响

在样本案件中，根据原告诉求、裁判理由以及各诉求受理结果的对应，整理发现：在228 个案件的裁判理由中，写明了村集体成员身份认定是审理案件中某一诉求的关键；而在另外16 个案件中，村集体成员身份的认定并非审理焦点。表4 是244 个样本案件中集体成员身份认定是否关键的详细数据。

表4 244 个案件中集体成员身份认定影响

表4 中的合计案件为252 个，比244 个总样本案件多出8 个，是因为部分样本案件中含有多名原告以及多项诉求，而法院根据不同情形对各个诉讼请求进行了不同处理。对于这“多出来”的8 个案件，说明如下：首先，有2 个案件的原告是多人，但法院根据证据情况仅认定了部分原告的成员身份，而不承认其他原告具有村集体成员身份，故该案同时涉及了表4 的情形1 和情形2；其次，有6 个案件的原告既提出了参加集体成员权益分配的诉求，又提出了集体资产股权确认的诉求，法院通过认定原告集体成员身份采纳了分配村集体成员权益的诉求，但认为村集体资产股权确认的诉求属于行政管理事项而不予采纳，故这6 个案件同时涉及了情形1 和情形5。

村集体成员身份认定，对外嫁女的村集体成员权益纠纷解决具有举足轻重的作用。在样本案件中，有9 个案件的受理法院承认原告具有村集体成员身份，却仍然不支持原告诉求，理由是法院认为相关集体成员权益不应仅以具有村集体成员身份而取得，而是需要通过村民自治或者行政管理进行讨论而确定；有7 个案件的裁判理由中未提及集体成员身份认定；有6 个案件则是法院认为相关诉求属于村民自治；仅有1 个案件是法院认为被告违反了相关法律。由此可知，原告是否具有村集体成员身份及其认定，属于绝大多数样本案件中的争议焦点。

（五）关于原告是否享有村集体成员身份争议的裁判结果

在244 个案件所涉及的336 名自然人中，法院认定其是否享有村集体成员身份的结果如下：确认236 人具有村集体成员身份，占70.24%；有8 人不被确认具有村集体成员身份，占2.38%；认定村集体成员身份不属于法院受理范围的，涉及72 人，占21.43%；此外，法院未就自然人是否具有集体成员身份作出评判，或者在行政案件中认为原告的村集体成员身份应由作为被告的行政组织履行审查职责而未在行政裁判文书中明确评判的，涉及21 人，占6.25%。详见表5。

表5 336 名原告是否享有村集体成员身份的裁决结果情况

法院裁判中，村集体成员身份认定中的“承认”与“不予审理”占比大，基本属于非此即彼。笔者并不认为该司法认定全然合理，因为多数审理法院决定“不予审理”的案件中，绝大部分外嫁女的集体成员权益依法应当承认并予以保障。换言之，这也从侧面反映出当下外嫁女的集体成员权益尚未获得充分的司法保障。

三、村集体成员身份认定中的四个突出问题

（一）村民自治认定与行政认定中的程序问题

1.村民自治下的村集体成员身份认定之程序问题。在村民自治领域，村集体成员身份认定并无统一规范。首先，认定主体不同。样本案件涉及村民委员会、村民小组、农村经济合作社等不同类型的村组织，主要在于相关集体经济组织利益的分配具体应由哪个村组织管理，而村民委员会、村民小组作为基层群众性自治组织，常常代为行使村集体的职能，在案件中出现比例较高。2018 年修正的《村民委员会组织法》第2 条、第3条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；其职责是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”；“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”。可见，村民委员会、村民小组不能等同于村集体。其次，案涉集体成员身份的认定方式有所不同。例如，有具体载明成员名册的，有设立条件筛选成员身份的，也有发放集体成员资格证的，等等。此外，认定载体也各不相同，包括了村规民约、村民自治章程、村小组制定的集体利益分配方案等。

现行法律未规定村集体成员大会的决议问题。在村集体认定该村集体成员身份时，依据2018 年修正的《村民委员会组织法》第22 条、第24 条、第26 条、第28 条的规定，应当通过村民会议、村民代表会议或村民小组会议的决议，由村2/3 以上的户的代表参会并过半数同意，方能生效。现实中，一般村集体的决议同村民会议一样均采用多数决原则。在决议村集体利益分配时，常常在设定成员条件时出现排除外嫁女的情形。例如，规定“外嫁女出嫁后次年起不得分配集体收益，包括事实婚姻”1何景贤诉肇庆市鼎湖区沙浦镇桃一村第三四经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广东省肇庆市鼎湖区人民法院民事判决书（2021）粤1203民初230号。；“纯女户家庭只允许其中一个女婿入赘”1蔡勇、吴福胜、吴某诉藤县藤州镇白坭村杉木冲小组承包地征收补偿费用分配纠纷案，广西壮族自治区藤县人民法院民事裁定书（2021）桂0422民初1080号。；“本组如遇有离婚的，只享受一夫一妻待遇”（其意指男性村民首次结婚的配偶已享有村集体成员身份及相应利益，该婚姻终止后，男性再婚的，再婚配偶不能再享有该村集体成员身份及相应权益）2李晓阳诉长沙市望城区雷锋街道桥头铺村瓦泥塘村民组、长沙市望城区雷锋街道桥头铺村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案，湖南省长沙市望城区人民法院民事判决书（2020）湘0112民初2537号。等。

村民自治下的村集体成员身份认定应当关注下列两个问题：（1）认定主体中，大量出现村民委员会、村民小组等基层群众性自治组织代行村集体职能的情形。但是，这两者各自的组成人员不同，基层群众性自治组织的组成人员通常为部分村民，而村集体由集体成员组成，两者的混同意味着成员权利的代表性存在不符合法定要求的问题，也影响对法院适用《村民委员会组织法》相关条文适当性的判定。（2）当村民利益事项上的多数决原则排除外嫁女的村集体成员权益时，外嫁女等人群在村集体成员中属于少数群体，完全无力对抗多数赞成的集体决议。

2.行政机关介入认定的程序问题。由于地方政策的特殊性，地方行政机关介入村集体成员身份认定的情形也占部分比重。在17 个行政诉讼案件中，有14 个案件是原告请求行政机关重新认定其集体成员身份，有3 个案件是原告请求行政机关责令村集体改正不承认原告具有村集体成员身份的认定。同时，在民事案件中，法院把行政机关作出的集体成员身份认定的文件作为证据并予以采信，从而认定原告具有村集体成员身份的，有29 个案件；3例如，在陆春英诉肇庆市鼎湖区永安镇贝水村东高五经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案［广东省肇庆市鼎湖区人民法院民事判决书（2020）粤1203民初1138号］中，法院认为：“原告具有被告东高五社集体经济组织成员资格，享有与该社成员平等的集体收益分配权，被告应向原告发放征地返还款、征地补偿款等集体收益，已有肇庆市鼎湖区永安镇人民政府作出的肇鼎永府行处（2019）13号《行政处理决定书》的确认和认定。……肇鼎永府行处（2019）13号《行政处理决定书》已经发生法律效力……。原告要求被告予以分配发放上述集体收益的主张，合法有据，本院予以支持。”还有6 个案件是法院认为村集体成员身份认定应当由当地政府处理而裁定不予审理。总体看，在244 个案件中，上述52 个案件表明，行政机关介入对法院认定自然人是否具有村集体成员身份起着重大作用。行政机关介入村集体成员身份认定的，为法院审理该类争议提供了较大便利，它意味着法院只需要审查村集体成员身份的行政认定是否符合形式合法的要求，而不需要审查其实质内容。然而，在法律法规未明确授权村集体成员身份可以行政认定的情形下，仅依据地方政策就进行行政认定，违反了依法行政中的“法无授权不可为”原则，且可能损害村集体的自治性。

（二）村集体成员身份争议是否属于法院受理范围问题

表4 数据显示，法院认为村集体成员身份认定不属于法院审理范畴的，有46 个案件，且均为民事案件，占总样本案件数的18.9%。但是，相关法院决定“不予审理”的理由和依据并不相同，如表6 所示。1. 相关法律法规的缺位。《农村土地承包法》第69 条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”有法院认为，“因法律对于农村集体经济组织成员资格的判决标准未有明确规定”，裁定驳回起诉。1孙娜诉舞阳县文峰乡郭坟村三组侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，河南省漯河市中级人民法院民事裁定书（2020）豫11民终1159号。也有法院认为，“目前尚无法律、法规对集体经济组织成员身份的认定原则、程序作出规定，故人民法院不能通过民事诉讼对集体经济组织成员身份作出认定”，以此为由认定原告要求的村集体成员身份的确认不属于法院民事诉讼受案范围，依法裁定驳回起诉。2罗建冬诉柳州市柳南区竹鹅村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院民事裁定书（2021）桂0204民初2461号。尽管二审法院撤销了该一审法院民事裁定并指令重新审理，3罗建冬诉柳州市柳南区竹鹅村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，广西壮族自治区柳州市中级人民法院民事裁定书（2021）桂02民终3256号。不过，它依然反映了有的法院对涉村集体成员身份认定问题的认知。当下，国家法律法规未规定村集体成员身份认定，故地方性法规也鲜有涉及，仅有黑龙江（2020 年《黑龙江省农村集体经济组织条例》第9 条）、江苏（2018 年《江苏省农村集体资产管理条例》第18 条）等少数省份有统一规范。部分法院认定集体成员身份不属于可以审理的事项，这明显不利于自然人民事权益的保护。

表6 46 个案件中不予审理集体成员身份认定的裁判理由情况

2. 对集体成员与村集体之间法律关系的认识不足。部分法院认为“农村集体经济组织成员资格的审查认定并非平等民事主体之间的权利义务关系，由此产生的纠纷不属于法律规定的人民法院受理民事诉讼的范围”4赵爱英诉深圳市南岗实业股份有限公司股东资格确认纠纷再审案，广东省高级人民法院民事裁定书（2020）粤民申67号。。村集体是以集体土地所有权为基础的专业性、经济性、集合性的成员集体组织，对于集体土地承包、流转以及其他集体资产具备一定的管理权，5参见何宝玉：《我国农村集体经济组织的历史沿革、基本内涵与成员确认》，载《法律适用》2021年第10期，第13—18页。但这种管理权能否使集体成员与村集体之间的法律关系超越私法性质而进入公法领域，存在一定疑问。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24 条规定，如果村民委员会的行为是根据法律、法规、规章授权的行为，村民不服的，可以提起行政诉讼。该条未规定的其他村民自治行为则应属于民事管辖范畴。集体成员身份认定原则上属于村民自治行为，因此，集体成员与集体组织之间的法律关系应属于平等民事主体之间的关系，宜纳入法院受理民事诉讼的范围，部分法院“不予审理”自然人请求确认集体成员身份事项的裁判处理，有予以调整的必要。否则，村集体成员身份认定出现争议时，自然人既不能寻求行政救济，又不被纳入民事司法救济，就会造成救济“两头落空”，这明显不妥。

3.由行政机关前置性处理及排他性处理的不当。法院以村集体成员身份认定应由当地政府解决为由裁定不予审理的，有两种情形：政府前置性处理和排他性处理。前置性处理是指集体成员身份认定应先行由行政机关进行处理，对处理结果不服的，提起行政诉讼，对成员身份认定之后的集体权益分配不服的，提起民事诉讼的情形。1参见杨考凤诉惠州市惠阳区秋长街道白石村下巷股份经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，广东省惠州市中级人民法院民事裁定书（2020）粤13民终8882号。排他性处理是指集体成员身份应由人民政府进行认定且该认定是终局性的或者应由人民政府责令村集体对不当认定作出改正的情形，这些情形皆不属于人民法院受理民事诉讼的范围。2参见李某甲、梁某甲诉清远市清新区禾云镇云街村委会山仔口村11队村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷再审案，广东省高级人民法院民事裁定书（2018）粤民申11931号。

在政府前置性处理的情形下，地方政府通常通过红头文件规定相关事项的前置性流程，但是，在无法律法规明文规定作为依据时，地方行政机关以政策排除司法程序而先行介入，是否违背了行政与司法相独立的原则？而在政府排他性处理中，法院的主要依据是2018 年修正的《村民委员会组织法》第27 条第2、3 款的规定，即村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。显然，该条款只授予基层行政机关享有责令改正的权力，而并未明确排除司法救济，部分法院以此为依据裁定“不予受理”集体成员身份争议纠纷，会导致对集体成员权利救济的不当限定。

4.作为村民自治事项的成员身份认定是否能排除司法救济的问题。在阐述“不予审理”的理由时，大多数法院认为集体成员身份认定“属于村民集体决策及自我管理的范畴，不属于法院受案范围”3陈素梅诉天津市武清区大黄堡镇张辛安庄村村民委员会土地承包经营权纠纷上诉案，天津市第一中级人民法院民事裁定书（2020）津01民终4911号。。但是，鉴于特殊情形以及司法认定的限定效果，司法机关确有必要介入集体成员身份认定。

是否具有村集体成员身份直接决定自然人能否享有该集体组织权益分配，集体组织自治权的行使应当受到司法审查，以便及时干预和纠正侵害自然人基本生存权或发展权的自治行为。在市场经济发展、人口流动日趋频繁的环境中，因外出经商、务工、陪伴子女求学等原因而未在户籍登记地生产、生活的情况比较常见。这些流动人口由于其户籍未迁出，通常不可能享有居住地的社会保障，倘若否定其在本村的集体成员身份，就可能导致其基本社会保障权在两边都“落空”，明显不利于生存权和发展权的保障。外嫁女的集体成员身份争议问题尤为突出，认定困难增多、敏感性增强。参加土地承包、征地拆迁补偿利益分配等村集体内部利益分配，是为该村集体成员提供最基本生产和生活保障的途径。如此重大事项，如果由村集体自治决定而不提供司法救济，明显不符合社会公平正义要求。

（三）司法认定集体成员身份的标准

法院判定村集体成员身份争议时，认定标准并不统一。在244 个样本案件中，获得法院认定作为当事人一方的自然人具备了村集体成员身份的，共有236 名（详见表5）。分析认定该236 名当事人具有相关村集体成员身份的考虑因素中，除了采用户籍登记的单一标准外，还采用了多个因素综合考察的复合标准，如表7 所示。表7 仅呈现了各样本案件的裁判理由中明确写明的认定因素。

表7 法院认定236 名当事人具备集体成员身份时的主要考虑因素

在以户籍为单一标准的认定模式中，鉴于外嫁女的流动性，法院一般确认当事人出嫁后户籍并未迁移，亦未取得其他集体经济组织成员身份，或“因合法婚姻嫁入被告XX 村民组，户籍也随同迁入，且未在其他地方享受集体经济组织成员待遇”1李晓阳诉长沙市望城区雷锋街道桥头铺村瓦泥塘村民组、长沙市望城区雷锋街道桥头铺村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案，湖南省长沙市望城区人民法院民事判决书（2020）湘0112民初2537号。等因素，即确认当事人不存在本村、外村“两头吃”情形的，就认定该自然人具有相关集体成员身份。而在复合判断标准中，除了考察原告具备集体经济组织所在村的户籍，又考虑包括了“成员与集体是否形成较为固定的生产、生活关系”1罗瀚霖、黄美娟诉百色市右江区永乐镇南乐村平冲村民小组承包地征收补偿费用分配纠纷案，广西壮族自治区百色市右江区人民法院民事判决书（2019）桂1002民初2001号。、“是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障”2林婵娟诉福州市仓山区建新镇透浦村经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，福建省福州市中级人民法院民事判决书（2019）闽01民终8066号。、成员与集体是否具备土地承包关系3参见梁某等诉厦门市翔安区内厝镇莲前村民委员会第二村民小组、梁某等侵害集体经济组织成员权益纠纷案，福建省厦门市翔安区人民法院民事判决书（2021）闽0213民初1306号。等因素。此外，法院还通过当事人符合原始取得的条件认可其集体成员身份，即“父母双方均具有本集体经济组织成员资格的出生人员或父母一方具有本集体经济组织成员资格且依法登记本集体经济组织所在地常住户口的出生人员”4程某诉建瓯市芝山街道办事处豪栋村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，福建省南平市中级人民法院民事判决书（2021）闽07民终916号。，相关当事人主要为“外嫁女的子女”。最后，法院还可依据行政机关、司法机关或被告集体经济组织所作的认定原告的村集体成员身份的文件来认定原告具有该村集体成员身份。

由于缺乏相关法律规定，法院认定某自然人是否具有集体成员身份时，也可能出现自由裁量权过大的问题。例如，可能出现依据案件处理目标择取事实要素、裁剪认定标准的情况，导致裁判结果的不确定性与弱权威性。在现实生活中，还有部分集体经济组织拒不接受法院裁判结果并且拒不执行的。在复合标准中，事实要素的确认也具备一定的主观裁量性，即何谓“固定的生产、生活关系”需要由法官进行主观评判。行政机关能否突破集体经济组织自治权来认定集体成员身份，也是需要考虑的问题。成员身份，表面看是村集体成员资格问题，该身份或者资格代表着相关自然人能否享有集体经济组织成员的相关权利并承担义务，其实质则切实关联着参与集体经济组织内部的土地权益等重大财产利益分配。由于该身份事关农民赖以生存的基础，也是享有集体成员核心权益的前提，国家立法有必要尽快明确来加以调整。

（四）司法认定的效力问题

人民法院关于村集体成员身份争议的司法认定效力往往仅及于个案本身，无法保障相关自然人后续享有该村集体成员权益。在样本案件中，发现多次出现该类情形：对同一村集体不同的集体利益分配，某一外嫁女个体由于受到身份歧视，需要不断通过诉讼获取集体成员身份的司法认定以争取某项集体利益的分配权，即使在上一年的集体利益分配纠纷中，法院认定了该外嫁女具备集体成员身份应当获得该年的集体利益，但下一年或者下次集体利益分配时仍然将外嫁女排除在外，该外嫁女需要再次提起诉讼维护自己的权益。1参见李婉燕诉肇庆市鼎湖区广利街道院主一居委会院主一近桂队侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广东省肇庆市鼎湖区人民法院民事判决书（2020）粤1203民初172号；李婉燕诉肇庆市鼎湖区广利街道院主一居委会院主一近桂队侵害集体经济组织成员权益纠纷案，广东省肇庆市鼎湖区人民法院民事判决书（2021）粤1203民初743号。导致这一问题的主要原因是，村集体成员身份的认定属于村集体自治范围，而现行法律未明确规定法院对集体成员身份认定的效力可以覆盖有关自然人参加集体内部其他利益分配的情形；也由于各地法院对是否认定村集体成员身份的态度呈现矛盾和不统一的状态，当案件原告提出将原告列入村集体成员名册、发放集体成员证或者股权证等诉讼请求时，有的法院会认为不属于人民法院的民事诉讼受理范围而驳回诉讼请求。例如，有法院认为：“人民法院在审理土地补偿费等（农村集体）权益的分配时，需要对当事人是否具备成员资格进行审查，也仅审查确定在征地补偿安置方案确定时或某一特定时点当事人是否具备成员资格……。但是，如果当事人仅起诉要求确认其具有某一农村集体经济组织成员资格，则不予受理。”2林红英诉福建省龙岩市新罗区东城街道东宫下社区居民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷案，福建省龙岩市新罗区人民法院民事判决书（2022）闽0802民初7645号。这反映了实践中法院对集体成员身份认定自治性的审慎态度。村集体成员权与集体成员身份并非同一概念，司法认定集体成员身份时注重争议主体的权益保障。当前，在村集体成员权尚未法定化的情境下，村集体成员身份应当成为司法裁判重点。若关于村集体成员身份确认的起诉无法被法院受理或者作为诉讼请求不被法院支持，那么村集体成员身份的司法保护明显不足。同时，如果法院认定原告具有村集体成员身份的裁判文书不能涵盖同一个自然人后续参加村集体收益分配的过程，对同一个自然人而言，若村集体继续不改变其歧视做法，该外嫁女可能得不断发动诉讼寻求救济，造成讼累。

四、确立村集体成员身份制度的立法完善建议

保障外嫁女的集体经济组织成员权益，关键在于认定其具有集体成员身份，故在全国范围内建立健全合理标准的集体成员身份认定制度，对村自治组织、行政单位以及司法机关在集体成员身份认定上提供明确法律法规依据及约束，有助于提高外嫁女成员身份认定的程序正当性和保障其生存权及发展权等基本权益。相关诉讼案件及其审理结果表明，外嫁女的集体成员身份认定的主要障碍是在村民自治组织或行政单位的程序合理性问题和司法救济缺位两个方面。从宏观看，现通行的集体成员身份认定程序可以视为前期、中期、后期的线性流程，分别由村自治组织前期进行初步认定，行政单位中期进行协调修正，行政单位或者司法机关在事后提供兜底保障或救济。但是，在实践中，仍然可能出现直到集体权益分配时才临时认定集体成员身份，或者由行政单位直接进行集体成员身份认定等情形，导致外嫁女权益受损、村集体自治性难以实现或者司法认定时援据困难等问题。借完善《农村集体经济组织法（草案）》的契机，在其中增补规定集体成员身份取得、保留和丧失的条件，明确原则性的相关规范，确有必要，也可行。以下部分将结合集体成员身份认定的范围，重点考虑外嫁女权益保障，提出完善相关立法的建议。

（一）建立村集体成员身份登记制度，将成员大会确定为村集体成员身份认定的自治主体

村集体依据《民法典》第99 条取得特殊法人地位之后，要依法享有独立法人人格，还要解决下列两个问题：一是解决村民集体与成员集体的混同；二是应成立独立的决策机构。换言之，既应当明确该特殊法人的组成，以区别于基层群众性自治组织，又需要有代表其行权的机构，才能体现或者保障其独立法人人格。

1.应建立村集体成员身份登记制度，以明确、区分村集体成员。当前，村集体的经营性财产范围不断扩张，并非所有村民都属于村集体成员。在实际生活中，村集体成员时常混同于村小组成员，“一套人马、两套牌子”的情形十分普遍。在样本案件中，多数村集体无明确的成员身份登记制度，而是仅在出具某一具体权益分配方案时，确认哪些人享有分配资格，通过设定条件以排除外嫁女等部分人群享有参与利益分配的资格。设立成员身份登记制度，既是为了确定成员集体范围以及划定成员集体所代表的村集体自治权范畴，又是为了规范集体成员认定，使外嫁女的集体成员身份认定发生争议时“有据可查”。

成员身份登记制度应当包含下列主要内容：成员登记应由村集体自行完成，同时制作集体成员名册并在一定范围内公示。成员登记工作可以采用成员申请和集体排查相结合的模式，在基层人民政府指导下开展和制作完成成员名册或者成员登记簿，并报送政府备案，以方便相关人员查询。村集体成员登记造册后，应当经过一定时间的公示期；在公示期内，对成员名册有异议的，集体经济组织主要人员应当对异议作出回复或者解决。村集体成员名册公示期届满生效后，对成员名册仍有异议的，可向村集体提出申请，双方商议不成的，可以向当地乡镇政府申请协调，或者向法院提起诉讼，请求法院裁判。在244 个样本案件中，仅有3 个案件的原告单纯请求确认村集体成员身份，该类诉讼案例数量无疑明显少于实际遭遇到同类争议的自然人人数。对于农业户籍居民而言，将村集体告上法庭是万不得已之举，要求参与到该集体利益分配中“意味着别的村民‘碗里的饭’就要匀出一些来”，“基本上把村上的人都得罪了”。1于潇、陈浩：《一件支持起诉小案推动解决“外嫁女”维权难题》，载《检察日报》2022年10月26日，第7版。这当然也与他们的权利意识不足有关。确立成员身份登记制度能够提升相关主体对于村集体成员身份重要性的认识，提高权益保障敏感度。集体成员名册的后续变更，可以按期进行总体变更并再度公示，新的成员名册同样应经公示期满后才能生效。值得一提的是，总结成员身份登记已在部分改革试点地区实施的经验，将为该制度在全国范围内普及实行提供有益参考，并为《农村集体经济组织法（草案）》确立成员身份登记制度奠定实践基础。

2.应当由村集体成员大会以及成员代表大会就村集体的相关事项按民主程序进行决议。此举意在将集体经济组织的经济职能从村民委员会等基层自治组织分离，实行政社分设。村集体是《民法典》规定的特别法人，具有独立法人地位，参与市场活动。集体成员身份认定的方式和程序应属于村集体的重大事项，应当由成员大会民主讨论并通过，形成代表集体成员意志的成员身份认定文件；基层人民政府应当负责审查集体成员身份认定文件是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，若发现有违反男女平等原则、侵犯外嫁女合法权益的内容，应责令改正。《农村集体经济组织法（草案）》应当明确成员身份的认定主体为村集体的成员集体，以防村民委员会等组织代行集体经济组织职能，避免村民委员会与集体经济组织混淆，甚至造成集体经济组织被架空的局面。

（二）发挥基层行政单位的指导作用

在集体成员身份认定问题上，引入行政程序具有必要性。但行政机关不应直接对集体成员身份进行认定，而应在尊重村集体自治性的前提下，指导村集体就其成员身份的认定标准、方式、程序等重要事项合法地形成决议决定并予以书面记载。行政力量介入程度深浅和发挥作用大小，应以行政介入效果考虑为要。如前所述，不同地方行政机关介入村集体成员身份认定的情形大致分为两种：一是行政机关直接认定集体成员身份；二是行政机关对村集体所作的集体成员身份认定进行协调、支持或责令改正。现行《村民委员会组织法》明确规定基层人民政府不得干预依法属于村民委员会的自治事项，但村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由基层人民政府责令改正。同样，村集体作为集体土地所有权主体，拥有一定自治权，村集体成员身份认定是享有集体组织成员权的前置程序，当属于村集体自治权范畴，因而建议在《农村集体经济组织法（草案）》中规定基层人民政府应当发挥指导作用，不得不当干预村集体的集体成员身份确认。

若在《农村集体经济组织法（草案）》中规定行政机关有权直接认定集体成员身份，此举将弊大于利。首先，它与《村民委员会组织法》中的村民自治原则不吻合，需要对村集体的特别法人属性进行复杂的法律解构，厘清村集体中行政管理与集体成员自治的边界等问题。其次，可能产生大量相关的行政诉讼。在诉讼中，村集体仅作为法律关系中的第三人，将弱化村集体的法人独立性。在农村集体产权制度改革中，部分试点地区的政策赋予了当地行政机关认定村集体成员身份的权限，这是改革的特别做法，从立法上考虑仍然需要注意村集体的特别法人属性，应谨慎对待行政力量对自治权的干预。此外，之所以在立法上认可司法认定的效力而排斥行政认定的效力，在于司法认定符合宪法的人权保障原则，并且有《农村土地承包法》第69 条以及2022 年修订的《妇女权益保障法》相关规定为依据；但行政认定还包含行政权力的范围扩张问题，不宜轻易在立法上予以规定。

欲使基层行政单位在集体成员身份认定上发挥指导作用，应加强引导和干预，并通过立法规定相关人员的责任。基层行政单位应当协调、配合、帮助村集体成员身份登记制度工作的开展，在村集体成员大会制定了成员身份认定文件后，应当由基层人民政府进行审查，如有问题的，应当责令改正。在样本案件中就有基层行政单位责令村组织改正其作出的排除外嫁女集体成员身份的自治决定，但村组织拒绝执行，相关当事人一方诉至法院也不予受理的情形。1参见吴崇彬诉济南市市中区七贤街道九曲庄社区居民委员会婚姻自主权纠纷案，山东省济南市市中区人民法院民事裁定书（2021）鲁0103民初2898号。针对此问题，村干部、乡（镇）政府干部的考核机制中应当有相应干预措施，例如，对拒不执行基层行政单位所作的责令改正决定且没有正当理由的，宜适用2022 年修订的《妇女权益保障法》第84 条规定，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。该相关主要人员不宜担任各级人大代表和党代会代表，已经担任的，应依程序予以更换。此外，基层行政单位可聘用性别专家对解决外嫁女、内嫁女等农村妇女群体的集体成员身份认定问题提供意见，指导村集体的相关行为。村集体落实男女平等做得好的，基层行政单位在对相关干部考核时给予肯定和表扬。

（三）确立村集体成员身份的司法认定统一标准

从既往相关争议案件的审理来看，法院不受理集体成员身份认定争议的主要原因是认为该事项属于村民集体决策及自我管理的范畴。但从涉外嫁女的村集体成员权益纠纷案件中可以发现，有相当一部分的村集体在自治过程中制定的成员认定标准违反了2018年修正的《妇女权益保障法》第32 条、第33 条规定，深层次原因是传统的“男娶女嫁”文化等因素影响着村民认知与行为，所以需要司法介入纠偏。建议《农村集体经济组织法（草案）》明确规定，若对集体成员身份认定有异议，经协商不成的，可以向人民法院起诉。这也与2022 年修订的《妇女权益保障法》第75 条的内容呼应和衔接。

应当制定统一的成员身份认定标准，为各地法院裁判提供法律依据，防止法官自由裁量权过大，避免各地集体成员身份的司法认定不统一。从2018 年修正的《农村土地承包法》第69 条规定以及2021 年农村集体经济组织法起草领导小组会议对于外嫁女集体成员身份认定的讨论看，设立集体成员身份认定统一标准的条件已经具备，需要研究确定认定标准中的具体要素。2参见李慧英：《从村民自治到依法治理：集体成员资格认定的路径选择——破解外嫁女成员资格认定的难题》，载《中华女子学院学报》2022年第4期，第43页。从各地实践探索形成的共识来看，认定具有集体成员身份的标准基本包含三个要素：一是具备集体经济组织所在村的户籍；二是在集体经济组织中长期生产生活；三是以本集体组织的土地作为基本生活保障。这与最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第23 条在关于因土地承包、征收、征用所引发争议的成员身份认定处理问题上考虑的主要因素是相一致的。1最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（法〔2016〕399号）第23条规定：“审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。”三大要素中，应当将“以本集体组织的土地作为基本生活保障”这一要素作为集体经济组织成员身份认定的基本依据。村集体的历史演变说明，集体土地所有权是村集体建立的基础，集体土地是集体成员生存发展的物质基础和最可靠的社会保障，是集体成员与集体经济组织关系的核心。如果已经在其他集体经济组织分得田地或者获得了其他社会保障支持的，其基本社会保障不再依赖于原集体土地的，应丧失原先的成员资格。在样本案件中，有法院认为原告“在城镇、原户籍地均未获得生活保障的情况下，再剥夺其在现户籍地获得生活保障的权利，则其生活将完全失去保障”2参见李彰捷诉福州市仓山区建新镇透浦村经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷上诉案，福建省福州市中级人民法院民事判决书（2019）闽01民终8092号。，因此应当认为原告具有该集体经济组织成员身份。这反映了该认定要素在价值位阶上的优先性。“已取得其他基本社会保障”可作为集体成员身份的否定要件。3参见孔梦娜：《浅析“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的司法认定》，载中国法院网2021年12月18日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2021/12/id/6441454.shtml。审视其他两个认定要素，在户籍制度改革与人口流动加快的背景下，户籍认定标准的实质意义将弱化，而长期生产生活关系的认定标准仅具有形式上的辨识性，不能真正反映集体经济组织成员身份的本质属性，因此，二者更适合作为成员身份认定时考虑的次要因素。

关于集体成员身份认定，在一些法院“关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见”中，针对成员身份认定需要从成员身份的取得、丧失以及特别成员身份保留三个角度展开。4例如，《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》，2006年1月6日发布，第13—16条。对于外嫁女群体，主要争议集中于集体成员身份保留层面。为此，建议规定下列人员的集体经济组织成员身份应当予以保留：（1）已婚或再婚的妇女，婚后未迁转户口，并在户口所在地生产生活，且未享受男方所在村组收益分配权的；（2）离婚或丧偶后仍在原集体组织生产生活并在此之前因婚姻关系已取得该集体成员身份的；（3）已婚（或再婚）的入赘人员，婚后非自身原因未迁转户口，且未享受女方所在地集体收益分配权，其要求原户籍所在地集体组织给予本组织成员同等收益分配权的；（4）离婚或丧偶的妇女及其子女虽未在户籍所在地生产生活，但也未享受新居住地集体收益分配权，其要求原户籍所在地集体组织给予收益分配权的。在专门立法上对上述群体保留集体成员身份，能从根本上堵住外嫁女等群体权利受损的漏洞。

最后，针对司法认定的效果大多仅及于个案本身而无法保障相关主体后续成员权益问题，建议在相关立法中要求法院可以在成员身份登记制度上作出应对措施。在具体案件审理中，应当将成员身份的司法认定区分为对曾经的村集体成员权益分配的前置认定，以及对当下的村集体成员身份的确权认定。若是基于当下时间段所提供的证据而作出的司法确权认定，法院经考察确认原告的成员身份具备现时有效性的情况下，应当要求被告集体经济组织将原告的成员身份登记备案并将原告列入集体成员名册中，从而避免原告在后续的集体权益分配上再次提起与原案事实内容基本相同的诉讼，减少讼累。

五、结语

平等保障包括外嫁女在内的村集体全体成员的权益，应通过国家立法确立集体成员身份制度，明确该身份取得、保留和丧失的条件和程序，因为这事关农业户籍居民的基本生存保障等重大利益。现行城乡二元体制下，农业户籍居民依旧主要以土地利益提供生存保障，依赖于融入村集体并具有成员身份而参与该组织内部的经济利益分配，才获得发展所需的基本物质条件。外嫁女的村集体成员身份及其权益纠纷，很大程度上源于村集体基于传统观念和现实利益考虑而对外嫁女平等享有村集体成员身份的不认同或者不公正排斥。本文统计的样本案件中有95%以上的案件是以集体成员身份确认作为集体权益分配前提的。相关诉讼案件反映出各地农村自治组织在确认集体成员身份时比较普遍存在的对外嫁女的歧视。除去村集体的主观因素，客观上也存在集体成员身份认定程序不合理与司法救济不充分等因素，表现为村集体被架空，多数村集体在自治范围内对成员身份的认定结果有违男女平等原则从而不利于外嫁女等特定群体的人权保护，各地行政单位对集体身份认定的定位不同且缺乏法律规定，司法认定标准不统一且欠缺后续效果等。外嫁女的集体成员身份关系到她们的基本人权保障，既不能任由村集体或者村民自治决定，也不能向相关当事人关闭司法救济的通道。为从整体上审视集体成员身份确认的阶段性意义以及村集体、行政单位、司法机关三者的定位，应借助完善《农村集体经济组织法（草案）》的契机对村集体成员身份认定制度进行完整的法律建构，规定认定原则、确认身份的情形、丧失身份的情形。汲取各地实施农村集体产权制度改革的有效经验，可在立法中规定实施标准化的集体成员身份登记制度，精准发挥行政单位的指导作用，统一全国法院认定村集体成员身份的司法标准，并要求村集体通过建章立制，公开告知村民有关村集体成员身份登记的规范，公平地承认自然人依法律法规所应享有或丧失的村集体成员身份。