实施联合国工商业与人权指导原则——印度尼西亚案例中的启示

安德鲁·罗瑟 凯特·麦克唐纳 肯·M.P. 塞蒂亚万 胡晓凡 译

一、引言

商业活动作为全球经济重要驱动力的同时，往往与重大的人权风险相关，例如商业活动导致土著人被迫离开其传统土地、侵犯国际公认的劳工权利以及造成危害当地居民健康和生计的环境影响。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.作为回应，一个精心设计的、旨在规范商业活动对人权影响的全球治理体系应运而生。这一回应的核心要素是《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》（以下简称《指导原则》）。这些全球性的指导规范被描述为“过去25 年中人权和商业领域最重要的一项创新”1Margaret Jungk, Q&A: The Future of Business and Human Rights, Business for Social Responsibility, BSR (25 September 2017), https://www.bsr.org/en/our-insights/blog-view/q-a-the-future-of-business-and-human-rights.。

自2011 年联合国人权理事会一致通过该原则以来，《指导原则》建立了一套关于企业活动和人权的新的全球监管规范，由此在全球治理的多层次体系中占据了核心地位，通过该体系规范企业对人权的影响。《指导原则》宣布各国有责任保护人民免于遭受包括由企业造成的对人权的侵犯；企业有责任尊重他人的人权；并且国家和企业都有义务确保侵犯人权行为的受害者能够获得有效救济。2United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31 (2011).这种“保护、尊重和补救”的框架不同于以前占主导地位的企业社会责任概念和相关的联合国倡议，如全球契约（Global Compact），这些倡议让企业自愿决定如何以对社会负责的方式行事。3Ibid.特别是，正如法律学者阿妮塔·拉马斯特里（Anita Ramasastry）指出的那样，该框架与企业社会责任的不同之处在于前者的目标是“（1）确立一个衡量所有工商业问题的普遍人权标准，（2）重新强调国家积极行为的作用，以及（3）增加与企业行为相关的侵犯人权行为的受害者获得救济的途径”4Anita Ramasastry, Corporate Social Responsibility Versus Business and Human Rights: Bridging the Gap between Responsibility and Accountability, 14 Journal of Human Rights 237, 247 (2015).。

自正式通过《指导原则》以来，联合国已着手推动其在全球范围内的实施——由一个区域间专家工作组牵头，负责推广、传播和实施，特别是在跨国公司和其他工商企业有侵犯人权的系统性风险的司法管辖区和行业。5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.《指导原则》的实施形式多种多样，包括纳入国际标准制定机构宣传的规范和指南；颁布和工商业与人权相关的国家层面新的法律、法规、政策、指南和计划；引入旨在详尽阐述特定行业的人权标准和承诺的倡议；将《指导原则》纳入公司政策和实践；以及民间社会和工人组织将其用作倡议和问责工具。6John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.然而，研究表明《指导原则》的实施总体上是受限的。例如，欧洲议会对外政策总局2016 年的一项研究发现，在欧盟以外的世界大部分地区接受《指导原则》的程度有限，主要以政府发布工商业与人权国家行动计划的形式来实施《指导原则》。7European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.在那之后，一些欧盟以外的国家发布了国家行动计划，但发布该行动计划的国家总数仍然不多。8Danish Institute for Human Rights, National Action Plans on Business and Human Rights (nd.), https://globalnaps.org/country/ [https://perma.cc/J6VZ-J9FB].与此同时，工商业与人权领域的学者表达了对国家行动计划内容肤浅、条款落实较差的担忧，这些情况甚至也出现在欧盟国家。1Humberto Cantu Rivera, National Action Plans on Business and Human Rights: Progress or Mirage?, 4 Business and Human Rights Journal 213 (2018); Marta Bordignon, National Action Plans and Their Legal Value, in Martina Buscemi, Nicole Lazzerini, Laura Magi & Deborah Russo eds., Legal Sources in Business and Human Rights:Evolving Dynamics in International and European Law, Brill Nijhoあ , 2020, p. 199.此外，企业人权基准（2020 年）得出结论，在230家全球企业中，只有少数企业进行了人权披露，表明了“认真对待人权的意愿和承诺”，2Measuring 2030 Global Companies on Their Human Rights Performance, World Benchmark Alliance (11 February 2021), https://www.worldbenchmarkingalliance.org/publication/chrb/ [https://perma.cc/A2C9-9F3M].这使得到2030 年实现以权利为中心的可持续发展目标的进展岌岌可危。

为何《指导原则》的实施如此受限？如何解释其已经实施的情况以及所采取的形式？可以采取哪些措施来增强《指导原则》落实的程度？本文试图根据印度尼西亚的案例，通过探究其实施《指导原则》的途径和障碍来阐明这些问题。印度尼西亚长期存在企业侵犯人权的状况，它在实施《指导原则》方面已取得一些有限的进展。支撑《指导原则》的变革理论强调社会化的作用，即通过基于精英的协作学习网络促进《指导原则》的实施。因此，这意味着实施《指导原则》的主要障碍是缺乏此类学习网络或者是该网络较为薄弱，后续需要通过提高认识、培训和能力建设活动来建立此类网络。

相比之下，《指导原则》框架可能强调权力关系和竞争在塑造《指导原则》实施方面的作用。鉴于对此的批评，我们认为在印度尼西亚实施《指导原则》的主要障碍是政商和技术官僚精英，以及政商与权利联盟之间的权力不对称。与此同时，我们的研究表明，权利联盟若能将市场力量为己所用，在促进《指导原则》实施方面可取得一定的进展。这有助于缩小上述的权力不对称，尽管根据相关领域工商业与人权斗争的历史以及高层政治支持的程度，缩小权力不对称对于《指导原则》的实施形式可能产生不同影响。因此，在促进《指导原则》实施的战略方面，我们认为印度尼西亚的经验表明，促进实施的行为需要超越社会化措施和学习网络，侧重于使权利联盟能够对抗企业权力。这包括长期支持这些联盟的监督和动员能力，并在认定国家需要制定“硬法”予以应对的情况下，促进这些联盟与国家机构中的支持要素结成联盟的能力。

在提出这一论点时，本文首先概述了理解《指导原则》实施的驱动因素和制约因素的方法。随后，本文运用这种方法来研究印度尼西亚的案例。最后，本文考量了印度尼西亚实施《指导原则》的经验教训，这既是为了在实践中促进《指导原则》的实施，也是为了回应关于运用“软法”来保护人权的局限性的更广阔的理论争论，例如将《指导原则》作为保护人权的法律文件。

二、《指导原则》实施的理论化

《指导原则》框架的核心构建者约翰·鲁格（John Ruggie），在塑造框架的思想基础包括其变革理论的过程中起到了决定性的作用。鲁格是一位著名的建构主义国际关系学者，曾在2005 年至2011 年的6 年间担任联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表，在此期间《指导原则》应运而生。《指导原则》框架的核心出发点是对鲁格所描述的实施该原则的“司法范式”的批判。1John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 68.这一范式主要侧重于国际人权条约的谈判，以及在国内实施或遵守这些国际法律承诺的司法途径。鲁格尤其对这种范式中关于“基于权利的等级制度”的假设持批判的态度，2John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 8 (2014).即当发生法律和道德冲突时，人权法被视为优于公司法、投资法或贸易法等其他领域的法律。相反，他强调了近几十年来国际法律认可的趋势，即“国际法被分割为更加具体的和自主的领域”。3Ibid., p. 12.他还对这种范式中的假定——国际人权承诺导致了国内对相应原则的实施这一因果关系——提出了质疑。他指出，关于国家实施人权法的大量实践经验证据表明，通过以国家为中心和分等级的国际人权条约来改变商业惯例的全方位尝试，“在最需要转变商业惯例的国家中”可能并不起作用。4John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company,2013, p. 61.与具备司法性、以国家为中心的方法相反，鲁格主张“一种广泛的尝试和累积变化的模式”（a model of widely distributed eあ orts and cumulative change）5Ibid., p. xliii.，其中对人权规范的认可和行为上的回应不仅由法律或原始法律需求驱动，还受到“法律以外的社会逻辑和过程”驱动。6Ibid., p. xxxv.

鲁格对通过《指导原则》传播和实施国际人权准则的这种实用主义和累积性方法的描述是多方面的，而且部分是隐含的——对关键假设和主张的阐述分散在鲁格及其合作者在近十年间制定的大量文本中。鲁格在关于《指导原则》和跨国企业监管相关过程的著作中强调了实施此原则的核心因果路径，该因果路径聚焦于通过协作网络实现社会化和学习的过程，在协作网络中，“国家和企业等有权力的行为体重新适应了对于符合社会习惯的行为进行新的解读”7Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.。正如塔拉·梅莉什（Tara Melish）和埃罗尔·迈丁格尔（Errol Meidinger）所强调的那样，这一聚焦的内容与鲁格作为国际关系学者提出的广义社会建构理论取向相一致，8Ibid.此种方法关注“全球规范或共同的文化诠释的激增”，这些规范或诠释最终深深印刻于人类的意识之中，使得人们通过设定期望和构建对相关问题及恰当回应的理解，来建构关键公司、国家和民间社会主体的利益及身份。1Ibid.

这种方法的建构主义基础，与更广泛的有关规范传播和跨国法律变革的学术研究产生了强烈的共鸣。它们经常强调复杂的社会化过程，包括战略谈判、道德意识提升和劝服、复杂的学习过程以及关于习惯化和制度变革的相关过程。2Martha Finnemore & Kathryn Sikkink, International Norm Dynamics and Political Change, 52 International Organization 887 (1998); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds., The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.这种因果机制随后被概念化为通过协作学习网络进行集中运作，鲁格认为这些网络提供了一种社会基础设施，通过该设施产生和巩固了一致性的实践，且可以集聚群体智慧，形成对工商业与人权问题的共识，并增强对潜在应对措施的熟悉程度。这种对协作学习网络的聚焦借鉴了更广泛的网络化或多中心的全球治理理论，并与之产生共鸣；上述理论通常将全球监管系统作为更广阔的网络化学习系统的催化剂和助推剂。3John Gerard Ruggie, The Theory and Practice of Learning Networks, 5 Journal of Corporate Citizenship 27 (2002);Diane Bulan Hampton, Modern Slavery in Global Supply Chains: Can National Action Plans on Business and Human Rights Close the Governance Gap?, 4 Business and Human Rights Journal 239 (2019).虽然鲁格的核心理论聚焦基于协作治理网络的社会化和学习的实施路径，但他的著作中也有许多地方明确承认社会动员、宣传和问责过程作为《指导原则》实施驱动因素的重要性。4John Gerard Ruggie, Reconstituting the Global Public Domain: Issues, Actors and Practices, 10 European Journal of International Relations 499 (2004); John Gerard Ruggie, Just Business: Multinational Corporations and Human Right, W.W. Norton & Company, 2013.这种对实施路径的描述更加强调实施行为的因果关系驱动要素，该要素基于相互竞争的社会行为体和社会利益之间的权力斗争而产生，且相应地，也强调民间社会行为体为支持《指导原则》实施而在促进社会问责过程中所发挥的核心作用。但是，随着《指导原则》框架的发展以及对企业和政府的角色及责任的更深入阐释，相对来讲，鲁格针对《指导原则》实施过程中民间社会的动员和宣传之作用的描述仍然不完善。

上述欠完善之处招致了批判治理理论家诸如采萨尔·罗德里格斯-加拉维托（Cé sar Rodrí guez-Garavito）5César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.、梅莉什和迈丁格尔6Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.的批评。他们认为，《指导原则》框架倾向于将《指导原则》的实施描绘为一个包含一般“利益相关者”的非政治化的过程，这些利益相关者寻求文化上的相互学习或调整。7César Rodriguez-Garavito, Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, in César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017,p. 11, 24.此外，该框架间接表明，《指导原则》实施的主要障碍是学习网络的缺失或薄弱，而非其他政治现象，例如权力关系等。由此障碍造成的概念性问题可能在《指导原则》框架所描述的关于其实施情况的官方报告（如欧洲议会对外政策总局关于《指导原则》全球实施情况的报告）中最为明显。1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), p. 58, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.虽然欧洲议会的报告指出了实施《指导原则》的一系列障碍，包括腐败和国家对可能妨碍外国投资的担忧，但它主要强调诸如对《指导原则》缺乏认识和专家能力薄弱等因素的因果影响。2Ibid.此外，在提出促进《指导原则》实施的措施时，该报告侧重于社会化和与学习相关的措施，其中包括提高认识、能力建设活动、工商业与人权活动、技术援助和培训等，这些措施凸显了更强的因果重要性。正如梅莉什和迈丁格尔所指出的，这种对社会化和学习的关注掩盖了权力关系和竞争在构建《指导原则》实施过程中的作用。3Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., The UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 330.他们主张，我们需要从理论上理解社会变革是如何实现的，认识到“体现人权斗争的、切实存在的权力不对称”，认识到人权斗争“在实践中实质性地抑制、限制甚至阻止以社区为基础的民间社会参与监督和问责过程”的方式，以及实力较弱的行为体“缩小权力不对称”以促进变革的情形。4Ibid., p. 314.

上述关于相互竞争的利益联盟之间的权力斗争对于塑造《指导原则》实施路径方面重要性的核心主张，与分析权利联盟在促进法律和政策变革方面的重要性这一更广泛的政治学、社会学和政治经济学的传统产生了强烈的共鸣。5Emilie M. Hafner-Burton & Kiyoteru Tsutsui, Human Rights in a Globalizing World: The Paradox of Empty Promises, 110 American Journal of Sociology 1373 (2005); Thomas Risse, Stephen C. Ropp & Kathryn Sikkink eds.,The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge University Press, 1999.这些方法突出表明，社会运动有时可以“通过批准国际人权条约来引发对侵犯权利的关注，并对政府施加政策改革的影响”，通过支持权利要求的方式来增加提出倡议的组织或权利活动家的期望，6Jean Grugel & Enrique Peruzzotti, The Domestic Politics of International Human Rights Law: Implementing the Convention of the Rights of the Child in Ecuador, Chile, and Argentina, 34 Human Rights Quarterly 178, 182 (2012).并加速社会运动的出现和动员参与，以实现社会改革。7Ryan Goodman & Derek Jinks, Incomplete Internalization and Compliance with Human Rights Law, 19 European Journal of International Law 725, 734 (2008).同样地，对人权的批判性政治经济学观点也突出了人权规范作为支持特定利益联盟的政治工具的适用方式，这表明了分析关键行为体之“重大利益”的重要性，“这些利益的性质，这些利益塑造……行为体政策立场的方式，以及不同行为体凭借各自结构或工具性杠杆作用影响决策过程的能力”8Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010); Andrew Rosser, Law and the Realization of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).。这种观点也与商业监管和企业责任相关的学术研究产生了共鸣；企业责任强调自下而上的监管过程，且拥有明确的目标，即“将权力、控制权和资源重新分配给边缘化行为体”1Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 111 (2015); Fiona Haines & Kate Macdonald, Nonjudicial Business Regulation and Community Access to Remedy, 14 Regulation and Governance 840 (2020); Peter Newell, Citizenship, Accountability and Community: The Limits of the CSR Agenda, 81 International Aあ airs 541(2005).，该重新分配通过制度和政策变革、市场关系内部的变革，以及社会和政治相互联系的体系的变化来实现，通过这些互联的体系，民间社会组织可以“在全球舞台上倡导自己的利益”。2Graeme Auld, Stefan Renckens & Benjamin Cashore, Transnational Private Governance between the Logics of Empowerment and Control, 9 Regulation and Governance 108, 109 (2015).基于这种观点，监管变革需要有广泛的社会竞争和权力斗争过程，通过这一过程，基层动员和对精英的社会压力可以重塑有争议的监管领域内的权力关系。3Boaventura de Sousa Santas & Cesar Rodriguez-Garavita, Law, Politics and the Subaltern in Counter-Hegemonic Globalization, in Boaventura de Sousa Santos & Cé sar Rodrí guez-Garavito eds., Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legacy, Cambridge University Press, 2005; Peter Newell & Jedrzej George Frynas,Beyond CSR? Business, Poverty and Social Justice: An Introduction, 28 Third World Quarterly 669 (2007); Rajiv Maher, David Monciardini & Steあ en Bö hm, Torn between Legal Claiming and Privatized Remedy: Rights Mobilization against Gold Mining in Chile, 31 Business Ethics Quarterly 37 (2021).

在本文中，我们采用了上述关键方法，并以两种方式对其进行了扩展，这两种方式都表达了我们对《指导原则》实施时所采取形式的担忧。首先，我们考虑政治领导层的作用。在比较政治领域，一个悠久的传统是探索政治领导人是如何在特定的国情下影响政治和经济结果的。4R. William Liddle, The Relative Autonomy of the Third World Politician: Soeharto and Indonesian Economic Development in Comparative Perspective, 35 International Studies Quarterly 403 (1991); Marcus Andre Melo, Njuguna Ng’ethe & James Manor, Against the Odds: Politicians, Institutions and the Struggle against Poverty, Oxford University Press, 2012.在工商业与人权领域，鲁格强调了针对跨多个行为体和互联系统进行指导或协调的作用，并表明这是“《指导原则》实施战略的核心”。5John Gerard Ruggie, Global Governance and “New Governance Theory”: Lessons from Business and Human Rights, 20 Global Governance 5, 11 (2014).在笔者看来，与政治领导力相关的重要事项是，当权力不对称已经缩小到足以实现变革时，如何界定政治领导力在《指导原则》实施过程中的涵义。简单地说，当政治领导人出于任何原因支持人权事业时，权利联盟就具有了通过国家机构运作来实现变革的可能性——换言之，国家机构促进监管反馈，以给政府和企业施加具有约束力的保护或尊重人权的承诺。而在政治领导人不支持人权事业时，就切断了这种可能性。政治领导人可以通过创造新的空间，使边缘化的主体能够参与决策，改变这些主体参与决策的条件，并将人权问题与其他更有力的政府议程联系起来，以促进监管反馈。另一方面，他们也可以拒绝采纳这些包容的形式。在这方面，政治领导人既可以充当变革推动者，也可以充当维持现状的代表者。1Ludger Helms ed., Comparative Political Leadership, Palgrave Macmillan London, 2012.

其次，我们考虑变革的时间或历史维度。这里的重点是，《指导原则》的实施已经进入到了一些情境中，这些情境由涉及工商业与人权问题的不同的斗争历史以及解决这些问题的不同的体制结构所定义。由此产生的和工商业与人权相关的斗争阶段和体制结构的差异，不仅存在于各个国家，也存在于各个行业。这反映了一个事实，即出于多种特定的历史原因，在某些行业发起的与人权问题相关的社会运动以及由此产生的制度创新，比在其他行业发起得更早。因此，《指导原则》的实施在形式方面可能产生明显不同的结果，例如是否通过自愿认证的倡议、自愿的公司倡议、国家指导或是其他机制，结果的异同取决于其如何与这些斗争阶段和斗争产物相关联。早期关于全球规范传播的大量著作构想了渐进和累积变化的相对线性过程，尽管现在许多人认识到，这种过程往往是混乱而有争议的，对“规范的选择、偏离、积累和逆转，以及对它是否是一种规范的争议是恒定的”2Alexander Betts & Phil Orchard eds., Implementation and World Politics: How International Norms Change Practice, Oxford University Press, 2014, p. 272; Mona Lena Krook & Jacqui True, Rethinking the Life Cycles of International Norms: The United Nations and the Global Promotion of Gender Equality, 18 European Journal of International Relations 103, 104 (2012).。这种混乱和缺乏确定结果的其中一个要素就是相关斗争起点的差异。

下文采用上述方法来分析印度尼西亚的案例。笔者首先将对印度尼西亚通过政府和非政府途径实施《指导原则》的情况进行概述。

三、《指导原则》在印度尼西亚的实施情况

印度尼西亚与《指导原则》的渊源可以追溯到联合国人权理事会成立之初。自2006年联合国人权理事会成立以来，该国在大部分时间里都是人权理事会成员国。3Moch Faisal Karim, The Limits of Global Human Rights Promotion: Indonesia’s Ambivalent Roles in the UN Human Rights Council, 26 Contemporary Politics 351 (2020).尽管当人权理事会于2011 年通过《指导原则》时，印度尼西亚不是人权理事会成员国，但它以成员国的身份在监督《指导原则》的制定方面发挥了作用。或许正是出于这个原因，印度尼西亚政府最初对《指导原则》表示了强烈的支持。例如，联合国工商业与人权工作组“极其鼓励所有国家制定、颁布和更新工商业与人权的国家行动计划，作为国家传播和实施（《指导原则》）责任的一部分”。4National Action Plans on Business and Human Rights, UN Oき ce of the High Commissioner for Human Rights,https://www.ohchr.org/en/issues/business/pages/nationalactionplans.aspx [https://perma.cc/698J-A662].印度尼西亚政府在2011 年联合国人权理事会的一次会议上对这一呼吁作出了初步回应，指出国家行动计划是“有效和全面实施《指导原则》的根本基础”之一，并表示致力于制定这一计划。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan HAM di Indonesia (2015), p. 11.然而，印度尼西亚政府在这一计划制定方面进展缓慢。

2018 年，印度尼西亚外交部依据政府指示，制定并发布工商业与人权“指南”，第33/2018 号总统条例也作出了这方面的指示，其中一项关于第75/2015 号总统条例的修正案便是制定2015—2019 年国家人权计划。2018 年12 月，经济事务协调部助理副部长普拉比安托·穆克蒂·维博沃（Prabianto Mukti Wibowo）宣布，作为政府在工商业与人权方面的协调中心，经济事务协调部已向政府发布了十项建议，作为其在与多方利益相关者讨论后制定工商业与人权“路线图”工作的一部分。这些名为《茂物成果宣言》（Bogor Outcome Declaration）的建议包括，政府应指导所有利益相关者提高对工商业与人权的认识，并作出政策承诺，制定国家行动计划或在国家人权行动计划中纳入关于工商业与人权的专门章节。1Sekar Banjaran Aji, The 7th Session of UN BHR Forum: Mengabarkan Kepada Dunia Perkembangan Isu Bisnis dan HAM di Indonesia, ELSAM (4 December 2018), https://elsam.or.id/the-7th-session-of-un-bhr-forum-mengabarkan-kepada-dunia-perkembangan-isu-bisnis-dan-ham-di-indonesia/ [https://perma.cc/A4P2-ADHM].然而，到2020 年底，无论是外交部制定指导方针的工作，还是经济事务协调部制定“路线图”的工作，都没有形成国家行动计划或在国家人权行动计划中形成专门章节。据报道，政府于2020 年11 月推出了一项国家行动计划草案，但最终版本尚未出台。2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Dialog Nasional Rancangan Strategi Nasional, Bisnis dan HAM, Strategi News (25 November 2020), https://strateginews.co/2020/11/25/dialog-nasional-rancangan-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/ [https://perma.cc/U79F-D7UU].与此同时，在负责监督制定国家人权行动计划的部门——法律和人权部的指导下，将《指导原则》纳入国家人权行动计划的工作进展缓慢且有限。工商业与人权似乎有可能作为非优先领域出现在2020—2024 年的国家人权行动计划专章中。3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.人权活动人士对这一结果表示欢迎，但认为与国家行动计划（尤其是在受到高级别法规支持并赋予其约束地位的情况下）的发布相比，这是次好的结果。4Ibid.

与此同时，到2020 年底，政府几乎没有采取任何行动将《指导原则》纳入行业层面的监管框架，特别是针对容易发生侵犯人权行为的行业。例如，在棕榈油行业，政府断然拒绝了权利联盟将基于《指导原则》的更强有力的人权标准纳入印度尼西亚可持续棕榈油计划的呼吁——该计划确立了印度尼西亚的官方棕榈油可持续性标准。受到《指导原则》的部分启发，权利联盟要求政府在2016 年启动审查和修订程序时将人权保护纳入可持续棕榈油计划。然而，最初承诺的关于标准修订的广泛的多方利益相关者协商并没有实现，并且后来发现计划中的人权原则已从草案中删除。关于可持续棕榈油计划原则的修订于2020 年完成，但未纳入拟议的人权保护内容。

同样，在渔业部门，政府对于采取措施解决渔业中出现的奴役和其他劳工虐待问题逡巡不前。在2015 年至 2018 年期间，时任海洋事务和渔业部部长苏西·普吉亚斯图蒂（Susi Pudjiastuti）签署了4 项和工商业与人权标准有关的法规，对企业进行人权认证程序提出了强制性要求。作为在印度尼西亚打击非法捕鱼的有争议的活动的一部分，这些法规是在国际人权报告标准协会的协助下起草的，该协会是一个活跃于工商业与人权领域的当地非政府组织。根据国际人权报告标准协会业务负责人巴赫蒂亚尔·马努伦（Bachtiar Manurung）的说法，《指导原则》在其与海洋事务和渔业部的合作中发挥了关键作用。1Bachtiar Manurung, email (7 May 2020). See also Wahyu Sudoyo, Permen HAM Peri-Kanan Diterbitkan, Beritasatu (10 December 2015), https://www.beritasatu.com/megapoli-tan/329803/permen-ham-perikanan-diterbitkan[https://perma.cc/435T-R5BP].然而，在2019 年任命了新部长后，这一计划的实施似乎停滞不前。新任部长埃德希·普拉博沃（Edhy Prabowo）是普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）的盟友，苏比安托曾是一位有着严重侵犯人权记录的前陆军将军，也是总统佐科·维多多（Joko Widodo）的主要政治对手。普拉博沃表示他将停止实施普吉亚斯图蒂的许多改革措施，转而采用更温和的方式遏制非法捕鱼。2Natalie Sambhi, Legacies, Lessons and Lobsters: Indonesia’s Maritime Policy in a Post-Susi World, Amti (15 January 2020), https://amti.csis.org/legacies-lessons-and-lobsters-indonesias-maritime-policy-in-a-post-susi-world/[https://perma.cc/CM8X-6J9E].为此，他根据佐科维（Jokowi）政府对放松管制的重视和行业利益相关者的反馈，起草了一份供审查的法规清单。3Instruction of the Minister of Maritime Aあ airs and Fisheries, No. B. 717/Men-KP/XI/2019 (2019).在这些可能被修订或取消的法规中，有两项支持普吉亚斯图蒂的人权认证计划。

最后，印度尼西亚在自愿或企业层面对《指导原则》的反应参差不齐。东盟内部一项关于披露工商业与人权事务的研究4Matthew Mullen, Daniel Polomski, Teresa Soares, Emily Klukas & Thomas Thomas, Human Rights Disclosure in ASEAN, ASEAN CSR Network (2019), https://www.a30humanrights.com/knowledge-hub/human-rights-disclosure-in-asean [https://perma.cc/K6FN-QXPY].发现，印度尼西亚只有少数“顶级”上市公司将《指导原则》纳入其公司政策或以其他方式进行了符合《指导原则》基准的人权披露。同样地，阿赫辛（Ahsinin）等人5Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 84-86.发现，自愿将《指导原则》纳入公司政策和实践的企业主要限于因向美国和欧洲出口而面临人权相关商业风险的公司。在对印度尼西亚100 强上市公司尊重人权的研究中，国际人权报告标准协会得出结论，“绝大多数被评估公司缺乏符合《指导原则》要求的合格的人权管理体系，而且在解决一些重大人权问题方面存在差距”6FIHRRST, Growing Respect for Human Rights: A Study and Ranking of 100 Indonesian Public Companies (2019), p. 7.。2011 年，国际人权报告标准协会基于《指导原则》为公司制定了可审核的标准和认证流程。但到目前为止，似乎很少有公司申请这一认证。1Robi Fitrianto, AJA Sertif ikasi Serahkan Sertif ikat Standar Hak Asasi Kepada Sawit Sumbermas, Sawitindonesia (22 October 2018), https://sawitindonesia.com/aja-sertif ikasi-serahkan-sertif ikat-standar-hak-asasi-kepada-sawit-sumbermas/ [https://perma.cc/4LBD-TMQ6].也许这一模式的唯一重要例外是棕榈油行业，在该行业中，《指导原则》的要素已被纳入可持续棕榈油圆桌会议所确立的要求中。该会议是一项自愿的多方利益相关者治理计划，为棕榈油行业的商业活动制定了社会和环境标准，并根据这些标准对公司进行认证。尽管可持续棕榈油圆桌会议是国际性的，但鉴于印度尼西亚和邻国马来西亚的棕榈油行业规模，该会议与这两个国家有着特殊的联系。

将《指导原则》纳入可持续棕榈油圆桌会议的一个重要途径是将人权标准纳入圆桌会议的原则和标准——这些原则和标准是一套适用于认证生产设施的可持续生产标准。2012 年，在《指导原则》获得国际认可后不久，可持续棕榈油圆桌会议成立了一个工作组来审查其原则和标准。这项工作的成果是于2013 年4 月引入了一项新的人权标准（标准6.13）。随后，一个新的可持续棕榈油圆桌会议人权工作组成立，负责监督人权原则和标准的实施，并制定相关指南，将可持续棕榈油圆桌会议的人权政策知会各方。实施《指导原则》的重要成果还体现在可持续棕榈油圆桌会议的申诉系统中，该系统纳入了使其符合《指导原则》的规定，特别是关于非司法申诉机制有效性的第31 号原则。2Kate MacDonald & Samantha Balaton-Chrimes, The Complaints System of the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), Corporate Accountability Research (2016), https://corporateaccount-abilityresearch.net/njm-report-xvrspo [https://perma.cc/T68V-BBDT]; United Nations Human Rights Commission, Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect, and Remedy” Framework, A/HRC/17/31(2011).

为什么《指导原则》在印度尼西亚的实施如此受限？什么原因可以解释少数几个似乎已经发生的例子——例如印度尼西亚海洋事务和渔业部引入了基于《指导原则》的强制性人权认证计划，以及将《指导原则》纳入可持续棕榈油圆桌会议？这两个例证中的实施形式又应当如何解释？本文将在下一部分中阐释这些问题。

（一）《指导原则》的实施受限

仅从社会化和协作学习的角度来解释《指导原则》在印度尼西亚的有限实施是很难做到的。自2011 年联合国人权理事会通过《指导原则》以来，印度尼西亚国家人权委员会（Komnas HAM）及其非政府组织盟友开展了一场持续的运动，以提高人们对《指导原则》的认识并呼吁其实施。早在2006 年，印度尼西亚国家人权委员会就组织了关于企业实践与人权之间关系的研讨会。这些研讨会强调了企业社会责任实践：作为过去十年中在印度尼西亚大型企业集团中日益流行的概念3Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacific Review 1, 6 (2010).，企业社会责任实践强调企业的慈善行为，而不是企业活动的人权影响。2011 年后，印度尼西亚国家人权委员会明确将重点放在《指导原则》上，并于2013 年任命了一名工商业与人权特别报告员。大约在同一时间，一些非政府组织，特别是政策研究和宣传研究所（ELSAM）、印度尼西亚发展国际论坛（INFID）和国际人权报告标准协会，将工商业与人权作为其各自项目的一部分。在接下来的几年里，印度尼西亚国家人权委员会与政策研究和宣传研究所合作举办了一系列关于工商业与人权的研讨会，来自种植业和采矿业的跨国公司和国有企业（BUMN）参加了这些研讨会。1Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.它们还与其他利益相关者和/或相关组织，包括联合国儿童基金会和各政府机构进行了磋商和焦点小组讨论。2Ibid., p. 22-23.与印度尼西亚国家人权委员会、政策研究和宣传研究所、印度尼西亚发展国际论坛、国际人权报告标准协会和其他非政府组织相关的人士也发表了一系列关于工商业与人权和《指导原则》的报告和专栏文章，3Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Nafisah, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia: Pembelajaran Praktik Terbaik Negara-Negara Dalam Melindungi Warga Negara Dari Dampak Bisnis (2020), p. 208; Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan HAM di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019,p. 102; Marzuki Darusman & Makarim Wibisono, Rising to the Challenge on Human Rights, The Jakarta Post (4 March 2017), https://www.f ihrrst.org/rising-to-the-challenge-on-human-rights [https://perma.cc/4JJV-6VMS]; INFID, Kertas Kebijakan: Menuju Implementasi Prinsip-Prinsip Panduan PBB Tentang Bisnis dan HAM di Indonesia (2018).就相关事宜向媒体发表评论，4Kewajiban Korporasi: Masyarakat Harus Rewel Soal HAM, KOMPAS (13 June 2013); Multi-Party Partnership Promotes Business & Human Rights Concept, TEMPO.CO (8 October 2016), https://en.tempo.co/read/810721/multi-party-partnership-promotes-business-human-rights-concept [https://perma.cc/P4B5-TXCB].并参加了关于工商业与人权和《指导原则》的全球论坛，例如在日内瓦举行的联合国工商业与人权年度论坛。这些人士还努力推动国家行动计划的出台。在2015 年年中，印度尼西亚国家人权委员会与政策研究和宣传研究所发布了一份题为《制定印度尼西亚工商业与人权国家行动计划的紧迫性》的联合报告。5Komnas HAM & ELSAM, Urgensitas Penyusunan dan Pengembangan Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Ham Di Indonesia (2015), p. 11.该报告指出，需要制定国家行动计划，以“防止和尽可能减少企业运营对人权和环境的负面影响”，“使企业成为对印度尼西亚发展进程负责任的参与者之一”，并提供指南，明确哪些法规的制定和修改需要“通过企业承担尊重、保护人权以及提供人权救济的责任达成”。6Komnas HAM, Press Release: The Urgency of Developing the National Action Plan on Business and Human Rights in Indonesia (2015), https://media.business-humanrights.org/media/documents/f iles/documents/Press_Release.pdf.随后，在2017 年年中，印度尼西亚国家人权委员会与政策研究和宣传研究所又发布了一份关于工商业与人权的“政策文件”，其中包括一份拟议的国家行动计划的完整草案。7Komnas HAM & ELSAM, Rencana Aksi Nasional Bisnis dan Hak Asasi Manusia (2017), p. 22.此后，印度尼西亚国家人权委员会试图说服中央政府发布一项诸如政府条例或总统条例之类的高层级法规，使得国家行动计划具有更坚实的法律基础，并使其条款对企业和政府具有约束力。

在开展这场运动的同时，印度尼西亚可持续发展商业委员会（IBCSD）、印度尼西亚雇主协会（APINDO）、印度尼西亚商会（KADIN）等商业代表组织以及印度尼西亚全球契约组织（IGCN，一个由致力于促进联合国全球契约实施的企业、大学和非政府组织组成的多方利益相关者团体）积极参与并在一定程度上引领关于在印度尼西亚实施《指导原则》的讨论。在很多情况下，它们与印度尼西亚国家人权委员会和非政府人权组织联合开展活动。例如，印度尼西亚全球契约组织与政策研究和宣传研究所在2014年出版了一份由全球契约网络（Global Compact Network）的荷兰分支机构1ELSAM & IGCN, Bagaimana Menjalankan Bisnis Dengan Menghormati Hak Asasi Manusia: Sebuah Alat Panduan Bagi Perusahaan, Advokasi Masyarakat (ELSAM), 2014.编写的关于工商业与人权的报告的译本，题为《如何在尊重人权的情况下开展业务》；而印度尼西亚可持续发展商业委员会和跨教派发展援助协调委员会（ICCO Cooperation，一个活跃于工商业与人权领域的国际非政府组织）在印度尼西亚主办了一场有关工商业与人权的会议，会议的目的是讨论《指导原则》在印度尼西亚和东南亚地区的实施情况。2IBCSD dan ICCO Cooperation Perkuat Komitmen Bisnis Indonesia Terhadap Hak Asasi Manusia, Warta Ekonomi(12 December 2014), https://wartaekonomi.co.id/read39679/news_post.php.同样，2016 年，印度尼西亚全球契约组织与政策研究和宣传研究所成立了工商业与人权工作组，成员包括来自企业界的人士、非政府组织代表和学者，为企业与民间社会之间的对话提供了平台。政策研究和宣传研究所与印度尼西亚商会曾合作举办了关于《指导原则》的多方利益相关者的专题讨论会。3Putri Nidyaningsih, ELSAM dan KADIN Kerja Sama Tingkatkan Kesadaran HAM di Dunia Usaha, ELSAM (15 July 2019), https://elsam.or.id/elsam-dan-kadin-kerja-sama-tingkatkan-kesadaran-ham-di-dunia-usaha/ [https://perma.cc/2JXU-NW59].

这些举措的成效是在印度尼西亚国家层面围绕工商业与人权和《指导原则》建立了一个积极且广泛的协作学习网络，涵盖了政府、企业和非政府组织。目前尚不清楚这一网络是否扩展到印度尼西亚的地方一级。由于政府权力分散，许多印度尼西亚企业的活动都在地方开展，政府对企业活动的审批和监督也在地方进行。但由于地方一级的人权组织和民间社会力量相对薄弱，将协作学习网络扩展到地方一级似乎不太可能。4Ken Marijtje Prahari Setiawan, Promoting Human Rights: National Human Rights Commissions in Indonesia and Malaysia, Doctoral Thesis of Leiden University, 2013.因此，国家层面的工商业与人权和《指导原则》协作学习网络的缺失或薄弱，不能作为印度尼西亚政府和企业未能在《指导原则》实施方面取得很大进展的理由。

笔者认为，关于《指导原则》实施受限的更有说服力的原因在于权力关系以及冲突和争论过程中出现的相关问题。这里的观点包含三个方面。第一，掠夺性的政治、官僚和企业精英统治着国家的政治体系，控制着主要的国内企业集团和国有企业1Edward Aspinall & Ward Berenschot, Democracy for Sale: Elections, Clientelism and the State in Indonesia, Cornell University Press, 2019; Richard Robison & Vedi R. Hadiz, Reorganizing Power in Indonesia: The Politics of Oligarchy in an Age of Markets, Routledge, 2004.，他们对改善人权保护几乎没有兴趣，或者更倾向于通过自愿的企业社会责任措施来解决人权问题。这些精英对政府的所有分支，包括立法机构、官僚机构和司法机构，以及上述商业代表组织施加了巨大的影响力，其政治影响力阻挠了可能产生深远影响的变革。2Ibid.精英们在容易发生侵犯人权行为的行业，特别是采矿、棕榈油和林业中，有着重大的商业利益。3100 Top Groups, Globe Asia (2018).与此同时，一些由精英控制的企业已经将其产品销往所在国国家法规或消费者偏好要求企业应遵守国际人权规范的市场。但由于上述许多企业没有将产品主要销售到这些市场，因此这些由精英控制的企业可能遭受的与人权相关的商业风险得到了缓解。4Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 85.鉴于这些参与者面临与人权相关的商业风险的程度，他们不愿支持涉及新的政府法规或提升执行能力的《指导原则》实施方案，而是更愿意专注于履行现有法律义务和企业可以根据企业社会责任的自愿主义模式采取的自愿行动。例如，相比于通过监管实施《指导原则》的方法，商业代表协会的观点倾向于优先采用基于企业社会责任的《指导原则》实施方法。5APINDO, Responsible Business Conduct in Indonesia (nd.); Ady Thea DA, Pemerintah Bakal Terbitkan Peraturan Mengenai Strategi Nasional Bisnis dan HAM, Hukumonline (24 July 2020), https://www.hukumonline.com/berita/baca/lt5f1b0e4d5cba6/pemerintah-bakal-terbitkan-peraturan-mengenai-strategi-nasional-bisnis-dan-ham/.

第二，中央政府中的技术官僚以及世界银行和国际货币基金组织等相关组织中的官员几乎没有为《指导原则》的实施提供支持。迄今为止，上述人员尚未对《指导原则》发表公开评论。但他们对简化监管的偏好使其倾向于支持基于企业社会责任的方法，而不是采取更多的监管，这一点在早期围绕企业社会责任进行的政策讨论中十分明显。6Andrew Rosser & Donni Edwin, The Politics of Corporate Social Responsibility in Indonesia, 23 The Pacif ic Review 1, 6 (2010).与此同时，像掠夺性精英一样，由于这些人员占据了国家机构的关键部分，而且他们所拥护的自由经济政策在历史上与流动资金控制者的利益保持一致，并产生了实际的资金流入，因此他们能够对国家针对《指导原则》的表态施加重大影响。7Jeあ rey A. Winters, Power in Motion: Capital Mobility and the Indonesian State, Cornell University Press, 1996.在这一群体中，总统佐科·维多多可以说是关键人物。他被称为“技术官僚民粹主义者”，8Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015.将简化投资程序作为其执政的重要优先事项，并推出了一系列改革。这些改革尽管伴随着经济民族主义的增长和许多行业向重监管的转变，但使得印度尼西亚在世界银行“营商便利度”指数的排名从2014 年的第120 位提高到2020 年的第73 位。1Arianto A. Patunru, Rising Economic Nationalism in Indonesia, 35 Journal of Southeast Asian Economies 335(2018).阿赫辛等人2Adzkar Ahsinin, Andi Muttaqien, Muhammad Busyrol Fuad & Ratu Durotun Naf isah, Perkemban-Gan Bisnis dan Ham di Indonesia: Persepsi Negara, Masyarakat Sipil dan Korporasi, 2019, p. 102.认为，维多多总统和其他高级官员反对制定国家行动计划，理由是该计划可能对商业投资构成限制。相反，总统和官员们坚持认为与人权相关的政策应纳入国家人权行动计划，以避免在不同问题上存在多个国家行动计划。3Ibid.

第三，印度尼西亚国家人权委员会及其非政府组织盟友对印度尼西亚政府和商界缺乏显著的影响力。近年来，该联盟的成员通过影响媒体对关键问题的报道、利用新的和改革后的司法机构并在一定程度上对政党和国民议会进行渗透，对公共事务施加了一定的影响。4Marcus Mietzner, Reinventing Asian Populism: Jokowi’s Rise, Democracy and Political Contestation in Indonesia,East-West Center, 2015; Andrew Rosser, Law and the Realisation of Human Rights: Insights from Indonesia’s Education Sector, 39 Asian Studies Review 194 (2015).在某些场合中，该联盟成员能够通过有影响力的外国捐助者和国际组织的支持，来促进印度尼西亚人权状况的改善；这些捐助者和国际组织由于控制着援助资金而具有一定程度的结构性影响力。具体到《指导原则》的实施，他们还能够利用印度尼西亚国家人权委员会的立法权就人权问题向政府提出建议，并且正如我们将在下文中看到的，政府人士曾在极少数情况下邀请他们参与政府特定部门中和工商业与人权相关的决策过程。最后，他们在自愿认证计划（如可持续棕榈油圆桌会议）的管理中已有制度化的形式存在。但总的来说，由于以下几项原因，这些联盟成员对政府和企业作出的与《指导原则》相关的决策几乎没有影响力：他们在印度尼西亚政党和议会中处于从属地位；非政府组织人士在内阁和官僚机构中的存在有限；联盟成员被排除在印度尼西亚商会和印度尼西亚雇主协会等商业代表组织之外；缺乏对国家的结构性影响力；以及他们无法动员大量人员支持他们的事业。5Hans Antlö v, Rustam Ibrahim & Peter van Tuijl, NGO Governance and Accountability in Indonesia: Challenges in a Newly Democratizing Country, in Lisa Jordan & Peter van Tuijl eds., NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations, Earthscan, 2006, p. 147; Marcus Mietzner, Fighting the Hellhounds: Pro-Democracy Activists and Party Politics in Post-Suharto Indonesia, 43 Journal of Contemporary Asia 28 (2013); Andrew Rosser, The Politics of Economic Liberalization in Indonesia: State, Market and Power, Routledge, 2002.因此，除了极少数情况外，他们仅限于从外部和弱势地位中寻求推动变革。

（二）《指导原则》实施的例外情况和具体形式

印度尼西亚在实施《指导原则》方面所采取的少数重要行动——具体而言，包括印度尼西亚海洋事务和渔业部发布的一套引入强制性人权认证计划的法规，和对可持续棕榈油圆桌会议框架进行的修订——以及这些行动中所采用的实施形式，可以用权力关系和竞争过程而不是与社会化和协作学习相关的因素来解释。就棕榈油行业而言，可持续棕榈油圆桌会议自2003年成立以来，其框架内部已发展出了多方利益相关者的互联体系，为积极接受《指导原则》作为权威参照标准创造了有利条件。可持续棕榈油圆桌会议的企业和民间社会成员对这些全球标准的合法性的广泛接受，使《指导原则》成为一个几乎不受抵制就可以被纳入可持续棕榈油圆桌会议内部政策和程序的模板。尽管如此，鲁格对学习的建构主义解释中的一个论点（即这种社会化和学习的过程往往会随着时间的推移而逐渐累积）并不能充分解释对这些学习网络的范围及其影响的持续性限制。

上述《指导原则》实施的有效过程很大程度上是由大型棕榈油公司推动的，这些公司具有强大的市场动力来参与国际监管议程。那些在西方市场（尤其是欧盟市场）承担较高风险的棕榈油公司，如金光集团（Sinar Mas）、金光农业资源集团（GAR）或丰益国际有限公司（Wilmar），受到了棕榈油供应链中有实力的投资者和买家施加的巨大的市场压力。在这些欧洲市场中，民间社会长期以来就棕榈油行业产生的森林保护和人权问题发起运动，并与在印度尼西亚开展业务的民间社会组织联盟有着密切的联系。1Samantha Balaton-Chrimes & Kate MacDonald, Wilmar and Palm Oil Grievances: The Promise and Pitfalls of Problem Solving, Corporate Accountability Research (2016), http://corporateac-countabilityresearch.net/njm-report-viii-wilmar [https://perma.cc/W54Q-X54B]; Oliver Pye, The Biofuel Connection-Transnational Activism and the Palm Oil Boom, 37 The Journal of Peasant Studies 851 (2010).非政府组织对西方银行和金融机构、食品零售商以及大型加工和贸易公司施加的压力，反过来使这些行为体能够行使结构性市场权力，以大型买家的身份向棕榈油种植者和贸易商施加压力，使其承诺保护人权以保证其产品可以持续地进入欧洲市场。2Ibid. 例如，马来西亚公司 IOI 在 2016 年 3 月因违反可持续棕榈油圆桌会议政策砍伐森林而被暂停加入该会议后，其市场成本就说明了这种结构性力量。截止到 2016 年 5 月，IOI 的 26 个主要客户流失，股价下跌 18%，进而导致穆迪评级下调了IOI 的债务评级。See IOI Corporation: Customers and Investors Want Sustainability, Chain Reaction Research (18 July 2016), https://chainreactionresearch.com/report/ioi-corporation-customers-and-investors-want-sustainability/ [https://perma.cc/PSP2-YZMM].

与此同时，此类支持《指导原则》实施的议程仍然僵化地局限在这些与行业参与者相关联的狭窄的界限范围内。虽然欧洲市场是一个重要的出口目的地，且根据2010 年的报道，联合利华（Unilever）是世界上最大的单一买家，3Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.但目前印度是印度尼西亚棕榈油最大的出口市场。4Amzul Rif in, Herawati Feryanto & Harianto, Assessing the Impact of Limiting Indonesian Palm Oil Exports to the European Union, 9 Journal of Economic Structures 1 (2020).印度尼西亚也是本国棕榈油产品的重要消费国。5Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 4; Cheng Hai Teoh, Key Sustainability Issues in the Palm Oil Sector: A Discussion Paper for Multi-Stakeholder Consultations, The World Bank, 2010, p. 21.此外，虽然欧洲银行历来支持棕榈油行业，但最近中东的伊斯兰银行以及来自印度和中国的金融家在该行业也具备了影响力。1Marcus Colchestesr et. al., Oil Palm Expansion in South East Asia: Trends and Implications for Local Communities and Indigenous Peoples, RECOFTC, Forest Peoples Programme, Perkumpulan Sawit Watch & Samdhana Institute,2011, p. 2.《指导原则》在国际化企业中的实施与在那些主要同国内和区域市场相关的企业中的实施之间的持续脱节，削弱了关于《指导原则》的实施主要基于社会化的认知。与建构主义的观点相矛盾的是，已经发生的部分实施《指导原则》的案例似乎主要是由棕榈油供应链的国际政治经济中的权力和利益配置所驱动的，而非协作学习网络中对话和学习的结果。

就渔业部门而言，根本不存在类似可持续棕榈油圆桌会议框架内发展出的、可以作为社会化和学习机制的长期多方利益相关者的互联体系。一方面，这反映了一个事实，即与棕榈油行业相比，印度尼西亚渔业中打击侵犯人权的行为出现得相对较晚。当《卫报》（The Guardian）记者在2014 年6 月披露泰国渔业公司在其近海捕捞活动中使用了奴隶式移民劳工，并将这些做法与欧洲市场联系起来时，东南亚渔业才成为人权活动人士关注的焦点。2Melissa Marschke & Peter Vandergeest, Slavery Scandals: Unpacking Labour Challenges and Policy Responses within the Oあ -Shore Fisheries Sector, 68 Marine Policy 39 (2016).随后，美联社（Associated Press）记者在2015 年3 月发表了一篇报道，称在印度尼西亚马鲁古省的小岛本吉纳（Benjina），有“数百名”男子被渔业公司监禁。3Robin McDowell, Margie Mason & Martha Mendoza, AP Investigation: Are Slaves Catching the Fish You Buy?,AP News (25 March 2015), https://apnews.com/cc08a86b-92694f74a12b639326d93de2 [https://perma.cc/JX27-MH5U].这一调查引起了印度尼西亚执法机构的注意，他们发现实际上有1,300 多名来自缅甸、柬埔寨、泰国和老挝的渔民受到了当地渔业公司的奴役。这些渔民从所在国被贩卖到印度尼西亚，每天被迫在恶劣的工作条件下工作20 多个小时。4Jewel Topsf ield, Modern-Day Slavery: Indonesia Cracks Down on Brutal Conditions on Foreign Fishing Boats,The Sydney Morning Herald (24 January 2017), https://www.smh.com.au/world/modernday-slavery-indonesiacracks-down-on-brutal-conditions-on-foreign-f ishing-boats-20170124-gtxseo.html [https://perma.cc/UNL6-VQJC].之后，一系列谴责印度尼西亚的国际媒体报道接踵而至，国内对此问题的报道也随之而来。另一方面，类似的多方利益相关者互联体系的缺失也反映了以下事实，即诸如海事管理委员会等基于行业的自愿认证计划在印度尼西亚并未有效地构建。事实上，直到本吉纳危机发生后，第一批印度尼西亚渔业公司才开始寻求海事管理委员会的认证。5Press Release: First Indonesian Tuna Fishery Achieves MSC Certification, Marine Stewardship Council (22 November 2018), https://msc20-live-cd2.msc.org/media-centre/press-releases/first-indonesian-tuna-fisheryachieves-msc-certif ication [https://perma.cc/2TNF-PPJG].

政府引入强制性人权认证计划并非通过多方利益相关者互联体系的社会化和学习过程进行的，而是主要由以下两个因素驱动。第一个因素是媒体对本吉纳案的报道向印度尼西亚政府施加了市场压力，迫使其解决该行业中出现的人权问题。此案引发的国际关注可能导致印度尼西亚渔业出口率下降甚至被一些国家拒绝进口其渔业产品。1Benjina Aあ air Poses Threat to Export, TEMPO.CO (1 April 2015), https://en.tempo.co/read/654510/benjina-affair-poses-threat-to-export [https://perma.cc/EH7J-4YWG].海洋事务和渔业部的官员尤其担忧，如果印度尼西亚公司没有适当的人权认证，对欧美市场的出口将面临风险。2Interview by M. Busyrol Fuad & Vita Yudhani (ELSAM) with representatives of the Directorate General for Capture Fisheries, Jakarta (6 May 2020).2015 年4 月，普吉亚斯图蒂公开回应了这些担忧：“本吉纳案涉及非同寻常的与外国相关的利益。因此，有关各方必须认真解决这一问题，以免在国际上玷污印度尼西亚的声誉。”3Menteri Susi: Dunia Internasional Soroti Kasus Benjina, Metro Bali (14 April 2015), http://metrobali.com/menteri-susi-dunia-internasional-soroti-kasus-benjina/ [https://perma.cc/AV55-7K7K].

第二个因素涉及行业内政治领导的性质，特别是政治领导人充当变革推动者的潜力。2017 年，面对欧盟禁止印度尼西亚棕榈油进口的威胁，农业部长阿姆兰·苏莱曼（Amran Sulaiman）以民族主义的言辞作出了回应4Agriculture Minister to Evaluate Palm Oil Exports to Europe, Antara (13 April 2017), https://en.antaranews.com/news/110430/agriculture-minister-to-evaluate-palm-oil-exports-to-europe.，而普吉亚斯图蒂则支持积极解决渔业领域侵犯人权的问题，要求印度尼西亚国家人权委员会调查本吉纳案——这对一位政府部长来说是罕见的举动。5Sriyana, Personal Communication, on f ile with author (27 February 2020).此外，普吉亚斯图蒂还任命了印度尼西亚人权和环境运动的领军人物马斯·艾哈迈德·桑托萨（Mas Achmad Santosa）领导一个新的打击非法捕捞工作组，并邀请了国际人权报告标准协会的成员——尤其是该组织的两位创始人马祖基·达鲁斯曼（Marzuki Darusman）和马卡里姆·维比索诺（Makarim Wibisono）就人权问题向海洋事务和渔业部提供咨询，维比索诺曾于2004 年至2007 年间担任印度尼西亚驻联合国大使，并在此期间担任联合国人权理事会主席（2005 年）。普吉亚斯图蒂作出这种不同回应的原因尚不清楚，但很可能与她大胆、民粹主义的风格有关，特别是她具有明显的决心与渔业中威胁到该行业可持续发展的既得利益集团进行对抗。

总而言之，权利联盟之所以能够在促进《指导原则》的实施方面取得进展，是因为它们成功地利用了对其有利的市场力量，缩小了与掠夺性和技术官僚精英之间的权力不对称。同时，棕榈油行业的案例和渔业的案例在实施《指导原则》时所采用的形式明显不同，前者侧重于修订自愿认证计划，后者侧重于颁布国家法规。一方面，这反映了两个行业在工商业与人权问题上的不同斗争历史，以及与海事管理委员会相比，可持续棕榈油圆桌会议的地位相对稳固。另一方面，这也反映了高层对两个行业变革的政治支持程度：普吉亚斯图蒂支持人权问题，而苏莱曼则不然。这为渔业行业创造了比棕榈油行业更广阔的监管回应空间。

四、结论

本文研究了印度尼西亚实施《指导原则》的性质和决定因素。本文认为，《指导原则》在印度尼西亚的实施是受到限制的，这反映了政治商业和技术官僚精英对权利联盟的政治主导，而非社会化和协作学习过程，尽管后者是《指导原则》实施过程的一个特征。同时，它也表明，权利联盟在利用市场力量推动《指导原则》实施方面取得了一定的成功，基于相关领域工商业与人权斗争历史的不同以及高层政治支持程度的不同，这些成功案例实施《指导原则》的具体形式也有所不同。当社会运动产生了完善的自愿认证流程时，可以通过修订其规则和治理政策来产生变革。在获得高层政治支持的情况下，颁布法规是可行的方式。

就印度尼西亚实施《指导原则》的经验可以为其他国家提供的借鉴而言，本文为促进《指导原则》实施的战略发展提出了何种建议？如前所述，欧洲议会对外政策总局1European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.（2016 年）等借鉴了《指导原则》变革理论，建议战略重点应放在通过提高认识的活动、能力建设活动、工商业与人权活动以及技术援助和培训等方式构建并扩展同工商业与人权相关的协作学习网络。而梅莉什和迈丁格尔2Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.等学者认为，权力不对称问题而非社会化和协作学习问题是《指导原则》实施的主要障碍，并建议推广使用“有组织的社会杠杆机制”，如公民报告卡、社会审计和认证计划。这是因为上述措施可以通过创建更多参与性的决策过程来缩小权力不对称，使权利联盟能够从更有权力的行为体处获得支持和影响力，例如将人权关切与受影响企业的关切联系起来，以管理前者带来的商业风险。更广泛地说，为了体现这一逻辑，这些学者呼吁在《指导原则》确立的“保护”“尊重”“补救”三大支柱以外再加入“参与”支柱。3César Rodriguez-Garavito ed., Business and Human Rights: Beyond the End of the Beginning, Cambridge University Press, 2017.

从广义上讲，在强调缩小权力不对称的必要性时，我们的研究分析几乎不支持欧洲议会对外政策总局所提出的方法4European Parliament’s Directorate-General for External Policies, Implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights (2017), https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/578031/EXPO_STU(2017)578031_EN.pdf.，因为尚不清楚这些活动将如何有助于缩小权力不对称。研究更倾向于支持梅莉什和迈丁格尔等学者提出的参与式方法5Tara J. Melish & Errol Meidinger, Protect, Respect, Remedy and Participate: “New Governance” Lessons for the Ruggie Framework, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 303, 307.，因为他们的方法聚焦于这一目标的达成。

然而，研究也指出，仅仅尝试去设计和运用参与的技术是不够的，还需要超越这些尝试，以作为减少权力不对称的战略。印度尼西亚的经验表明，在权力关系不利的情况下实施《指导原则》，体现了社会运动以各种方式对抗企业权力的功能，这些方式包括监测企业活动、揭露企业侵犯人权的行为、通过政治机制倡导增强对人权的保护和尊重、建立联盟以及直接参与政策制定过程。因此，需要注意上述方面的能力建设。只要发展和运用参与的技术，以及以社会化和协作学习为框架的活动所提供的体制机制使权利联盟能够对抗企业权力，就有助于实施《指导原则》。但是，这些方法没有考虑到许多其他方面的活动，例如增加对人权组织的资助，在国内权利活动人士与国际非政府组织、媒体和国家支持者之间建立联盟，以及加强权利联盟监督企业活动和开展政治动员的能力。本研究表明，需要更加重视这些类别的活动。

我们的研究还表明，实施《指导原则》的多种形式可以通过不同的途径实现，这包括将《指导原则》纳入法律和法规，以及纳入自愿认证倡议的规则。这一点至关重要，因为正如诺兰（Nolan）所言，《指导原则》等“软法”举措在得到“具有一定普遍性和持续性”的遵守时，即具有一定程度的约束性，往往能够最有效地促进变革。1Justine Nolan, The Corporate Responsibility to Respect Human Rights: Soft Law or Not Law?, in Surya Deva &David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?,Cambridge University Press, 2013, p. 138, 145.这种情况通常发生在当“软法”被纳入法律法规等“硬法”文书时，或者作为“硬法的前身”或成为“硬法文书的补充”之时。2Ibid., p. 157.印度尼西亚渔业的案例表明，将《指导原则》纳入法规不仅需要权利联盟有效对抗企业权力，还需要国家关键部门的支持。在这方面，该案例暗示任何促进监管改革的战略都需要采取行动与国家官员建立联盟，同时抓住改革派领导人作为变革推动者的契机，并考虑到该“机会之窗”会迅速关闭的可能性。

最后，我们的研究表明，无论采用何种战略，《指导原则》的支持者都需要对通过该原则能够实现的目标保持谨慎。一些评论者将《指导原则》吹捧为“游戏规则改变者”，认为这些原则对公司行为和政策讨论产生了深远影响。3Damiano de Felice & Linda Kromjong, The Guiding Principles Have Been a Game Changer, UN Forum Series LSE Blog (23 October 2015), https://blogs.lse.ac.uk/businesshu-manrights/2015/10/23/un-forum-series-guiding-principles-game-changer/ [https://perma.cc/UK5W-F4DD].本文对这种乐观的结论表示怀疑。本文的研究表明，在面对强大的国内利益集团的抵制时，“软法”监管方法是十分脆弱的；该结论与《指导原则》的批评者产生了强烈的共鸣，他们认为协商一致的“软法”举措不足以撼动企业权力。1Surya Deva, Treating Human Rights Lightly: A Critique of the Consensus Rhetoric and the Language Employed by the Guiding Principles, in Surya Deva & David Bilchitz eds., Human Rights Obligations of Business: Beyond the Corporate Responsibility to Respect?, Cambridge University Press, 2013, p. 78; Christine Parker & John Howe,Ruggie’s Diplomatic Project and Its Missing Regulatory Infrastructure, in Radu Mares ed., the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Foundations and Implementation, Martinus Nijhoあ , 2012, p. 273.然而，我们的研究也表明，当本地重要的权力持有者的利益未能与全球监管议程保持一致时，通过国家主导的“硬法”监管途径实施《指导原则》的做法同样会出现问题。由此可知，实施《指导原则》的挑战不仅在于如何重新安排“硬法”与“软法”方法，还在于如何应对政治商业和技术官僚精英与支持监管的权利联盟之间根深蒂固的权力失衡，这些失衡是《指导原则》实施失败更为深层的原因。从该意义上来讲，我们的研究结果告诫人们不要对“硬法”和“软法”的监管方法抱有不加节制的乐观态度：正如我们所看到的，和世界上许多地方发生的情形一样，任何促进《指导原则》实施的战略都可能遇到由掠夺性的政治、官僚和企业精英主导而产生的严峻阻力。