《妇女权益保障法》主要救济制度的构成、特色与运行

李洪祥 马佳悦

《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）1《妇女权益保障法》自1992年第七届全国人民代表大会第五次会议通过以来，历经2005年、2018年两次修正和2022年最新修订形成目前的版本。本文在涉及该法不同版本的场合会标注具体年份，如无年份标注，仅指目前最新版本。新增加了关于“救济措施”的一章规定。该章既纳入了原规定于1992 年《妇女权益保障法》（2018年修正）“法律责任”一章的部分内容，又增加了针对侵害妇女权益行为的新的法律救济途径，包括县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会向有关部门或者单位提出督促处理意见，人力资源和社会保障部门（以下简称人社部门）联合工会、妇女联合会约谈侵犯妇女权益的用人单位，乡镇人民政府对村民自治章程、村规民约等进行指导监督，构建和维护妇女权益保护服务热线，检察机关提起公益诉讼，以及国家机关、社会团体和企事业单位支持起诉等内容。这既是对理论和司法实务需要的积极回应，也是国家全方位保障妇女权益的理念在法律制度层面的体现。但法律规定并非终点，本文将围绕社会、行政、司法三个不同层面的典型制度——妇女联合会协助救助、人社部门联合约谈以及公益诉讼展开讨论，从制度规范内容剖析制度实现路径，并讨论制度运行中可能存在的问题与解决措施，以求相关制度能够在适用中落地，形成多维度妇女权益救济网络，发挥其应有的功能，从而取得实效。

一、妇女联合会协助救助制度的构成、特色与运行

妇女联合会作为我国最典型的妇女组织，具有特有的政治优势、组织优势和群众优势。1参见马焱：《妇联组织职能定位及其功能的演变轨迹——基于对全国妇联一届至十届章程的分析》，载《妇女研究论丛》2009年第5期，第38页。其“代表并维护妇女权益”2《习近平在同全国妇联新一届领导班子成员集体谈话时强调：坚持中国特色社会主义妇女发展道路 组织动员妇女走在时代前列建功立业》，载中国妇女研究网2018年11月2日，https://www.wsic.ac.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=118&id=2431。的角色定位，在1992 年《妇女权益保障法》（2005 年修正）中即被予以肯定。2022 年《妇女权益保障法》第73 条第1 款在1992 年《妇女权益保障法》（2018 年修正）第53 条“有权要求并协助有关部门或者单位查处”的基础上增加了“提出督促处理意见”的规定，这使妇女联合会协助救助制度更加完善。虽然广义上，《妇女权益保障法》第73 条第2 款的妇女联合会支持起诉也可纳入妇女联合会协助救助制度内，但是由于其并非妇女联合会的独特功能，3根据《妇女权益保障法》第78条的规定，针对侵害妇女权益的行为，国家机关、社会团体、企事业单位都可以支持妇女起诉。本文所分析的妇女联合会协助救助制度暂不包括支持起诉，而专指第73 条第1 款中的协助救助内容。

（一）妇女联合会协助救助制度的构成

妇女权益存在于生活中的各个领域，具有广泛性和普遍性。相对应地，侵权者的类型也具有多样性。就《妇女权益保障法》已经规定的侵权类型来看，妇女受到的侵害可能来自个人、用人单位、媒体甚至村民委员会组织等。但无论遭遇何种类型的侵权，妇女都可以向妇女联合会等妇女组织求助。中国的妇女组织众多，4以“妇女”为关键词在“全国社会组织信用信息公示平台（试运行）”上进行搜索，截至2023年5月26日最后访问日期，处于正常状态的妇女组织共760个，既包括全国等级的中国妇女研究会、中国妇女报刊协会、中国妇女发展基金会，也包括地方的北京妇女儿童社会服务发展促进会、河北省妇女发展研究会、迁西县妇女儿童服务协会等。参见全国社会组织信用信息公示平台（试运行）网站，https://xxgs.chinanpo.mca.gov.cn/gsxt/newList。除了中国最大的妇女群团组织妇女联合会外，妇女组织还包括中国妇女发展基金会以及行业妇女组织等。法条采用“妇女联合会等妇女组织”的用语，一方面突出了妇女联合会维护妇女权益的权威代表性作用，另一方面也保证了妇女求助主体的广泛性，以民间妇女组织弥补妇女联合会职能可能的缺失，便于直接满足妇女群体的利益诉求。1参见范铁中：《新时期上海市妇联组织参与社会治理的困境与对策研究》，载《湖北社会科学》2017年第10期，第48页。而妇女组织在接到求助后，应当维护被侵害妇女的合法权益。需要注意的是，这里的“维护权益”包括两个方面：一是妇女组织本身帮助妇女维权；二是妇女组织有权就侵权行为要求并协助有关部门或者单位查处。2参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会行政法室编：《妇女权益保障法释义》，国家行政学院出版社2005年版，第161页。

首先，妇女组织在探索做好妇女工作的过程中，已经逐步建立起了社会组织特有的维权途径。以妇女联合会为例，其不仅直接建立庇护小屋、成立反家暴工作室、开通妇女维权专用通道，而且与其他机构展开紧密合作，在法院设立反家暴研究实践基地，在基层派出所设立妇女儿童投诉站，并且联合信访局开通投诉热线等，以求能够“快办快结”，直接有效地解决一部分妇女权益保障问题。这是妇女联合会等妇女组织的职责所在，也是妇女联合会协助救助制度给予妇女最直接的第一层保护，在解释和适用妇女联合会协助救助制度时不应被忽略。

其次，当妇女联合会等妇女组织的能力不能完全解决侵权问题，或者侵权行为造成的损害较为严重，妇女联合会等妇女组织认为有必要时，妇女组织有权要求有关部门或者单位进行调查处理。此时，妇女联合会等妇女组织主要起到收集侵权行为线索以及协助救助的作用，是在发挥自身维权作用的基础上提供第二层保护。然而，作为社会组织的妇女组织在本质上是不同于行政机关、司法机关的，其虽然具有社会监督的职权，但是这种职权并不具有国家权力属性。有关部门或者单位在接收到来自妇女联合会等妇女组织的查处要求时，未必会真正贯彻执行并予以答复，那么妇女联合会等妇女组织要求查处的职权有一定几率将会流于形式。为了防止此种情况的发生，《妇女权益保障法》赋予了县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构（主要是妇女儿童工作委员会，以下简称妇儿工委）、妇女联合会在有关部门或者单位不处理或处理不当时提出督促处理意见的职权，以此作为妇女联合会协助救助制度的第三层保护。但是，囿于有关部门和单位在性质上存在根本不同，针对不同性质主体提出督促处理意见的具体程序也随之有所不同。具体而言，如果单位不予处理或者处理不当，后续提出督促处理意见的主体只能是妇女联合会。这是由妇儿工委只针对政府有关部门做协调工作的职能所决定的。这是一条社会力量自查自纠的路径。然而，如果是有关部门不予处理或者处理不当，则既应当接受来自妇女联合会的社会监督，也应当接受来自妇儿工委的政府内部监督。这条路径是在前序程序失灵的情况下加入政府力量，是政府部门与社会组织合并发力的体现，也是立法者希望最大程度保障协助救助制度发挥效用的体现。但这仍不是妇女联合会协助救助制度的终点。根据第73 条，如果前三层保护都不能有效督促有关部门或者单位对侵权行为作出合理处理，妇儿工委或者妇女联合会认为有必要时，可以提请政府督查。但根据《政府督查工作条例》的规定1《政府督查工作条例》第5条规定：“政府督查对象包括：（一）本级人民政府所属部门；（二）下级人民政府及其所属部门；（三）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；（四）受行政机关委托管理公共事务的组织。”，此时的督查对象仅为有关部门，而不能是单位。此为妇女联合会协助救助制度的最后一层保护。

（二）妇女联合会协助救助制度的特色

1.以妇女联合会为主的社会力量维护妇女权益

传统观念中，行政机关和司法机关主要承担着维护人们权益的功能。在妇女权益受损时，往往依赖于求助行政机关和司法机关，如人格尊严受到损害时提起民事诉讼，平等就业权受到损害时求助于人社部门。这样的方式固然具有有效性，但随着社会权益逐渐多样化、复杂化，行政机关和司法机关的压力也在日益增大。妇女作为众多权益主体中的一个类别，虽然具有特殊性，但是与其他权益主体是平等的，不会成为行政机关和司法机关的首要关注对象。而在《妇女权益保障法》第73 条妇女联合会协助救助制度中，不仅规定了妇女联合会等妇女组织有通过社会组织特有方式帮助妇女维权的义务，也规定了妇女联合会等妇女组织具有要求并协助有关单位、部门查处侵权行为的职权。这实际上是一种在行政机关和司法机关介入前，引入了社会力量的治理模式。根据《平等 发展 共享：新中国70 年妇女事业的发展与进步》白皮书公布的内容，妇女联合会已经形成了“纵向到底，横向到边”2张洪林：《论妇联维护妇女权益社会职能的历史变迁与现实理路》，载《求索》2012年第1期，第54页。的密集组织架构，而且妇女联合会作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，既可以利用其政治权威性推动工作的开展，又容易获得人民群众的相关线索。这说明妇女联合会协助救助制度不仅有利于发挥妇女联合会的广泛性和专业性优势，对侵权行为线索快速收集、对侵权行为及时制止并对后续工作提出具有指导性的意见；而且有利于优化资源配置，以社会力量分担行政机关和司法机关的压力，充分发挥社会本身的自主功能，“依靠社会自身力量的发展，使社会具备自我管理和服务的能力”1刘永廷：《论妇联在行政法上的法律地位》，载《中华女子学院学报》2008年第3期，第16页。。

2.形成了妇女联合会与政府部门的对接

虽然妇女联合会是我国最权威的妇女组织，但是群团组织的定位决定了其并不具备政府机关的实权，无强制力也成为制约妇女联合会发挥应有作用的一个重要因素。在1992 年《妇女权益保障法》（2018 年修正）第53 条中，妇女联合会等妇女组织要求单位或者部门查处后并无后续措施，这使得妇女联合会的职权在实际应用中经常落空。而《妇女权益保障法》第73 条中“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构、妇女联合会可以向其提出督促处理意见”之规定的增加，不仅提供了后续措施，而且为负责妇女儿童工作的机构——妇儿工委的介入提供了具体程序。妇儿工委作为协调议事机构，协调和推动各个政府部门的妇女权益工作，其成员单位包括但不限于公安部门、民政部门、人社部门。妇儿工委提出督促处理意见规定的增加，意味着妇女联合会的协助救助职权以政府部门为后盾，这将倒逼有关部门和单位给予妇女联合会答复，从而使妇女联合会协助救助制度发挥应然效果。

（三）妇女联合会协助救助制度的运行

妇女联合会协助救助制度虽然目前初步实现了妇女联合会和政府实权部门的衔接，但在实际运行中仍会在一定程度上受到妇女联合会缺乏强制力的困扰。一方面，妇儿工委是在有关部门或者单位不配合妇女联合会等妇女组织查处要求时方可介入，这说明有关部门或者单位是否落实查处要求，仍然依靠妇女联合会自身的力量，后续措施无法直接解决妇女联合会缺乏强制力的困境；另一方面，如上文所言，妇儿工委由于自身职能定位的限制，不能直接对不配合的单位提出督促处理意见，此种情况下妇女联合会协助救助制度与后续国家强制力的互动性下降，也可能影响制度的实际运行。因此，增强妇女联合会的职权属性仍是必然之举。

首先，妇女联合会在社会组织中地位的特殊性一部分来源于法律的授权。《妇女权益保障法》赋予了妇女联合会支持起诉，联合约谈，为涉及妇女权益的法律法规、规章以及规范性文件提供意见等职权；《中华人民共和国反家庭暴力法》赋予了妇女联合会法治教育、心理辅导以及代为申请人身安全保护令等职权。另外，一些地方妇女联合会的文件也规定了自身的其他一些职权，如嘉兴市妇女联合会在关于促进女性平等就业权利保障工作的意见中规定，各级妇联组织可依法对用人单位遵守女性就业和劳动权益规定的情况进行监督并适时启动民事公益诉讼程序。2参见《嘉兴市人力资源和社会保障局、嘉兴市妇女联合会关于促进女性平等就业权利保障工作的意见》，嘉人社〔2017〕94号，2017年8月14日发布。但由于相关文件的效力层级较低，实质性作用有限，因此接下来，应当进一步在法律和行政法规中明确妇女联合会的职责。这既能让妇女联合会开展工作更有抓手，也有利于妇女联合会权威性和影响力的进一步提升。其次，在目前妇女联合会协助救助制度中，妇女联合会通过妇儿工委与政府部门联系的路径较为烦琐，应进一步建立与完善妇女联合会与政府部门的直接互动协助机制，“建立面向国家实权机构的通道”1陈伟杰：《政法传统背景下的妇联妇女权益维护（1980—2016）》，载《社会学研究》2021年第2期，第189页。，如厦门市强调“健全婚姻矛盾纠纷排查调处联动机制”，“各级司法行政部门、妇联组织建立完善信息联通、案件联调、服务联动机制”。2《厦门市司法局、厦门市妇女联合会关于印发厦门市平安星级小区认定中发现的婚姻家庭纠纷突出问题（第一批）专项整治方案的通知》，厦司〔2021〕40号，2021年7月19日发布。

二、约谈制度的构成、特色与运行

约谈一般是指“行政机关为实现特定目标而约请相对人沟通谈话的方式”3胡明：《论行政约谈——以政府对市场的干预为视角》，载《法大研究生》2014年第1期，第45页。。我国约谈制度起源于香港税务领域的“喝咖啡”制度，而后又应用在食品安全、互联网以及环境等领域。在妇女权益领域，自2016 年开始，全国妇女联合会制定的《妇联组织促进女性公平就业约谈暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、江苏等省市下发的“关于促进女性平等就业权利保障工作的意见”以及人力资源和社会保障部、教育部等九部门印发的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》中都对约谈制度有所规定。此次《妇女权益保障法》第74 条4《妇女权益保障法》第74条规定：“用人单位侵害妇女劳动和社会保障权益的，人力资源和社会保障部门可以联合工会、妇女联合会约谈用人单位，依法进行监督并要求其限期纠正。”在法律层面增设了用人单位侵害妇女劳动和社会保障权益后的约谈制度，旨在于“管理型”行政措施5参见陆洲：《行政约谈制度：一种非典型的协商型执法范式》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2022年第6期，第111页。外创新行政救济模式，更加长效地维护妇女劳动和社会保障权益。

（一）约谈制度的构成

1.约谈制度的适用情形

“约谈是一种具有弹性的行政行为。”6王四新：《专家解读互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，载中国日报中文网2015年4月30日，https://china.chinadaily.com.cn/2015-04/30/content_20590442_3.htm。其在《妇女权益保障法》中规定为“可以”适用。这并非意味着《妇女权益保障法》第5 章中规定的所有侵害妇女劳动和社会保障权益的行为都当然适用约谈。对于作为第三方的人社部门能够独立且较为准确地判断用人单位行为性质的情形，可以直接适用其他行政措施。只有当约谈相较于其他措施能够更好地弥补行政机关与用人单位间的信息差、控制潜在违法行为时，才应先适用约谈。这也是比例原则中“必要性”原则的要求。7参见周泽中：《行政约谈的规制功能及其法治约束》，载《学习论坛》2019年第12期，第93页。具体来说，《妇女权益保障法》所规定的以下四种情形应当先适用约谈。第一，第43 条规定的招聘中的性别歧视行为。目前招聘中的性别歧视行为是寓于整个招聘过程中的，1参见李莹主编：《中国职场性别歧视调查》，中国社会科学出版社2010年版，第172—174页。人社部门在判断行为性质时需要参考用人单位录用员工时的理由。第二，第45 条规定的同工不同酬行为。目前许多大型用人单位岗位划分复杂，难以确定各个岗位的报酬标准，法院判决中也多次提到“同酬不等于报酬绝对完全相同，允许基于劳动者资历、能力、经验等方面的不同在一定的范围内有所差别”2耿纪英诉安徽海外海集团有限公司马鞍山皇冠假日酒店劳动争议纠纷上诉案，安徽省马鞍山市中级人民法院民事判决书（2014）马民一终字第00470号。。因此，应当结合用人单位内部信息加以分析。第三，第46 条规定的晋职中的性别歧视行为。晋职往往与员工表现、用人单位需求等因素密切联系。第四，第48 条规定的因女职工生育解除劳动合同的行为。虽然《妇女权益保障法》和《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）明确规定生育期禁止解聘女职工的情形，但是生育期并非女职工解聘的保护伞，当女职工出现严重违反用人单位规章制度等情形时，用人单位依然可以选择解聘女职工，3《劳动法》第25条规定：“劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除劳动合同：（一）在试用期间被证明不符合录用条件的；（二）严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的；（三）严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大损害的；（四）被依法追究刑事责任的。”这是用人单位自主决定的范畴。

2.约谈制度的程序

约谈制度以协商性、合意性为特点，但是囿于行政机关传统治理模式的思维惯式以及行政效率的要求，目前的约谈制度在适用中很容易异化为行政机关单方指出错误、发出命令的“管理型”行政措施。如《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》将约谈定义为“进行警示谈话、指出问题、责令整改纠正的行政行为”，这可能会造成相对人积极性不高、约谈制度效果不佳等后果。实际上，在约谈制度中，行政机关与相对人形成共识是保障协商性、合意性的关键。为了形成共识，双方提供支持己方观点的正当理由是前提。保障双方尤其是劣势方——相对人能够有平等的机会表达己方理由、允许双方的理由碰撞和交融，是约谈制度落实中的关键。而这都需要依赖于程序性规则的构建。4参见王虎：《风险社会中的行政约谈制度：因应、反思与完善》，载《法商研究》2018年第1期，第28页。因此，仅规定约谈制度在妇女权益领域的适用是不够的，进一步细化约谈制度的程序是保障制度运行顺利的必要之举。在此方面，《暂行办法》中对于约谈程序5《暂行办法》第6条规定：“约谈按照以下程序进行：（一）约谈由妇联组织指定专人进行；（二）约谈前向被约谈单位送达《妇联组织约谈函》（附回执），告知约谈内容、时间、地点和参加人员，要求被约谈单位主管人事的负责人等参加约谈。根据情况，也可以用电话、传真、电子邮件等其他方式告知；（三）被约谈单位提交参加约谈人员的回执；（四）约谈时至少有两名妇联组织工作人员在场，同时要做好约谈记录，约谈记录需载明约谈时间、地点、事由、参加人员、约谈事项等内容；（五）可以对约谈过程进行拍照、录像、录音等；（六）约谈结束后，应当及时整理、保存约谈档案。”的规定能够提供较多参考。具体来说，第一，需要规定约谈前的送达形式与时限，保证用人单位有充足的时间准备约谈所需的材料与证据；第二，需要构建公开、透明、平等的交流模式，确保用人单位能够在约谈中表达观点、人社部门能够听取说明与建议；第三，需要在约谈后形成约谈记录，方便用人单位查阅和公众监督。

（二）约谈制度的特色

首先，约谈制度拓展了一般行政措施中确定违法行为的适用范围，将“可能违法”囊括其中。在国内约谈制度的起源地香港，税务检查往往以抽样调查的方式展开，在抽取的样本中如发现异常，税务机关即可约谈相关纳税人。约谈中，纳税人与税务机关相互商讨，税务机关可提出疑问，纳税人也可随时辩驳，最终由双方共同得出纳税人是否存在违法行为的结论。1参见林文生：《税务约谈制的比较研究与思考》，载《当代财经》2005年第6期，第55页。可见，税务机关只要发现纳税人的异常行为即可启动约谈程序，无须以确定纳税人存在违法行为为前提。在妇女劳动和社会保障权益领域也应如此。具体而言，人社部门发现用人单位可能存在侵害妇女劳动和社会保障权益的行为时，就可以联合妇女联合会、工会约谈用人单位。在约谈中，各方充分协商，发表己方观点，并得出用人单位是否侵犯妇女权益的结论。如果确实存在侵权行为，人社部门督促纠正；如果不存在侵权行为，则约谈程序终结。这样的模式下，人社部门在发现用人单位可能存在违法行为时就开始介入，在约谈中逐步弥合与用人单位间的信息差，能够更加全面、准确地在用人单位经营自由与用人单位侵权的矛盾中判断行为的性质，防止招聘或晋职中的性别歧视、违法降低妇女工资待遇等行为以经营自由为由逃脱法律的制裁。即使最终确定用人单位没有侵权，约谈也是一个督促教育用人单位维护妇女劳动和社会保障权益的机会。同时，约谈赋予了用人单位表达、申辩的权利，这使得约谈制度在拓宽适用范围的同时依然秉持谦抑的原则，充分尊重用人单位的权利和商业利益2参见张锋：《中国环境约谈制度的实证分析——基于中央、省、市、区县四级环境约谈规范性文件的考察》，载《延边大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第121页。，有效地避免了备受诟病的“一刀切”问题3韩志明、刘羽晞：《刚柔相济的治理工具及其治理优势——以行政约谈为例》，载《甘肃行政学院学报》2021年第1期，第39页。，防止治理偏差。

其次，约谈制度改变了传统行政措施中以行政机关为主导的治理模式，以协商为基础，建立维护妇女劳动和社会保障权益的长效机制。“责令改正”“罚款”等传统措施主要强调以国家权力促使行政相对人修正行为，行政机关往往处于优势地位，与相对人处于对立的状态，而约谈制度则不然。在约谈中，行政机关不再是单向度的权力控制机构，而是增加了互动、指导的功能。以晋职中的性别歧视行为为例，人社部门不再以取证、处罚为最终目标，而是要通过谈话了解用人单位的实际困惑与难处，与用人单位共同协商出具有可行性的整改方案。如果妇女在劳动和社会保障领域出现新情况、新问题，人社部门还可以联合其他部门推出新政策。同时，约谈制度往往附带“回头看”的工作机制，如果用人单位整改不力，人社部门也保留了升级处罚的权力。在此意义上，约谈制度是一个“面向未来”4朱新力、李芹：《行政约谈的功能定位与制度建构》，载《国家行政学院学报》2018年第4期，第93页。的治理措施，有利于用人单位真正树立维护妇女权益的观念，从而自愿配合，作出国家所希望的行动。1参见［德］迪特尔·格林：《宪法视野下的预防问题》，刘刚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第121页。

最后，约谈制度建立起了多元参与的治理机制。工会是“联系职工群众的桥梁和纽带”2《中华人民共和国工会法》第2条第1款。，妇女联合会则在男女平等中发挥着积极作用3参见《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，国发〔2021〕16号，2021年9月8日发布。。工会和妇女联合会是女职工的最佳代表。《妇女权益保障法》在法律层面确定了人社部门、妇女联合会、工会的联合约谈制度，意味着《妇女权益保障法》搭建了一个不同利益代表可以互动交流的平台。人社部门可以借助妇女联合会、工会的专业知识，更专业地对用人单位进行指导；妇女联合会、工会则可以获得人社部门的权力支撑，最大程度地将己方建议落实。在整个约谈过程中，人社部门代表政府部门，妇女联合会、工会代表女职工的利益，用人单位代表自己的利益，经过各方利益的推拉让步，才能得出最科学合理、维持各方平衡的整改方案。在此意义上，约谈制度摆脱了人社部门和用人单位相互隔绝、信息不对称的桎梏，实现了从社会管理到社会治理的过渡。4参见韩志明：《迈向多元良性互动的治理转型——破解建构社会治理新格局的密码》，载《南京社会科学》2022年第11期，第79页。

（三）约谈制度的运行

1.可能的困境

约谈本质上属于具有一定强制性的执法模式。应然状态下，约谈的过程具有灵活性，但是同样能够发挥矫正违法行为的作用。然而，在约谈制度实际运行中，可能存在两方面的问题。一方面，约谈以“可能违法”为起点，虽具有灵活性，但在人社部门作为行政机关的天然优势地位下，可能出现人社部门滥用权力，随意约谈用人单位、多次反复约谈、以强迫代替协商的情形，对用人单位造成不利影响。另一方面，约谈并非行政处罚，约谈的结果也并没有对用人单位施以显性的不利影响，这可能造成约谈警示预警定位的偏移，甚至逐渐演变为宣传教育、争议调解的角色，5“在消费者权益保护领域，行政约谈开始扮演争议化解的角色，在消费者和经营者之间居中协调，解决纠纷，而在安全监管领域，则不乏以政策宣讲和安全教育为导向的约谈，旨在提醒生产企业留意安全隐患，避免安全事故，行政约谈承担起预防和教育的功能。”马迅、杨海坤：《行政约谈实效性的保障机制建构——兼论约谈法治化进阶》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，第82页。进而导致约谈纠正作用的落空，成为形式化的空中楼阁。

2.对策建议

首先，应当建立约谈制度中的救济机制。有权力即应有救济。虽然约谈强调协商性，但是约谈的强制性依然存在，人社部门与用人单位间仍有强弱之分。因此，应当畅通投诉、行政诉讼以及国家赔偿等救济途径，1参见陆洲：《行政约谈：一种非典型的协商型执法范式》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2022年第6期，第117页。让合法权益被侵犯时的用人单位有救济途径可循。

其次，应当加强约谈与后续“管理型”行政措施的互动。按照回应性规制理论，行政机关应当优先选取更具协商性的劝服、建议等方式，当这种方式失灵时，行政机关才施用更具惩罚性的方式。2参见朱新力、李芹：《行政约谈的功能定位与制度建构》，载《国家行政学院学报》2018年第4期，第94页。即当约谈无法达成矫正目标时，人社部门理应根据《妇女权益保障法》中的其他规定以及《劳动法》《劳动保障监察条例》中的相关规定对用人单位进行处罚。在实际运行中，不能将约谈和“管理型”行政措施视为两个完全独立的通道，否则约谈后难以与行政处罚相衔接，即使相关行政机关希望另行采取措施，也只能从头开始，这不仅浪费资源，而且给用人单位以可乘之机。因此，应当增加约谈后相应的移送程序，或直接针对未纠正行为展开行政调查，3“约谈过后的行政调查是针对特定的相对人而实施的行为，不同于行政机关日常的以督促行政相对人守法为目的的行政检查”，方便在被约谈对象不履行或者不完全履行约谈整改措施时，约谈机关立即判断约谈事项的违法性程度，相关行政机关启动后续行政程序。参见马迅、杨海坤：《行政约谈实效性的保障机制建构——兼论约谈法治化进阶》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期，第85页。以此增强约谈与后续措施间的互动性，节省行政资源，而且能够对用人单位形成威慑，倒逼其根据约谈纠正己方行为。

三、公益诉讼制度的构成、特色与运行

拓展公益诉讼案件范围是目前法治工作的重要一环。自2021 年6 月15 日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出探索妇女权益保护领域公益损害案件以来，将妇女权益领域纳入公益诉讼的相关内容在《国家人权行动计划（2021—2025 年）》第四部分“特定群体权益保障”、《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》第八部分“妇女与法律”中都有体现。实践中，全国各地也出现了为保护妇女劳动权益、人格权益等而提起公益诉讼的情况。《妇女权益保障法》第77 条的出现，则是在法律层面正式将妇女权益领域纳入公益诉讼案件范围。

（一）公益诉讼制度的构成

1.明确公益诉讼的适用范围

虽然《妇女权益保障法》第77 条为公益诉讼制度在妇女权益领域的应用提供了法律依据并规定了具体的适用情形，但是第5 项兜底条款的存在表明目前规定的适用情形并非穷尽列举。如果不能给予外延模糊的“社会公共利益”以确定概念，将会影响公益诉讼制度后续运行中适用范围的拓展。从条文本身出发，公益诉讼条文经历了从一二审稿“侵害众多妇女合法权益，导致社会公共利益受损”，到正式稿“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损”的转变，可见虽然公益和私益是并列概念，4参见颜运秋：《中国特色公益诉讼制度体系化构建》，载《甘肃社会科学》2021年第3期，第88页。但是也不能简单地将公共利益等同于私人利益的叠加。就目前的学者观点来看，涉及不特定多数人的利益为社会公共利益的观点占主流，1参见刘英：《妇女平等就业权法律救济制度的缺陷及其完善》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2007年第5期，第79页；徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期，第164页；刘艺：《妇女权益保障领域检察公益诉讼机制的理论基础与实现路径》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第179页。本文也同意该定义，但仍应进一步剖析“不特定多数人”的确定标准。具体来说，可以从两种情况入手。第一，侵权行为本身即造成多个妇女的权益受损，如用人单位在招聘中的性别歧视行为。第二，侵权行为本身可能只涉及特定妇女的权益，但是当该行为在社会中具有典型意义、存在许多类似情境时，可能会产生连锁反应，2参见颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第31页。损害众多妇女的权益。如强行收回离婚或者丧偶妇女土地的行为，虽然只侵害某个特定妇女的权益，但是该现象在农村是普遍存在的。在具体运行中，只要满足两种情况之一，即侵犯社会公共利益，可以启动公益诉讼。

2.检察建议与公益诉讼的关系

《妇女权益保障法》规定，侵害妇女权益导致公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议；特定情形下，检察机关可以提起公益诉讼。3《妇女权益保障法》第77条规定：“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损的，检察机关可以发出检察建议；有下列情形之一的，检察机关可以依法提起公益诉讼：（一）确认农村妇女集体经济组织成员身份时侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包和集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益；（二）侵害妇女平等就业权益；（三）相关单位未采取合理措施预防和制止性骚扰；（四）通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格；（五）其他严重侵害妇女权益的情形。”这意味着第77 条实际上提供了检察建议和公益诉讼两种不同的救济制度。根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五类。第77 条第一部分处于未起诉状态的语境，决定了此处的检察建议只包含以“督促行政机关履行具体的监督管理、行政处罚”为职责定位的公益诉讼检察建议，和以“建章立制、改进工作、加强监管、完善治理”为主要内容的社会治理检察建议。4《最高人民检察院关于印发〈检察机关开展检察建议工作有关问题的解答〉的通知》，高检办发〔2021〕11号，2021年12月29日发布。而公益诉讼制度一般包含民事公益诉讼和行政公益诉讼，刚好对应造成公共利益受损的两方面原因——侵权行为本身和行政机关未依法履行职责。5参见徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期，第163页。民事公益诉讼可以要求侵权行为人承担赔偿损失等责任，行政公益诉讼则针对行政机关，要求其落实相关行政措施。

但规定在同一条文中的检察建议和公益诉讼又不完全独立，具有一定的联系。检察机关向行政机关制发公益诉讼检察建议是进入行政公益诉讼前的必经程序。又鉴于第77条规定检察建议以“侵犯公共利益”为前提，而公益诉讼又提供了具体的适用情形，可以推断立法本意为：在侵犯妇女权益导致公共利益受损时，一般制发社会治理类检察建议；只有出现第77 条规定的五项情形时，检察机关才可以选择制发社会治理类检察建议或公益诉讼检察建议。社会治理类检察建议与公益诉讼间无必然联系，当被建议对象不配合纠正侵权行为时，只能采取“将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等”1《人民检察院检察建议工作规定》，高检发释字〔2019〕1号，2019年2月26日发布，第25条。措施。而公益诉讼检察建议则以提起公益诉讼为后手，如果被建议单位不积极整改，检察机关可以提起公益诉讼。因此，虽然第77 条并没有具体规定制发检察建议类型的先后，但是依然倡导在五项可以提起公益诉讼的情形中，优先制发公益诉讼检察建议，并且检察建议内容应与后续诉讼内容保持一致。

（二）公益诉讼制度的特色

首先，公益诉讼扩大了起诉主体资格，检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起诉讼。在公益诉讼进入妇女权益领域前，起诉难、举证难以及成本高等因素限制了妇女通过诉讼维护权益，这在妇女维权案例数量低2以侵犯平等就业权益为例，截至2023年5月28日，在“聚法案例”平台上以“女性”“平等就业”为关键词，在“法院认为”部分进行搜索，仅显示26份相关判决。具体内容参见https://www.jufaanli.com/new_searchcase?TypeKey=1%3Agjss&search_uuid=ab63cb335eace245e1e48a60b49e9729。与实际侵权案件数量高的对比中已经有所体现。而公益诉讼中，检察机关直接以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼的方式，恰好能规避掉民事诉讼既存的问题。第一，诸如含有侵犯妇女人格权益内容的广告无特定受侵害人、农村妇女维权意识薄弱、农村宗族传统观念的存在等都是制约妇女起诉的重要因素。而在公益诉讼中，检察机关可以跳脱出“利害关系人”的桎梏，直接以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼，有效地解决了起诉难的问题。第二，妇女在许多侵权案件中处于取证难的困境中。如在平等就业权益案件中，妇女作为劳动者，一般难以与用人单位抗衡，想要取得用人单位歧视的证据十分困难。而检察机关作为法律监督机关，具备一般原告不具有的调查权，有利于在诉讼中举证。第三，提起民事诉讼意味着需要妇女投入大量的时间成本和金钱成本。公益诉讼则是由检察机关承担大部分的成本，既解决了妇女在诉讼中的后顾之忧，又以司法方式维护了妇女权益。

其次，公益诉讼以维护不特定多数人利益为根本特征。在实践中，单个行为可能对数个妇女的权益产生负面影响，如一个以男性优先的招聘启事侵害的是不特定的数个有录用资格妇女的平等就业权益，用人单位未建立预防和制止性骚扰制度的行为是将用人单位中的妇女均置于遭受性骚扰的危险之中。普通的民事诉讼以确定适格的原告为前提，判决效果也只及于原被告双方。此种模式下，民事诉讼在维护不特定多数妇女权益的情境中难以发挥作用。公益诉讼则可以直接解决数个妇女的权益问题。如最高人民检察院会同全国妇女联合会联合发布的“妇女权益保障检察公益诉讼典型案例”中，在处理网络招聘平台上含有歧视性内容的招聘信息时，北京铁路运输检察院直接发出检察建议书，督促行政机关对侵权行为进行依法查处。3参见《最高人民检察院、中华全国妇女联合会关于印发〈妇女权益保障检察公益诉讼典型案例〉的通知》，2022年11月23日发布。同时，由于性别刻板印象、男女不平等观念的长期存在，某些侵犯妇女权益的行为并非孤立、偶然地存在，而是呈现出反复性、普遍性的特点。在此类案件中，如果被侵权妇女各自为营、分别提起民事诉讼，很难形成扩散效应，从根本上扼制类似行为的发生。此时，公益诉讼中检察机关起诉、检察机关在行政公益诉讼中有权督促行政机关履职以及建立长效机制的特点有着民事诉讼无法比拟的优势。

（三）公益诉讼制度的运行

公益诉讼在进入妇女权益领域前，已经广泛应用于环境、食品安全等领域，形成了成熟的运行体系。这既意味着妇女权益领域公益诉讼制度天然有章可循，也意味着公益诉讼制度在多个领域同时运转，加之侵犯妇女权益行为常常具有隐秘性，检察机关在诉前发现线索阶段面临着空前压力。在发布的典型案例中，有8 个案件是通过检察院履职或开展专项活动的方式发现案件线索的，只有2 个案件是通过志愿者移送和被侵权妇女主动寻求帮助的方式获得线索的。这说明目前妇女权益领域的案件线索主要依赖于检察院主动发现这一非常有限的方式。线索来源的匮乏将会严重影响公益诉讼在妇女权益领域的适用。

为了能够在获取案件线索的同时减轻检察机关的压力，建议构建检察机关外部的线索移送机制。目前，最高人民检察院和全国妇女联合会共同构建了妇女儿童权益保护机制，以推动各类案件线索共享。但不应止步于此，各层级检察机关也应当效仿建立与地方妇女联合会、其他社会组织以及政府部门的联动机制。如工会与妇女劳动权益密切相关，居民委员会、村民委员会具有强制报告的义务。应借助各主体解决妇女问题的专业性以及扎根群众的互动性，来解决公益诉讼中可能存在的信息滞后问题。同时，在未成年人保护公益诉讼领域，上海市青浦区检察院印发了《关于建立未成年人检察公益诉讼观察员制度实施意见（试行）》，并聘请教师作为“未成年人检察公益诉讼观察员”，将线索移送主体从组织拓展到个人。妇女权益领域也可参考此思路，鼓励个人积极移送线索，形成从点到面的全方位线索移送机制。

四、结语

妇女联合会协助救助制度、约谈制度、公益诉讼制度以及时救助、行为矫正为共同目标，从社会、行政、司法三个不同角度为被侵权妇女提供了丰富的救济途径。三个制度相互独立：妇女联合会协助救助制度以妇女联合会为引导，重在有关部门或单位自行查处；约谈制度刚柔并济，纠正侵权行为并建立长效机制；公益诉讼制度则以处理损害社会公共利益行为为己任。三个制度又相互联系：妇女联合会协助救助制度构建了妇女联合会和妇儿工委的对接机制；约谈制度保留了升级“管理型”行政措施的权力；妇女联合会和检察机关构建了线索移送机制，方便检察机关提起公益诉讼，检察机关法律监督者的职能也使其与各主体紧密相连。可见，三个制度优势互补，从不同角度共同发力，形成了妇女权益领域的多元共治格局，是《妇女权益保障法》第3 条“建立政府主导、各方协同、社会参与的保障妇女权益工作机制”之要求在“救济措施”一章中的具体体现。但遗憾的是，当被侵权妇女所选择的救济途径未能达到理想效果时，不同救济途径之间的移送、衔接仍有不足之处。想要进一步实现《妇女权益保障法》救济制度从有效性到实效性的跨越，优化救济制度多元治理路径、形成不同路径的合力是未来的重要课题。