提高县区教育质量的关键在于提高教育的治理能力

方贵荣

一、问题提出

从2015年开始，教育部组织了规模庞大的专家群体，基于科学研究，形成了一套完整的义务教育质量监测体系，每三年一个周期，通过科学的抽样方法，每年对全国部分县区义务教育阶段两个年级（四年级、八年级）的三个学科，对学生、教师、校长开展问卷调查和质量测评，最终分别形成省级和县区级义务教育质量监测报告，并反馈到省和县区。

云南省为了推动义务教育质量不断提高，自2020年开始，全省所有县区都参与了教育部的质量监测，监测反馈结果显示：一是学生学业水平落后。学生文化课学业平均成绩排位在全国处于25位之后，具有中等学业成绩及以上水平的学生比例同样在25位之后，学生的学习兴趣、学习习惯、学习方法排名几乎全国垫底；二是县域内城乡间、学校间学生文化课成绩差异较大，有的差异比大于30%；三是学生的身体素质（身体形态、视力、体能达标）、艺术（音乐、美术）素养（鉴赏）、生活习惯（睡眠、抽烟）等多项指标排名靠后；四是学生的心理品质（乐观、耐挫、抑郁、焦虑）等各项指标排名在28位之后；五是教育教学行为不规范。大多数文化课（考试课）课时严重超标，学生负担重，而音体美及心理健康教育等课时明显不够，教师课堂管理能力低，教学方式陈旧，自主式、合作式、探究式教学模式推进缓慢。

从近几年全省初中学业水平考试情况看，呈现整体水平不高，州市差异大，有的州市得分率低于30%的学生比例接近30%，特别是数学、英语、物理三个重要学科的学生成绩整体不容乐观。整体表现与教育部监测情况类似。

总之，根据以上分析，云南省义务教育阶段质量提高已是十分紧迫的工作，需要高度关注。

二、问题分析

义务教育阶段质量提高工作近年来一直受到高度重视，2019年6月，中共中央、国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高義务教育质量的意见》，内容涵盖六个大的方面，26条具体措施。2021年12月云南省教育厅印发了《关于义务教育质量提升的实施意见》内容涵盖六个大的方面，23条具体措施。这些政策文件，系统、全面、具体地提出了义务教育质量提高的政策措施，涵盖了从指导思想、目标、课程、课堂到师资队伍、招生、考试及组织领导等各个方面。理论上讲基层组织和学校若是能够落实其中的一些要求（事实上也可能解决了一些），义务教育质量也会得到一定改进，然而，云南的现状却是质量不升反降（可能描述不够准确），当然有一种解释是，因为控辍保学，上学的孩子多了，而且多出部分一般是落后的，但是总体质量堪忧这一无情的现实值得引起我们云南教育界每一个人的反思。

我的理解是从宏观上去探讨没有太大必要，因为宏观问题前述政策文件都已解决了，我们应该换一种思路从微观上去分析，也就是要从义务教育的底层逻辑上去分析。三十年前，基层教育工作者，特别是学校管理者都有一个共识，提高质量关键在两条，一是抓常规管理（基教部门）；二是抓教研（教研部门），所以俗称基教和教研是提高质量的两翼（两个轮子）。我自己认为大家的共识就是规律，因为所谓抓常规管理就是从学校的教学计划（规划）、课程设置、教师备课、教师授课、作业批改、辅导学生、考试（测验）评价等环节抓起，每一个环节落实好了，学校的教学管理就规范了，教师的教学水平就能够得到基础保障，学生的学业成绩就不会差到哪里去；抓教研就是保障教学常规能够落实教育教学改革要求，渗透教育教学新理念，推进先进的管理模式和教学方式，一句话，抓教研就是引领方向、推广先进、改进实践。

然而，从我自己对基层和学校的了解，可以武断地说，相当一部分管理者没有上述共识，也就是没有懂得抓质量的规律，他们想抓但不得其门而入，持之以恒抓更成为一种奢望。学校里没有科学合理的计划、课程设置不遵照《课程方案》、课堂教学照本宣科、黑板做实验、作业布置量多质差不批改，以考代讲、以考代练现象十分普遍，音体美课敷衍应付。校长教师走不进学生心灵，德育工作实效性差。教研部门得不到重视，人员被大量抽走，实际在岗人员理念落后，没有明确的工作思路，没有政策和经费保障，仅有的人力物力完全用于组织应试，甚至小马拉大车，很多县区教研部门把精力花在抓高考上，必然事倍功半，凡此种种，教研部门的能力、威信、功能都有所弱化，教研的这只轮子在跑偏，学校的质量不可能有很好的保障。

抓义务教育质量就是要抓常规，抓教研。教研在弱化，而基层的基教部门大多限于抓一些事务性工作，往往忙于抓控辍保学、抓学校建设、抓安全工作，他们忙于填表、交表，写材料、交材料，写文件、发文件，可以肯定地说，基层基教部门抓常规功能一定程度在异化和弱化，这是云南义务教育质量不高的重要因素。

总之，要提高义务教育质量，必须解决好基教和教研这两个部门的工作，真正做到“两翼齐飞”或“双轮驱动”，才可能水到渠成，从根本上解决问题。

三、问题解决

基础教育是以县为主的管理体制，义务教育质量的责任主体应该是县区政府（教育行政部门），要提高义务教育质量，解决好常规管理与教研存在的问题，必须依靠县区党委政府提高教育治理能力。

（一）工作重心要向义务教育质量聚焦。目前，各级党委政府把质量目标主要向高考聚焦，我认为没有做到有的放矢，且事倍功半，甚至事倍而功微。从职能职责上讲，高中质量应该是州市的主体责任，县区的主责应该是抓义务教育质量（含学前教育保教质量），国家义务教育优质均衡县评价中对质量的要求是，“所有学生的学业水平表现应在中等及以上水平”，以2022年的监测结果看，云南全省四年级和八年级数学达到上述要求的比例分别为62.4%、72.5%，差距极大，这也决定了县区的主要精力应该抓义务教育质量。同时，真正能够内涵式抓高中质量的县区可谓凤毛麟角，抓的表现大多停留在开研讨会、下指标、搞奖惩等外围工作，实际作用不大。当然，抓好义务教育质量也为高中质量夯实了基础，就全省情况看，高中质量高的州市，其初中学业水平考试成绩一定好，说明二者有较高的相关性，通俗地说，抓义务教育质量等同于抓高中质量。

（二）切实加强县区教育行政部门领导班子建设。县区教育部门领导，首先要爱教育，有教育情怀，要能把教育管理工作当成一份事业来奉献，坚决杜绝把从事教育工作当成一个轮岗的崗位，保稳求守；其次要懂教育，要基本了解党的教育方针、大致了解基本的教育教学规律，尊重校长、尊重教师，坚决避免“用抓经济的办法抓教育”，热衷吹糠见米，短期效应；三要善学习，教育工作在不断改革，课程教学平均10年进行一轮新的改革（现已进行了八次课程改革），通常说教育工作点多、面广、困难大、矛盾多，就是说明教育实践中会不断出现新矛盾、新问题。因此，作为教育管理者不能仅依靠经验办事，要善于不断更新知识，在研究中工作，在工作中研究，才能审时度势，得心应手。县区党委在组建教育行政部门领导班子时，务必考虑教育工作的特殊性，避免重行政管理能力考量，轻教育工作的素养表现。

（三）强化县区教育行政部门的建设与职能发挥。前述分析中我已指出，抓常规应该是基教部门（如教育科）的主责，抓教研当然是教研部门的责任。因此，首先要重视基教部门和教研部门的建设，基教部门的负责人原则上应该做过中学校长或者教学副校长，科室人员要有从教经历；教研部门负责人必须是学科带头人，且有中学校长或教学副校长的经历，要抽调有一定教学经验，且理念先进、善于学习的优秀教师担任学科教研员（尽可能按义务教育学科配齐），条件合适的县区可以进行教研、师训（进修学校）、电教部门合并，实行研训一体化。其次要充分发挥各自职能，基教部门要把工作重心转移到抓常规管课程上，要根据各级教育部门制定的教育教学常规要求组织推进落实，同时，要根据国家的《课程方案》开展课程管理；教研部门要配合基教部门对常规管理的各环节进行研究，提出指导性意见，结合国家课程改革要求，引领学校、教师开展课程教学改革，总结推广先进经验，指导教师改进教学方法，减负提质。再者，督导部门根据基教部门和教研部门的工作要求，组织开展教学视导，督促学校、教师落实教学常规，深化教学改革，不断提高教学质量。基教、教研、督导三部门通力合作，形成一个抓质量的共同体，必然促进质量提高工作的执行力。

（四）深化各项改革制度。从国家层面和省级层面已经推出了一系列的教育管理体制机制改革，如“县管校聘”“校长职级制”“乡村教师补贴与职称支持”等，必须加以深化。通过校长职级制改革优化学校校长队伍，让能干、愿干的人员切实担当重任，让不能干、不愿干的人员到合适的岗位上发挥作用。通过县管校聘、乡村教师补贴、职称支持制度改革，合理配置各级各类学校教师，解决教师专业失衡问题，从根本上解决城里超、乡下缺的怪象（有的县城学校有多名音乐教师，而乡村学校多年没有音乐专职教师），适当压缩乡镇教育管理部门人员，加强县区教研部门人员配置。发挥改革性制度的“合力”效应，适当调整奖励性绩效和校长职级制津贴，尽量体现优劳优酬、多劳多得，切实激发“人”的积极性、主动性和创造性。

（五）以评价改革促质量文化健康发展。2021年3月，教育部牵头，五部门联合印发了《义务教育质量评价指南》，对义务教育县域、学校、学生提出了质量评价指标体系，县区教育行政部门应该结合实际，推进学校、学生质量评价工作，把评价结果以合适的方式向社会公布，以评价牵引教育教学工作。同时，在校长、教师评先评优、表彰奖励、职称评定、岗位晋升、进修学习等与校长、教师切身利益联系紧密的工作评价中，加大质量因素的权重，甚至实行一票否决，让提高质量成为一种普遍的价值追求。总之，通过评价改革来营造提高质量的文化氛围，使教育系统的文化有明显的质量底色，保障教育教学工作健康发展。

诚然，义务教育质量提高不是县区一家的责任（尽管是主体责任），从管理体制上又是自上而下的，因此，省及州市都有义务和责任。省级层面在宏观政策的制定与推动（譬如县管校聘）、校长教师高端培训、教改项目推进、政府履行教育职责督导等方面要充分发挥引领作用。州市层面从县区义务教育质量评价、教育行政部门工作评价、常规管理的督查、教研活动、职称评定等方面发挥杠杆作用。省及州市还应打破常规（大多只设建设专项），设定一定经费支持质量专项，通过以奖促改，进一步调动县区的积极性，促进县区教育治理能力不断提高。总而言之，省、州市、县区努力做到上下贯通，以县为主形成合力，云南省义务教育质量必将有所突破、有所提高。

（作者系云南省教育科学研究院院长、云南省特级教师）