“BOT+EPC”模式下项目管理特点与风险研究——以L观光旅游轨道交通项目为例

张建锋

（中国中铁二院工程集团有限责任公司，四川成都 610000）

1 “BOT+EPC”模式概述

BOT 是指“建设—经营—转让”，是基础设施投资、建设和经营运作的模式之一。以政府和私人机构达成协议为前提，由政府向私人机构授予特许经营权，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并负责经营和管理该设施及其相应的产品与服务[1]。EPC 是“设计+采购+建设”的缩写，是指公司受业主委托，按照合同约定承包工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等全过程或若干阶段的工作[2]。“BOT+EPC”模式是BOT 与EPC 的复合模式，结合了规划、投资、设计、施工、建设、运营、交接等项目全过程管理模式，即政府和投资方签订特许经营权协议，允许投资方在协议规定期限内建设和运营项目。投资方在BOT 模式中的建设过程，采用EPC 总承包模式进行，在项目特许经营期到期后，将项目移交给政府部门。从经济学角度来看，“BOT+EPC”模式是一种新颖的项目资源组织模式；从项目管理角度而言，“BOT+EPC”模式是一种结合了投融资工作的工程项目建设模式。采用该模式的项目能更好地适应规模效应，大大降低了项目建设招投标及成本管理风险；能促进项目的参建各方对投资收益、成本管控、质量控制、工期进度等目标达成一致；能突显总承包方设计、施工组织管理的整体优势，提高项目综合管理水平。

2 “BOT+EPC”模式项目管理特征

在“BOT+EPC”模式下，会综合考虑项目实施过程中的资源需求，并在此基础上选择合适的投资人及项目建设期的总承包商。可采取联合方式，对各方的能力、关系、优势等有限资源进行集成整合[3]。该模式可在更大范围内进行组织间资源的获取、共享、集成，形成组织间的优势互补，获得主动优势，更高效地发挥协同效应，实现项目目标。

L 项目是国内5A 景区观光旅游轨道交通项目，功能定位为雪山景区内部的旅游观光专线。联合体成员由设计单位、投资机构、施工单位、运营单位等多家单位机构构成，是国内首条采用“BOT+EPC”模式实施的5A 景区全景观光有轨电车旅游轨道交通项目。组织管理能力是“BOT+EPC”模式下L 项目的核心管理能力，对项目管理起到了十分关键的作用。它涵盖前期对项目进行的整体建设规划，同时实现了对项目实施全过程的有效管理。该项目的运作结构见图1。

图1 项目运作结构图

L 项目采用“BOT+EPC”模式，结合了BOT 融资模式和EPC 工程项目管理模式的优点，着眼项目全生命周期质量、成本和收益平衡。“BOT+EPC”模式具有以下特征：

第一，适用于投资数额大的公共基础设施项目，如轨道交通项目、高速公路项目、煤矿项目、水利电站项目等。第二，项目全生命周期特征显著。从项目发起阶段到项目实施阶段，再到项目特许权经营期的运营阶段，联合体一直参与整个项目进程。第三，项目大多为具有公共属性的大型基础设施项目，在项目设计阶段，便需要以全局意识对项目全生命周期的成本、质量、工期、安全、可持续发展等方面进行综合考虑。第四，项目利益相关方众多。项目投资数额巨大，基础设施项目具有的公共属性，项目建设及运营阶段的寿命周期长等因素，决定了项目的参与方多，且在项目实施过程中，利益相关方的身份会随着项目阶段的转化而变化。

3 L 项目采用“BOT+EPC”的优点分析

3.1 “BOT+EPC”模式与传统EPC 模式差异分析

L 项目除了具备一般大型工程项目建设规模大、涉及范围广、投资金额与资源需求大、质量要求高、对社会影响大等特点，还具备项目周期长、工期紧，受经济环境、服务对象、政府部门等外部环境的影响大等特点，因此L 项目采用“BOT+EPC”模式。该模式与传统EPC 模式有如下几个方面的差异：

3.1.1 管理范围的差异

在一般的旅游轨道交通EPC 项目中，总承包人的职责是负责整个项目的设计、施工和试运行等阶段的各项工作，并在试运行结束后完全交由业主运营项目。而在“BOT+EPC”模式下，L 项目总承包商需要承担部分业主职责，其具备“业主+总承包商”的特殊身份。由于总承包商身份的变化，总承包商的管理范围在传统EPC 承包人项目管理内容的基础上，还增加了项目立项、可研等项目前期准备阶段以及项目特许经营期内，即运营阶段的管理工作，形成了其他差异性行为的主要驱动力。

3.1.2 与业主关系的差异

在传统的EPC 项目中，总承包商在实现自身收益最大化的前提下，对需要大幅度增加施工成本以换取项目质量的控制目标的积极性不高，不利于工程质量的提升。而在“BOT+EPC”模式下，L 项目总承包商需要以项目整体成本控制效果最优为前提，全面评估项目全过程的成本管控效果，实现设计、施工以及试运行阶段各环节的成本优化。因此，总承包商在权衡项目整体利益的基础上，通常会合理优化阶段过程的成本，并注重全局成本最优化。

另外，在“BOT+EPC”模式下，业主与总承包商的利益诉求相同，可以规避传统EPC 模式下业主与总承包商存在利益冲突，形成不同程度上相互对立、互相博弈的不利局面，更容易建立起和谐的双边关系，促进项目管理工作的协调开展，会对项目管理产生积极影响。

3.1.3 成本管控的差异

在一般的EPC 总承包项目中，总承包方往往仅满足于阶段化成本最优，最终的成本控制只是各个阶段成本控制结果的简单叠加。但对采用“BOT+EPC”模式的L 项目而言，项目成本管控由传统的各个阶段的成本控制策略转变为项目总体成本最优的管控方式，通过设计、采购、施工、运营等各个阶段成本的优化，实现项目总体成本的最优化，因此项目整体成本管控的复杂程度要高于传统的EPC 管理模式。

3.1.4 内部协调的差异

在“BOT+EPC”模式下，为发挥联合体各方优势，实现L 项目管理目标，尤其是发挥设计单位牵头的优势，联合体牵头方需要综合组织各单位、部门之间的统筹工作，协调设计、施工、运营各方的工作交叉衔接，从全局角度对项目问题进行系统性的分析、解决。总承包方各联合体单位之间的权、责、利划分需要比传统EPC 管理模式下更明确。

3.1.5 与监理方的差异

在传统的EPC 模式下，项目的设计与施工监理均代表业主单位对总承包商开展监理工作，处理项目建设过程中双方的利益关系。监理单位天然地会更倾向于满足业主单位的利益诉求。而在“BOT+EPC”模式下，L 项目总承包方具备“业主+总承包商”的双重角色，能更好地与监理单位形成有效的沟通协调，接受、采纳各监理人的意见及建议，这有利于监理方更好地开展监理工作，从而优化整个项目建设与管理过程。

3.2 “BOT+EPC”模式的优点分析

采用“BOT+EPC”模式时，EPC 总承包方是项目建设的中心，可由同时具备勘察、设计、施工资质的综合企业主导项目建设，亦可由勘察、设计、施工、运营和融资等企业组成的联合体共同参与项目建设。L 项目总承包方由具有长期合作关系、互相信赖的合作伙伴组成联合体参加项目投标和建设，减少了联合体成员之间的沟通成本和交易成本。

3.2.1 有助于实现项目的全过程管理

采用“BOT+EPC”管理模式，设计单位、建设单位、采购企业、运营和维护单位的角色都由一个企业或单位来扮演，一方面能够降低项目推进过程中各方的沟通成本，另一方面能显著提高各项工作效率，方便这一单位或企业从整体上把控项目的建设进度和运维状况等。通过这一模式，能够找到一个贯穿始终的角色参与项目，这也是真正实现项目全过程管理的应有之义。

3.2.2 可降低项目全生命周期成本

采用“BOT+EPC”模式可激励社会资本提高效率、降低成本。社会资本往往会根据项目情况制订合理方案、调整建设规模、利用创新性技术和灵活的缔约方式等节约管理费用。在项目全周期中，社会资本需要在项目实施完成并获得政府部门批准后才能取得相关收益，这样的约束有利于消除项目完工风险和资金风险。在运营期，为了获得更高的收益，社会资本会努力提高运营效率，降低经营成本，并提高服务水平，以吸引更多客流。

4 L 项目风险分析及防范措施

4.1 L 项目风险分析

在“BOT+EPC”模式下，经分析，L 项目主要存在以下风险：

4.1.1 项目整体风险大

一般来说，大型基建的投资较大，建设经营周期很长，从前期洽谈到后期项目经营周期结束，往往需要几年或几十年的时间。其间项目会面临各种风险，包括融资风险、债务风险以及经营风险等。一旦项目确定，风险将转移到总承包商身上，由其自主经营并承担风险。在L 项目中，总承包商需要制订详细的风险管理计划，并在项目执行过程中不断监测和评估风险。

4.1.2 项目资金可控性差

建设项目的资金可控性是一个难题。这是由于总承包商可以利用工程量和工程变更来故意套取其他项目投资人的资金，特别是政府投融资平台的国有资金。具体来说，承包商最有可能从两个方面来故意套取资金：一是通过设计增加整体工程量，使建设项目总投资增加，从而让其他投资人投入更多的项目资金；二是通过变更减少工程量，在保持合同价格不变情况下，获得相同的工程投资[4]。这些行为导致建设项目的投资成本过高，以及引起不必要的法律纠纷和风险。基于上述问题，在L 项目中，需要强化对资金的管控。

4.1.3 管理人才不足

“BOT+EPC”模式是一种相对复杂的建设项目管理模式，需要在投融资、法律法规、资产评估、工程技术等多个专业领域方面进行综合考虑和协调。项目实施中，需要配备一支专业化、高素质的团队，负责项目的策划、设计、实施和运营管理等多个环节。团队成员需要具备丰富的专业知识和经验，以应对“BOT+EPC”模式下建设项目所涉及的各种复杂问题，包括法律合规性、技术可行性、资金可持续性等方面的挑战。然而，目前“BOT+EPC”模式下的专业人才相对不足，需要相关企业加强人才培养和引进，以更好地发挥“BOT+EPC”模式在建设项目中的作用。

4.2 L 项目风险防范措施

针对上述风险，在项目实践过程中采取以下措施进行防范化解：

4.2.1 成立EPC 项目管理部

在L 项目的推进过程中，高效的组织管理是项目成功的关键因素。成立EPC 项目经理部，对各联合体单位之间的工作进行总协调，对整个工程项目的设计、采购、施工、试运行（试车）等工作进行全过程管理，实现各阶段工作合理交叉与紧密融合，并对工程的安全、质量、进度、造价进行全面把控，这样有助于项目的顺利开展，也有利于设计单位牵头单位对各类风险进行把控。

4.2.2 发挥设计单位牵头联合体优势

设计水平的高低、出图质量的高低很大程度决定了项目的优劣。L 项目采用“BOT+EPC”管理模式，由设计为牵头单位，能够保证设计单位的话语权，发挥设计单位技术上的独特优势。同时要求设计单位实事求是地结合现场情况，虚心采纳施工单位的合理建议。

4.2.3 倡导设计优化的利益分享机制

为了追求更可观的项目利润，总承包企业通常会选择在施工阶段对项目进行设计优化，从而实现降低成本的目标。方案的调整、设计变更和设计优化，会大幅度增加设计单位的工作量。加之业主、施工单位对设计修改的利益分享认同度较低，如业主过分强调总价包干，可能出现设计师经历无数次图纸修改，设计费用却未相应增加的情况。为避免这一问题，在L项目中采取与相关单位分享一定利益的措施，以提高设计单位的积极性。

4.2.4 与大型施工企业强强联合，建立人才提升计划

设计单位由于自身施工力量薄弱，要想实现设计成果必须依靠施工单位去具体操作。因此，作为牵头单位的角色，在L 项目投标初期，设计单位积极联合大型施工、运营企业，全局把控，强强联合，以有效减轻施工过程中的安全和质量风险，提升运营效率。同时，引进相关专业人才，开展导师带教制度，大力发展部分优秀设计师向管理型设计师发展，此举能够提高设计单位的项目管理能力，为高效还原设计成果提供有力支持。

5 结语

EPC 总承包模式在国内已发展一段时间，各设计、施工单位也通过联合体等方式不断探索向EPC 总承包模式转变，使得“BOT+EPC”工程项目建设模式的应用越加广泛。为更好地发挥“BOT+EPC”模式的作用，相关从业者尤其是管理人员需要更加深入地了解国内不同业务领域“BOT+EPC”总承包模式的管理特点，积极转变管理理念，以更好地适应“BOT+EPC”总承包模式项目管理，为企业转型发展助力。