关于加强内部审计促进院校治理改革的若干思考

戚国伟 雷雯 史莉莉

[摘要]在国家审计体制调整和高校院校治理改革叠加进程中，高校内部审计应当适应新形势、迎接新变化，准确把握自身定位，积极发挥专业优势，探索实施与管理重心下沉、校院权责关系调整相配套的审计工作体系，推动内部审计向战略审计、绩效审计转型，一体化推进揭示问题、评估绩效、防范风险和促进发展，提升高校核心办学资源要素有序分配和使用效益，监督保障改革举措全链条闭环管理，更好地促进高校目标达成。

[关键词]高校   内部审计   院校治理

国家“双一流”建设加快推进和高校内涵式

发展需求共同推动下，高校治理结构不断变革，校院两级权责关系调整演变。内部审计作为监督体系的重要构成部分，在高校防范管理风险、提升效益和价值方面一直发挥着积极作用。在高校治理转型和责任体系重构的新格局下，面对提升内部治理、完善制度建设、实现内涵发展的新要求，高校内部审计工作必须迎接新的时代挑战。

一、高校内部审计面临的新形势

（一）国家和上级管理部门对高校内部审计提出新期待

近年來，随着经济社会发展和审计理论实践的深化，高校内部审计工作的内外部环境发生了较大改变。2018年，中央审计委员会成立。同年，审计署颁布《审计署关于内部审计工作的规定》，对内部审计职能职责、工作方式等进行了规定。2020年，教育部发布《教育系统内部审计工作规定》（以下简称2020年《规定》），对教育系统内部审计职能职责定位、职责范畴做出规定：教育系统内部审计“是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”。同时对加强党组织对内部审计工作的领导、健全相关工作机制提出了明确要求。

在既有的“监督、评价”职责基础上，近年来一系列审计体制改革把审计的“建议”职能摆在了更加突出的位置。其中，“监督”是指内部审计机构依规对所属单位管理和业务开展监督和检查，以揭示问题；“评价”是指通过审计检查，对所属单位落实政策、施行规划、内部管理和经济事项等履责情况做出评价；“建议”则强调内部审计既要揭示问题，也要推动解决问题，善于针对问题提出改进机制、完善管理的建议，推动标本兼治。

（二）高校院校治理改革对内部审计提出新要求

高等教育新时代发展战略对高校资源配置效益和管理服务效能提出了更高要求。随着现代大学制度理念的深化，高校内部治理体系改革的探索实践取得诸多进展。很多高校逐渐从传统的事业单位科层制管理模式向内部管理变革转型，按照大学办学规律，推动管理重心下移，在人、财、物方面有序赋予二级学院相应的管理权责，引导二级学院从大学原有架构下的生产、执行单位，逐渐转变成为具有更多自主权的办学实体，以调动激发二级学院的主动性和积极性，即所谓“学院实体化”改革或“院为实体”改革。

这项改革的关键是处理好“放”“管”“接”。当核心办学要素和资金资源的自主支配权真正在二级学院得以一定程度的下放，随之而来的就是学院权力规制以及责任体系重构的问题，即校院两级权责如何有序分配、大学对二级学院的管理监督应当如何有效进行，避免陷入“一管就死、一放就乱”的困境。其背后的价值逻辑，是在应放尽放、放管相济的基础上，引导支持和保障二级学院真正把下放资源“接得住、用得好”，实现“院为实体”改革的初衷。这既需要二级学院自身治理体系的完善和治理能力的提升，也需要大学配套相应的评价考核、监督监管制度加以保障，以目标管理和发展评估为抓手，加强资源配置的规划统筹、使用监督和效益评估，强化院系责任，确保权、责、利、效相统一。

在高校院校治理改革的背景下，新时期的内部审计作为单位规范权力运行、促进合规效益的重要手段，应当适应新的变化格局，优化工作机制，改进工作方式，科学设计与学院实体化改革相配套的内部审计工作体系，更好促进二级学院形成决策科学、执行有力、监督有效的治理体系，促进教学科研效益提升，促进二级学院发展目标和大学整体发展战略的达成。

二、改革背景下高校内部审计面临的挑战

（一）应对新形势的内审工作机制相对滞后

在校院两级治理改革背景下，针对二级教学科研单位管理体制特点的具体内部审计制度还相对粗放，操作性不强。对二级学院履行职责评价的指标体系比较笼统，责任界定不够清晰。在原有体制下，对高校二级学院的内部审计主要依托领导干部经济责任审计进行，在实践中具体有以下三个方面的问题：一是审计过程性功能连续性不够。在审计时点上，领导干部经济责任审计一般在干部届满或者选任调整等时机予以安排，缺乏对任职期间履职情况的中间控制。二是审计介入方式相对被动。离任经济责任审计项目一般是由组织人事部门或纪检监察部门先提出需求，内部审计要按照干部管理部门的委托跟进配合承担，在实际工作中往往造成高校内部审计机构缺乏主动性，导致机构边缘化，不利于其专业作用发挥。三是审计范围相对狭窄。领导干部经济责任审计偏重经济业务领域，在内部控制审计、绩效审计和管理审计方面虽然有所涵盖但是参与比重不足，存在有“形”而无“实”的情况，难以保证对治理体系和政策落实情况的深入跟踪评价。

（二）传统内部审计方式手段力有不逮

近年来，国家重视加强科技创新，颁布了一系列政策，加大了资金投入，同时也对资金绩效高度期待，因此审计范围的拓展势在必行，这给内部审计带来了新挑战。教育部2020年《规定》第二十条对于拓展教育系统内部审计职责范畴进一步做出明确，要求对“贯彻落实国家重大政策措施情况”“发展规划、战略决策、重大措施和年度业务计划执行情况”以及“办学、科研、后勤保障等主要业务活动的管理和效益情况”等进行审计。

高校内部审计在传统上主要通过检查二级单位财务、收支、预算、资产等管理情况，对单位履行经济职责情况做出评价，查阅财务账本、会计凭证等原始资料是最常采用的方式。如今面对高校内部治理结构、权责分配体系的新变化，以及管理和业务的日趋复杂化，原有的单一查账的方法将无法实现对审计对象的全面考核和有效评价。在跟踪审计重大项目、科技创新政策实施方面，尚缺乏有效的手段和方式。对高校内部机构和下属单位战略决策、执行进度、实际效果等情况的检视上，更是缺少行之有效的配套审计规则指导和具体作业规范。另外，运用大数据核验分析、实时监督的环境基础和操作实践均存在欠缺，与当前审计改革导向和科技强审的要求相比还存在一定的差距。

（三）高校内部审计工作的实效性有待提升

審而不改、审而不用是高校内审工作的常见痛点，突出体现在审计结果公开不够，问题整改和责任追究落实不到位，审计“回头看”未能有效开展等。还有一些高校审计结果未得到充分运用，审计结果并未真正纳入领导人员选任和管理监督链条中。

审计在监督治理体系中如何与其他类别的监督更好地贯通协作，也是备受关注的问题。实际上，很多高校曾采用纪监审合署办公的工作机制，有的高校现在仍在延续中。后来，随着办学规模的不断扩大和监督业务的逐渐分化，高校纪检监察和审计才更多走向独立设置。尤其近年国家推行纪检监察体制改革，高校普遍加强了纪检监察工作配置，推行内部巡视巡察制度，高校的监督全覆盖得到历史性加强。虽然高校内各类监督主体普遍认为应发挥各自优势、加强协同贯通、形成监督保障合力，但是出于制度惯性、条块分割、领导分工等原因，高校各类监督贯通协调依然面临不少现实问题需要解决。在一些高校，包括内部审计在内的不同监督主体，或多或少还存在各自为战、步调不一、重复监督、效率不高的情况。

三、关于完善内部审计工作机制促进院校治理改革的对策思考

（一）强化定位认知，增强组织领导

新时期的内部审计既要坚持批判性，更要突出建设性。高校内部审计要从改革发展全局出发，在揭示具体问题缺陷的同时，强化对体制性问题、结构性问题的分析，提出针对性建议，更加及时地帮助被审计单位识别和规避改革进程中的决策风险、合规风险、效率风险。

在组织领导机制上，要加强党对高校审计工作的领导。高校可在内部审计有关原则框架下，将内部审计工作联席会议（或内部审计委员会）与干部监督联席会议、巡视巡察联席会议等机制更好地融合贯通，优化与组织人事部门、纪检监察部门的协作配合，改进内部审计启动机制，科学合理计划年度审计项目，逐步扩大年度审计、专项审计和届中审计的比例，加强过程性跟踪评估。

高校内部审计部门自身也要提高政治站位，着眼单位整体发展战略，以维护公共资金和国有资产、推进单位战略目标实现的高度责任感，把求真务实的职业操守和事业精神贯穿审计工作始终，把“监督、评价、建议”职责的履行转化为推动发展的实效，这样才能真正得到各方支持和认可。

（二）聚焦发展绩效，抓住审计重点

高校内部审计机构要深刻理解院校治理的逻辑，在配合学院实体化改革的实践中，综合考量自身管理体制、权责分配和内控环境，合理把握自身审计资源状况，科学找准发力点和结合点。

“重点突出”是审计工作的重要原则，围绕院校治理改革及其目标，对于相关职能部门的内部审计，应当重点关注其是否在整体战略下促进资源和权责下沉，做到“应放尽放”和“放管结合”，是否为院系充分行使权责提供应有的支撑和保障。对于直接承担人才培养和科技创新任务的二级学院，内部审计应当聚焦以下方面：一是重点关注政策落实和执行效益，除常规经济领域外，要加大其对学校重大部署和科技创新、育人政策实施情况及绩效产出的监督评价和过程跟踪，突出质量、贡献和效益评估；二是重点关注管理规范，包括制度建设、职责分工、依规履职、合规管理等情况，以及资源分配使用情况；三是重点关注风险防控，包括内控机制、风险管理机制等情况。需要注意的是，在对学院发展绩效进行内部审计时，必须尊重教学科研规律和学术评价导向，这方面的跟踪审计，应结合教育评价体系（如学院发展评估/国际同行评议）统筹实施。实践中可编制“二级学院发展审计要点”，制定审计业务流程，明确评价标准和检查重点，相关审计要点可配套二级学院任期目标责任书和院长权责清单，同步完成知情签署，明确管理责任。

注重合规与绩效的平衡，是提升内部审计工作质量的题中之义。在单位快速发展阶段，规则体系往往不成熟不定型，要按照“三个区分开来”的原则，区分责任界限。针对审计对象普遍性的违规行为或不规范行为，应加以研判分析，梳理提炼共性问题，揭示体制机制层面的深层次原因，推动揭示问题、规范管理和促进改革，提升高校和二级学院规范治理水平，增进核心业务产出绩效，为改革发展提供更有质效的审计监督保障。

（三）转变工作方式，促进协调贯通

内部审计是党和国家监督体系的重要组成部分。在高校管理改革中，内部审计要和其他监督渠道一起自觉融入监督整合框架，拓展审计监督的广度和深度，促进整体监督效能提升。要准确把握审计监督与党内监督有机贯通、相互协调的原则，加强与纪检监察、巡视巡察、内部控制等机构的信息共享、项目统筹、成果共用，避免不必要的监督叠加，同时也减轻被审计单位重复迎审迎检的负担。

加强审计“后半篇”工作，保证审计闭环。推行审计披露制度、审计“问题清单”制度、审计整改跟踪问效等制度。在整改阶段，要善于借助上级部署的国家审计和外部巡视，联动纪检监察责任追究，借力推动整改，提升纠治整改的执行刚性和落实效果。针对审计力量不足的情况，可按规定向社会审计组织购买审计服务或采用内外结合的方式，给予解决。要增强信息化建设，协力推进重点领域内部控制集成平台或审计监督平台，在审计实践中充分运用信息化手段，发挥大数据的靶向支撑作用，提高作业效率。

建设高素质、专业化的审计干部队伍，促进监督力量整合。内部审计人员熟悉了解财经领域业务，擅长调查处理经济活动及查错纠弊。高校在机制设计上，一方面，继续鼓励和保障内部审计机构不断提升自身能力和素质，选好备齐具有审计、财务、经济、管理、法律、工程、信息技术等专业知识以及具有从事财经、审计等方面工作经验和专业资格的人员，在监督贯通中把自身专业优势进一步发挥好；另一方面，应当建立常态化的工作机制，推动审计有序配合参与纪检监察案件查处、巡视巡察等工作，提供力量支持，在与其他监督主体协同工作的实践中，拓展视野，融通理念，共同进步。

（作者单位：北京大学深圳研究生院，邮政编码：518055，电子邮箱：qiguowei@pku.edu.cn）

主要参考文献

[1]雷洋昆，刘芝玮.新时代高校内部审计新框架探析[J].中国内部审计， 2022（3）：4-10

[2]李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊， 2014（1）：138-142

[3]晏维龙，庄尚文.试论研究型审计的国家治理效能[J].审计研究， 2022（1）：13-19