国有商业银行内部审计开展政策落实跟踪审计的探索

陈紫漪

[摘要]政策落实跟踪审计是国有商业银行内部审计推动共同富裕政策在银行有效落实的重要手段，本文以浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计为例，对国有商业银行内部审计开展政策落实跟踪审计的实施路径进行分析和思考。

[关键词]国有商业银行   内部审计   政策落实跟踪审计   共同富裕

一、引言

国有商业银行内部审计作为重要监督力量，要主动把党和国家的重大政策落实跟踪审计作为审计工作的重中之重，着力探寻制约政策落实的难点、痛点，努力在推进落实党和国家决策部署落地见效、提升精细化管理、预防制度性腐败等方面发挥作用。

当前，国有商业银行内部审计领域关于政策落实跟踪审计的实践仍处于初期阶段。相较于传统“事后”审计，政策落实跟踪审计通过将审计关口前移，审计成果更具时效性和前瞻性。政策落实跟踪审计不仅要从业务视角看问题，更要从政治层面看问题；不仅要算清经济账，更要关注政治账；不仅要揭示风险，更要深度剖析问题背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲区和各层级政策执行者的责任担当。

二、开展浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计的背景

党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。2021年6月，《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》赋予浙江重要示范改革任务。同年7月，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》围绕示范区“四大战略定位”，提出“四率先三美”主要目标。围绕党中央和国家、省委省政府有关共同富裕的决策部署，浙江金融监管单位相继出台配套政策，并对浙江金融机构赋能共同富裕作出具体要求。

（一）国有商业银行为推动共同富裕政策落地提供有力支持

扎实推动共同富裕是一项长期任务，既要做大做好“蛋糕”，夯实共同富裕的物质基础，也要切好分好“蛋糕”，缩小区域差距、城乡差距和收入差距，促进整体协调发展。国有商业银行作为现代金融体系重要组成部分，是扎实推动共同富裕政策落实的重要力量。一方面，银行机构可以运用信贷、理财、储蓄等产品，通过调节资金流向、提高回报率等方式，实现资产保值、增值，加快社会财富积累；另一方面，也可以通过内部资金流动、差异化金融服务等方式，促进资源在不同区域间、行业间、群体间转移和再分配。近年来，在党和国家的领导下，国有商业银行配套制定多项政策措施支持普惠金融、绿色金融、科技金融等与共同富裕政策密切相关领域的发展，并取得实质性成效，探索出一条金融赋能共同富裕的有效路径。

（二）内部审计为促进银行高质量发展提供保障

在“国内国际双循环”新格局下，高质量發展是国有商业银行的必然趋势，也是共同富裕取得实质性进展的具体表现。当前，国内外经济形势错综复杂，国有商业银行要保持高质量稳健运行并非易事。面对发展困境，内部审计要主动适应新形势，加快转型升级，提升审计质效，以高质量审计为银行高质量发展保驾护航。开展浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计是检验省内银行业有效落实共同富裕政策的重要手段，也是助力银行实现高质量发展目标的强力保障。通过将审计关口前移，审计成果能为银行管理层、制度制定和执行相关部门，提供更全面客观的政策落实情况、更及时有效的建议参考，体现内部审计价值。

三、共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计的实践探索

为有效助力浙江高质量发展建设共同富裕示范区建设，浙江省内某国有商业银行内部审计首次尝试开展政策落实跟踪审计，对行内共同富裕政策落实阶段性进展进行监督评价。面对审计标准模糊、审计内容宽泛、人员经验不足等难题，项目组创新审计流程，通过调阅资料、数据分析、调查问卷、现场访谈等方式，初步探索了内部审计开展政策落实跟踪审计的实施路径。相关审计成果为被审计单位下一阶段工作开展提供了支持和引导，并得到地方监管部门的肯定。

（一）创新组织形式，克服资源短板

国有商业银行内部审计通常以“针对一个被审计单位或某项特定业务组建一个项目组”的形式开展审计项目，审计对象较为明确，审计资源投入相对固定。而浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计涉及体制建设、业务合规、考核评价、风险管控等多个维度，是对被审计单位的综合评价监督，因此对审计资源的需求大、要求高。同时，内部审计层面开展政策落实跟踪审计处于初期探索阶段，内部审计人员缺乏相关经验。因此，在实施浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计时，项目组面临着审计资源短缺、审计质量难以保障的难题。

为保障审计项目有效开展，项目组在开展浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计时，探索采用了“1+N”嵌套审计模式，通过对计划内审计项目统筹安排、科学配置，突破项目组间界限，达到了“一审多项”“一审多果”“一果多用”的效果。一是提高审计资源利用率，将共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计与日常审计项目有机结合，通过“一次进场、两个通知”的方式，同一项目组人员同时开展两项审计项目。二是提升审计监督的广度和深度，在日常审计项目中增加共同富裕政策落实情况的评价维度，同时在共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计项目中融入适当的业务合规性检查。三是加强审计成果运用，将内部审计成果在审计项目之间共享，根据审计目标、审计内容及呈报对象的不同，同一审计发现以不同形式进行呈现。“1+N”嵌套审计模式有效避免了审计内容重叠，最大限度优化审计资源配置、减轻基层检查负担，进一步提高内部审计服务质效。

（二）围绕政策要点，确定审计重点

国有商业银行内部审计项目的审计范围通常包含公司金融业务、个人金融业务、财务运营管理、员工行为管控等领域，审计重点根据审计对象所处区域、业务特点和风险特征进行确定。而共同富裕政策体系复杂、内容丰富，为保障审计工作质量，项目组需紧密围绕共同富裕政策要点，紧盯银行推进共同富裕政策落地的路径手段，从而梳理确定审计范围。对于国有商业银行来说，要走好共同富裕道路，关键在于平衡好“共”和“富”这对矛盾关系，项目组从“创富”和“共享”两个维度展开，确定本次项目审计重点。

在“创富”方面，国有商业银行主要通过助力基础设施建设、加大科技领域和绿色领域信贷投放、防范化解重大风险等方式促进经济高质量发展，加快社会财富积累，体现金融工作的“政治性”。在“共享”方面，国有商业银行主要通过服务实体经济、发展普惠金融、推进乡村振兴、促进合理消费等方式缩小“三大差距”，助力“扩中提低”，体现金融工作的“人民性”。

项目组实施浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计时，从服务国家战略发展角度，重点关注银行在支持民营企业及制造业、服务战略新兴产业、服务生态文明战略等方面的情况；从增强人民获得感、幸福感、安全感角度，重点关注银行在支持小微企业发展、助力农村现代化建设、保护金融消费者权益等方面的情况。

（三）梳理政策要求，框定评价要素

国有商业银行内部审计实施日常审计项目时，一般围绕业务关键管控环节开展，通过发现业务叙做及操作中的合规缺漏，提出改进建议，促进业务高质量发展，而共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计则需要围绕政策制度具体要求展开。党中央提出共同富裕目标以来，相关部门出台了配套政策，并设置了定性、定量两类评价指标，对银行业赋能共同富裕作出具体要求。项目组从组织保障机制建立、政策制度传导执行、评估督导体系建设等三个维度，对共同富裕政策进行梳理，将政策要求与落实情况进行对照评价（见表1）。

一是组织保障机制的建立情况，项目组主要从组织架构、配套措施两个方面进行评价：组织架构方面，从国有商业银行内部是否建立共同富裕工作专班、制订专项工作方案、明确牵头部门以及开展内外部协同联动等内容进行评价监督。配套措施方面，从人、财、物三个维度评价国有商业银行对共同富裕政策的支持力度，包括专业人才交流、专业知识培训、市场费用支持、信贷资源倾斜、重点领域创新、网点布局优化、固定资产配备等方面。

二是政策制度的传导执行情况，项目组主要从共同富裕政策传导落实的准确性和有效性两个方面进行评价：政策传导准确性方面，通过调查问卷、调研访谈等方式进行定性评价，包括：细化措施制定过程是否经过必要流程审批；细化措施是否与政策整体要求相符、充分考虑各类风险且具有可行性；政策传达路径是否合理且覆盖各层级机构及员工；各级员工对政策的理解是否一致等。政策落实有效性方面，从目标实现、制度执行、产品创新等三个维度进行定量、定性综合评价，如国有商业银行在科技金融、绿色金融、普惠金融、乡村振兴等重要领域的信贷规模及增量增速是否达标；中长期贷款占比、信用贷款占比、小微企业首贷户占比等信贷结构指标是否完成；小微企业、科技企业、涉农企业、个体工商户等重要主体的融资便利度是否提高、融资成本是否下降；数字化场景建设是否完善；金融产品服务、抵质押融资模式是否创新；金融知识宣传普及是否到位等。

三是评估督导体系建设情况，项目组主要从绩效考核设置和建议反馈两个方面进行评价：绩效考核设置方面，从合理性、灵活性两个维度进行定性评估，包括国有商业银行内部是否将共同富裕相关指标纳入评价范围，是否对关键领域投入设置合理的考核权重；各级机构分解绩效考核指标时是否结合下级行履职情况设置差异化考核方案，是否对考核指标进行动态调整等。建议反馈方面，从国有商业银行内部是否建立共同富裕相关指标的专项统计制度并对指标进行持续监测分析，是否及时收集政策执行过程中的难点并向上总结报告落实情况等角度进行评价监督。

通过本次浙江共同富裕政策落实阶段性进展跟踪审计，项目组总结提炼了被审计机构现阶段的政策落实成效：共同富裕政策相关组织架构和机制建设已基本完成，结合共同富裕政策制定的细化制度及配套措施已逐步落地并取得一定成效，部分重点领域业务规模取得新突破。同时，项目组也提出了被审计单位在政策落地执行中仍存在有待完善优化的地方，如数据统计分析功能未能与业务发展同步、重点领域及地区资源倾斜程度不足、绩效考核方案特色化程度不高等。

四、国有商业银行内部审计开展政策落实跟踪审计的思考

（一）搭建重大政策资源库，建立长效工作机制

内部审计开展政策落实跟踪审计的难点之一，在于对政策制度的及时跟进和准确把握。一方面，国家政策作为顶层设计，总体框架留有较大的执行空间，对应地方政策则更具实践性和可操作性，内部审计难以在短时间对政策进行全方位的收集梳理和深层次的学习掌握。另一方面，内部审计集中在政策执行的前期阶段开展审计，审计结论较难客观评判政策落实的最终效果。

对此，建议内部审计部门建立重大政策资源库，按文件重要程度、相关程度、风险程度等维度，收集、梳理、更新并持续分析各项重大政策制度，为后续审计项目实施提供重要参考依据。内部审计人员要持续学习资源库内重大政策，不断提高自身专业素养，保持对政策的敏感性。同时，内部审计要充分融合全流程跟踪要求，及时发现政策落实过程中的苗头性问题、理解性偏差，并督促被审计单位落实整改。

（二）构建特色化审计流程，提高审计工作质效

政策落实跟踪审计在审计目标、审计对象、审计范围、审计重点、审计方法、审计成果运用等多个方面都与传统内部审计有较大区别。政策落实跟踪审计需要更高的政治站位、更宏观的审计视角，要能抓住政策落实的重点环节、重点内容，从配套机制、政策传导、评价体系等多角度揭示基层政策执行不到位的问题，深入思考问题产生的根本性原因，同时也要向上反映政策执行过程中的痛点、难点。

为保证政策落实跟踪审计工作质效，建议内部审计改进审计方法，创新审计流程。一要制定与政策落实跟踪审计相匹配的标准化审计程序，有效避免内部审计人员由于审计经验不足、操作不规范所带来的审计风险。二要不断探索、丰富以非现场监测为主要手段的全流程跟踪的方式方法，努力实现审计全覆盖。三要精确把握审计介入时点，兼顾审计效率和审计效果，内部审计可结合政策特点，在前期及时跟进，或是保持全过程、持续性介入。四要构建评价体系框架，可从配套机制建立、政策执行传导、后续评估督导等多维度，统一制定内部审计对政策执行效果的评价标准。

（三）强化内外部合作交流，发挥协同联动效应

政策落实跟踪审计的工作模式較传统审计有所不同，国有商业银行内部审计开展相关项目时不可避免会遇到新的困难和挑战。内部审计要及时收集审计项目开展过程中遇到的问题，并通过内外部沟通、学习、借鉴，解决审计难点。对内，要加强与兄弟机构间的技术交流与共享，通过开展联合检查行动、“结对子”交流会等方式，优化项目开展形式，强化审计成果运用。对外，要强化与审计机关、银保监局、内部审计协会等单位的业务沟通，坚持同向发力，构建监审联动、联合监督新格局；保持与先进同业、国有金融企业、社会审计等机构的交流分享，学习借鉴开展政策落实跟踪审计的优秀经验。

（作者单位：中国银行审计部浙江分部，邮政编码：310005，电子邮箱：chenziyi_zj@163.com）

主要参考文献

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