国家审计在推进国家治理体系现代化进程中的作用研究

孙达新

[摘要]党的十八大以来，国家审计机关在促进中央政策贯彻落实、促进权力规范运行、推动全面深化改革等方面作出重要贡献，推进了国家治理体系的现代化进程。本文以审计视角，从国家审计与国家治理的关系、国家审计职能作用的历史演变、路径实现、思考启示等方面，研究国家审计在推进国家治理体系现代化进程中的重要作用。

[关键词]国家审计   国家治理   监督体系

一、国家审计与国家治理的关系

1982年12月公布施行的《中华人民共和国宪法》正式确立了我国的审计体制，审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，在维护国家财经法纪、加强廉政建设、推动经济社会发展等方面发挥了独特作用。国家审计机关通过宪法赋予的权力，对国家治理体系中的其他主体依法实施监督，通过监督活动反馈治理体系中其他主体的执行情况，推进国家治理能力现代化。可以说，国家审计是一项服务于国家治理的制度性安排，加强审计监督是推进治理体系现代化的重要方式，国家审计作用的有效发挥可以促进国家治理体系的完善，二者相互促进，密不可分，具有双向互动关系，这种关系可以从以下角度体现。

（一）国家审计基础理论角度

国家审计依据宪法设立，是完善国家治理的有效手段，是国家监督体系的重要组成部分。同时，决定国家审计产生与发展的是国家治理的需求，决定国家审计功能定位的是国家治理的目标，决定国家审计运行机制的是国家治理的模式。要巩固国家政权、实现经济持续发展，就需要建立独立、权威的国家审计制度。可以说，国家审计制度的建立与完善，关系到国家治理、关系到社会稳定、关系到经济发展。

（二）国家审计受托责任角度

从受托责任角度来说，国家审计是公共资源委托人将资源监督权交由审计机关行使的委托代理活动。从这个角度来看，国家审计是因受托于资源监督权产生的，如果失去了审计对公共资源的监督职能，公共资源委托人缺少了资源代理人履职情况的信息反馈，会影响对国家资源实施有效的管理，不利于实现国家良治。因此，国家审计是国家治理的重要反馈机制，是保护公众利益、实现民主法治、推动国家治理的制度性安排。

（三）国家审计职责功能角度

审计监督是国家审计的首要职责，同时审计监督已经成为国家整体监督体系中的重要组成部分。当前，国家审计的职能已从对财政收支、会计账务等方面的监督检查，转变为对国家重大政策贯彻落实情况的监督、对重大投资项目建设情况的检查、对重大违法违规问题的揭露、对经济社会发展中潜在风险的揭示等。特别在党的十八大以后，国家审计从国家治理的体制机制层面出发，在防范化解重大风险、实现精准脱贫、进行污染防治的攻坚战中反映了相关问题，发挥了不可替代的作用。

二、国家审计职能作用的历史演变

从国家审计与国家治理的关系可以看出，二者紧密相连、互相影响。在不同历史时期，国家审计的职能作用在根据国家治理的需要不断调整和发展，国家审计的机构设置也会随之发生相应变化。回顾历史，国家审计是为满足国家治理的需要而产生的，国家治理的模式决定其发展方向，国家审计通过发挥相应职能，实现对国家治理的有效保障。

（一）古代社会国家审计的职能作用

一般认为，中国古代审计史从商周时期开始，当时的统治者已经开始重视对国家财政收支的审查。在周朝时期，统治者崇尚“礼治”，《周礼》论述了一套完整、系统的财政监督体系，将财物保管、簿書登记、审计监督等职责区分开，各自设置独立机构，规定职权范围，体现对经济管理的严格要求。如周朝设立了“宰夫”这一官职，专司经济监督工作，其在审计监督中查出的问题，不仅可以呈报太宰，还可以直报周王。在商周时期，国家审计的职能发挥主要体现在财政收支方面，偏向于对财物的监督管理。

秦汉时期，随着中央集权制度的建立，统治者把加强中央集权作为国家治理的目标，并据此创立了一套包含御史制度在内的监察体系，御史在监察体系中主要开展财经法纪方面的审计，审计监督内含于中央、郡、县三级御史监察制度中。此时，国家审计具有了服务中央集权制度的属性，其职能作用逐渐与国家治理相结合，国家审计开始在维护法纪、监察官员等方面发挥作用。

唐宋时期，审计机构已经有专门化、系统化的雏形，相较于秦汉时期，审计的对象和内容也更为深入。唐朝设置了专门从事审计监督工作的“比部”，同时御史的审计监督职能也得以强化，形成了较为完整的体系架构。宋朝设置了中国首次以“审计”命名的专职机构——审计院，代表中国古代审计体制走向成熟。这一时期，国家审计的独立性不断加强，其职能作用的发挥更加充分，如比部、审计院的设置进一步提升了国家审计的监督效能。

明清时期，君主专制制度得到空前强化。明朝时期，皇帝为全面监督下属、强化中央集权制度，取消了比部这一专职审计机构，将审计机构的职权基本归入科道监察系统，形成监审合一的审计制度。清朝则通过洋务运动、维新变法等一系列改革，计划参照欧洲的政治体制，设置与内阁平行的审计院，但由于变法运动失败，现代审计制度的建立未能实现。

（二）近代社会国家审计的职能作用

在民国时期，南京国民政府先设立审计院，之后又由监察院掌管审计权，在民国时期的政治架构下，审计机关设立于政府行政体系之外，具有独立的监督地位。国家审计的职能作用开始恢复，从审计院、监察院直至独立于行政体系之外的机构演变可以看出，国家审计的独立监督职能得到重视和强化。

在革命战争时期，中国共产党设立了适应不同阶段的审计制度。1930年闽西苏维埃政府成立后，设立财政审查委员会，重点对各单位的财务情况进行检查。1934年苏区中央政府设立中央审计委员会，该机构具有高度的权威性和独立性。在这一历史时期，国家审计监督了政府各项财政收支的执行情况，在促进廉政建设、经费节约等方面发挥了重要的监督检查作用。

在抗日战争以及解放战争时期，陕甘宁边区政府下设审计处，重点对财政预算决算、公产变卖、公营事业收支等方面进行监督检查。在这一历史时期，国家审计部门在严惩贪污、保障战争需要等方面发挥了重要作用。

三、国家审计在推进国家治理体系现代化进程中的实现路径

1982年，《中华人民共和国宪法》正式确立了我国的审计制度，1983年，审计署成立，随后各级地方政府陆续设立了审计机关，国家审计体系逐步建立起来。党的十八大以来，国家审计职能作用的重要性越发凸显，审计监督更是列为包括党内监督、人大监督等在内的八大监督体系之中，2018年中央审计委员会组建，习近平总书记担任委员会主任。党的十八大以来党中央高度重视审计工作，国家审计制度在持续发展中取得了新成效，有力推进了国家治理体系的现代化进程，具体的实现路径体现在以下几方面。

（一）通过监督纠偏功能推进国家治理体系现代化

根据法定职责，审计机关通过有效的监督手段，揭示被审计单位有法不依、执法不严等问题，有力推动法律法规的落实，促进依法行政。同时，对法律法规不完善等方面的问题，审计机关亦可以提出相关建议，推动法律法规的健全。此外，审计机关通过审计发现问题的整改情况，推动责任部门和相关单位切实采取有效措施，有效解决相关问题，发挥审计的“免疫系统”作用，纠正有关单位在工作中出现的偏差。

（二）通过风险揭示功能推进国家治理体系现代化

由于审计对象涉及各领域、各行业，审计机关在工作中能够系统、全面、动态地分析问题，善于将各审计对象横向对比进行研究。审计机关可以从国家治理的角度，分析研究财政、金融、国有企业、重大投资、自然资源、农业农村、社会民生等方面存在的潜在风险和薄弱环节，以政治眼光分析经济问题。审计机关还可以从体制机制层面开展研究型审计，关注经济问题可能引发的其他社会情况，及时堵塞漏洞、分析原因、提出建议、减少损失，推动相关领域的改革持续深化。

（三）通过反腐问责功能推进国家治理体系现代化

在反腐工作中，国家审计具有不可替代的功能作用，经济监督始终是审计的重要内容。审计机关在工作中关注审计对象的权力运行情况，对重大决策、重大项目审批、重大资产交易、重大资金分配等关键环节进行重点关注，对以权谋私等问题进行严格揭露和问责，构建强有力的反腐机制。同时，审计机关在健全责任追究机制中也能发挥特有作用，通过开展领导干部经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计等，对领导干部履职情况进行监督检查，对权力运行情况开展审计监督，强化对权力运行的责任追究。

（四）通过政策跟踪功能推进国家治理体系现代化

加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，是习近平总书记对审计工作的重要指示。在政策跟踪审计项目的执行过程中，审计机关深入研究党和国家的重大政策以及各地区、各部门的发展特点，以“政策—资金—项目”为主线，抓住政策落实过程中的重点内容和重点环节，反映其中的突出问题和风险隐患，促进政策的有效执行。同时，通过政策落实跟踪审计，审计机关围绕国家总体发展目标，能够及时发现政策不落实、资金不见效、项目不落地等情况，切实做好常态化的经济体检工作，有力促进政令畅通。

（五）通过信息公开功能推进国家治理体系现代化

在推进国家治理体系现代化进程中，审计机关通过审计结果公开制度，为社会公众参与国家治理提供相关信息。审计具有独立、客观、公正等特点，审计信息的公开有利于减少政府与公众之间的信息不对称，有利于社会公众对政府受托责任履行情况进行判断。同时，审计将发现问题的信息向社会公开，有利于更好地发挥审计监督作用，有利于社会公众了解政府运行情况，有利于维护社会公众的根本利益，促进国家经济规范高效发展。

四、国家审计推进国家治理体系现代化进程的思考启示

通过分析国家审计与国家治理之间的关系，回顾国家审计职能作用的历史演变，研究其具体的实现路径，可以发现，国家审计与国家治理密不可分。在新时代新形势下，应思考国家审计如何更好履行职责、提高能力、创新方法，持续发挥审计在国家治理中的重要作用。

（一）坚持党的领导，发挥党领导审计的制度优势

中国共产党领导是中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征。中国共产党一直重视审计工作，国家审计也始终围绕着党和国家的工作大局，在推进国家治理体系现代化、推动深化改革、监督权力运行、维护经济安全等方面发挥了积极作用。在新时代背景下，应继续加强党对审计工作的领导，将党中央的决策部署落实到位，依法履行审计监督职责，将审计工作融入党和国家工作大局，持续推动国家治理的现代化进程。

（二）完善审计法制建设，不断提高依法审计能力

国家治理法治化构成国家治理现代化的核心指标和主要标志，治理体系法制化和治理能力法治化是国家治理法治化的两个基本面（张文显，2014）。依法审计是推进现代化治理的必然要求，而依法审计首先要做到的就是审计法制化、规范化。因此，要持续健全和完善国家审计相关法律法规、实施条例和准则体系，将审计工作流程进一步规范化、程序化，使各项工作按程序、有依据、可遵循。2021年，《中华人民共和国审计法》修订出台，进一步完善了审计职责，为强化监督、健全制度提供了坚实的法律保障。同时，审计机关要切实增强法治观念，在法律授权范围内开展审计工作，做到审计程序合法、问题处理合法，确保结论客观公正、质量经得起检验，不断提高依法审计能力。

（三）推动审计全覆盖，持续提升审计监督水平

根据规定，国家审计监督的对象涉及与国有资源资产、公共资金相关的单位和部门，而国有资源资产、公共資金的使用者涵盖国家治理和社会发展的方方面面。基于这一客观现实，就要构建起全面覆盖的国家审计监督体系，把上述资源的管理使用情况纳入监督范围。当前，我国已形成了审计署及其派出机构、地方各级审计机关这一相对完整的组织架构，有力推进了审计全覆盖的全面落实。

需要明确的是，审计全覆盖不是简单地追求数量全覆盖，也不是把所有部门和项目都进行检查，而是要做到分步骤、有重点地科学推动。这就要求国家审计要聚焦主责主业，统筹有限的审计资源，完善审计管理体制，创新工作方法，借助其他各类监督力量，形成良性互动和监督合力，构建更加立体、层次丰富的审计监督体系，更好地服务于国家治理。

（四）加强研究型审计，推动审计工作高质量发展

审计机关作为政治机关，发挥着促进国家治理体系现代化的重要作用，需要提供高质量的审计成果作为治国理政的参考依据。在这个过程中，加强研究型审计，有利于全面提升审计工作质量和水平，是审计工作高质量发展的必由之路。

要想审计成果实现高质量，就要始终绷紧研究型审计这根弦，在各类审计项目的立项、实施、报告以及整改等环节，都要坚持研究型审计的思路，将项目涉及的党和国家的宏观、微观政策学懂弄通，全面、完整、准确地把握各项重大政策的具体要求，同时强化相关领域知识的学习，培养提升研究型审计的能力和方法。在具体开展审计的过程中，要将审计研究与审计项目的实施一体谋划、一体推进、一体落实，这样才能保证审计项目成果与审计研究的方向、目标、预期效果相一致，切实将研究优势转化为成果效能，保证审计工作的高质量发展。

（作者单位：审计署驻深圳特派员办事处，邮政编码：518034，电子邮箱：stevenaudit@163.com）

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