中国古代重大水利工程项目舞弊审计的路径经验

刘誉泽

[摘要]清代对水利工程的重视和经费投入前所未有，但也出现了财政投入越大治理效果越差的“治理怪圈”。本文分析提炼了林则徐任江南道监察御史和河东河道总督时期开展系列水利工程审计的相关经验，如在账目上既关注资金真实性，又结合以往年度开支纵向分析资金使用效益性；在实物检查上创新探索多种揭示河堤物料虚报舞弊的方式方法；在查处问责上坚持重大违法问题问责到人，敢于弹劾重臣；在审计建议上提出具有重大价值被全国推广的专业建议等，为当前审计工作带来启示和思考。

[关键词]古代审计   舞弊审计   水利工程审计   林则徐

中华文明依水而生，水利工程建设和监管历史悠久，积淀深远，早在西周时期，就设有“司空”专职掌水利、营建。随着审计制度的发展，自宋代起，开始将工程纳入审计范畴，在水利工程审计中做了大量探索和实践。林则徐是晚清治水名臣，历官14省，号称“为官一方、治水一方”，在水利工程（清代称河工）建设和水利工程审计方面都取得杰出成就，特别是在任江南道监察御史和河东河道总督时期，林则徐对水利工程开展的系列审计多次获得嘉庆帝和道光帝的表彰，成为古代水利工程审计典型案例。本文基于林则徐河南河堤审计和山东河道审计两个案例，分析古代重大水利工程舞弊的主要表现、审计方法、问责制度和审计建议，并提炼出具有参考意义的实践经验。

一、案例基本情况

林则徐的政治生涯中，在水利建设和水利工程监督除弊方面投入的精力最多、取得的成就最为辉煌，他治理的水域遍及海河、黄河、长江、淮河、太湖、西湖、珠江、伊犁河，是历史上治理水域和参与水利工程最多的官员之一。尤其是在任江南道监察御史和河东河道总督期间，林则徐对水利资金、工程物料舞弊等情况开展多次审计，影响深远。

（一）江南道监察御史期间河堤工程审计

清嘉庆二十五年（1820）二月，黄河仪封南岸河堤再次决口。林则徐出任主管漕运工程审计的江南道监察御史，他在实地审计监督后发现，料商囤积居奇工程用料导致河堤工程用料不足、工程进展缓慢。他对河南巡抚琦善进行了弹劾问责，并提出打破料商垄断的制度性改进建议，获得嘉庆帝采纳及上谕赞扬。

（二）河东河道总督期间水利工程审计

道光十一年（1831）十月，道光帝擢升林则徐为河东河道总督。清代的总督按例兼右都御史，负有综合监督、监察职责，雍正七年（1729）起分设北河、南河、东河河道总督，负责监督管理河渠、堤防、漕运等。道光帝在圣旨中要求林则徐深入监督查处河工积弊，“务除河工积习，统归诚实”。

林则徐任河东河道总督期间，针对运河、黄河河道各项积弊开展了一系列审计监督，如对河库专项资金开展账实核查审计，对河道十五厅秸秆料垛虚报舞弊事宜开展专项核查审计，对运河挑挖工程开展专项核查审计等。其提出的碎石护堤的审计建议被采纳并全国推广，受到道光帝多次上谕赞叹，认为假如所有官吏都能“如此勤劳，弊自绝矣”。

二、清代重大水利工程舞弊表现及审计特点评析

古代工程审计一直是“屡审屡犯”的监督领域，特别是水利工程，往往任务量大、时间紧迫，而非灾害时期又很难发现偷工减料等质量问题，监督难度很大。清代对水利工程的重视前所未有，持续投入了巨额水利经费，因此水利工程也成为舞弊贪墨的高发领域，但同时，清代也涌现出林则徐等众多治水名臣，在水利建设和监管方面都进行了大量探索创新，积累了很多经验。

（一）清代重大水利工程舞弊主要表现

清代在水利工程领域投入巨大，林则徐好友魏源所著《筹河篇》中梳理总结了清代国家水利支出变化（见表1），可以看出，国家用于水利的固定支出和重大水患专项支出的费用持续大幅增长，如仅嘉庆十一年至道光四年，十八年间岁修增长过亿（“已浮旧额万万”），意外大工费用增长“不可数计”。

经费投入不断增加，水患治理效果却甚微，与此直接相关的，就是河工贪墨腐败行为的同步增加。对《清实录》中12朝皇帝上谕进行检索可以发现，与河工弊端、贪冒、滥支相关的上谕有2300余项，且经费投入倍增的清中晚期明显更为严重（见图1），这也被魏源称为相生相长的“病河”和“病财”问题。

结合林则徐在河南、山东等地的审计监督案例和《清史稿》《清实录》中的相关案例诏敕，总结清代重大水利工程的舞弊主要表现为以下四个方面。

一是“吃空名”冒领役银。康熙中期起，由于河工用役夫量过大，摊派徭役负担过重，开始将岁修“停止佥派”改为“动帑雇募”；乾隆中期开始“大工不派夫”，自此虚报、多报雇募役夫名单冒领钱粮的“吃空名”成为各类工程的常见做法；雍正帝在上谕中提到“管夫河官”吃空名情况严重，每处“仅存夫头数名”，遇有工役“临时雇募乡民塞责”；乾隆帝在上谕中将此称为“夫头扣克”，称报上“用夫一千名者”，实际最多“有八九百人”，甚至还会进一步克扣役银，民夫役银八分就要“公然扣除二分”。

二是“报虚数”冒领工银。“浮报虚数”是清代河道衙门官员舞弊贪腐行为中最常见的做法，这里的虚数包括虚假工料开支、虚假工程量等。在假账虚报工料开支方面，林则徐在河南、山东审计时发现营私舞弊、“立假账”、物料外垛完整内垛“朽黑霉烂”，“以旧翻新”“以新盖旧”“中填杂草”等弄虚作假行为，嘉庆时期多次上谕斥责“工员账簿，多系捏造，何足为凭”等；在虚报工程量方面，乾隆帝上谕中称应做工一丈者“暗中增加二尺”，或將同一工程分报为多个工程，或将每年常规性岁修工程报成临时、突发工程，“以岁抢之工，报作另案”，重复骗取工银。

三是虚报多报险情。为了增加拨款金额，很多河道官员选择人为编造甚至制造险情。有的无中生有“虚报”，魏源犀利指出清代二百余年间，“每汛必涨，每涨必险，无岁不称异涨”；有的以小养大“养险”，雍正元年齐苏勒在奏折中指出了河南河道官员小险不救，“必至十分紧迫，方行抢救”，则“一丈之险顿成百丈千金之费”；有的人为破坏“造险”，魏源揭示如果河堤“久不溃决”，会有河道官员组织从水急湍流处私自穿洞，“不出一月，必决矣”。

四是贪墨私分治水专项资金。清代河道衙门被戏称“金穴”，以侵贪奢靡著名，《清史记事本末》记载南河岁修费用五六百万，但实际用于工程的经费“什不及一，余悉以供官吏之挥霍”，贪墨挪用治水专项资金的重大案件更是层出不穷，如顺治时期淮安府胥吏侵吞河银案，雍正时期的郎逵侵蚀河工帑银案，乾隆时期河督白钟山官商串通贪墨十万余金案等，咸丰上谕中指出贪墨私分已成“河道陋规”，对于河道资金“上下分肥”，“库存短绌”后再继续“冒领冒销”。

（二）清代重大水利工程审计方式方法

与其他工程相比，水利工程投入的经费和对国计民生的影响都更大，因此历朝历代都高度重视对水利工程的监管。古代水利工程审计一直以“除弊”为重点，旨在发现水利工程项目中偷工减料、弄虚作假、贪污挪用等问题。由于水利工程营缮涉及的钱粮物料巨大、专业门槛较高、勘查设备不足，对审计力量的投入和审计方式方法的创新要求较高。从林则徐河南、山东审计案例情况来看，其审计方式方法上有以下特点。

一是资金审计程序清晰，主要分为账账核对、账实核对、现银核实三个环节，还可以结合以往年度开支进行纵向比较分析资金使用效益。

道光十二年（1832），林则徐时任河东河道总督，在审计经管的运河、衮沂两道河库资金时，由于河道资金假账、亏空问题突出，林则徐以“真实性”为关注重点，采取的审计程序与现代货币资金审计程序十分相似。首先是正月初四起开始账账核对“库册及收支月报库薄”，核对总账与月度明细账的收支金額，同时注重审计公开，采取了“当堂查对”的方式；其次是二月初四起亲赴两个河道银库现场进行账实核对，将账簿与库银进行“逐款盘查”，核对有无亏缺；最后是在银库现场账实核对后，进一步对现银进行“逐封弹兑”，检查库银的成色、重量、官方标记等，避免出现“借银充库”。

审核完成并上报奏折后，林则徐在“真实性”审计的基础上进一步关注了“效益性”，将此次审计的资金开支与前三年（道光八年、九年、十年）开支金额进行纵向对比，尤其是注重梳理了不同年份不同河道的“另案”（临时突发性工程），综合对比分析资金开支的合理性、效益性。

二是创新方式方法，深入查实河堤物料虚报舞弊问题，一并查出河道官员放火烧料灭迹案件。

河道官员普遍存在对河工物料“报虚数”的舞弊行为，由于河道工程所需物料量极大，尤其像秫秸料垛等物料，垛高量大，以往即使认真履职的审计官员也只能统计垛数进行核对，无法真正评估物料是否保质足量。林则徐在河南和山东期间都把核查物料作为审计重点。在河南任监察御史期间，林则徐交叉对比证人证言，突击实地核查秸料的购买、验称、运输、堆垛等详细过程。

在山东任河东河道总督时期，他已经有十余年治水经验，对河工“门垛”“并垛”“戴帽”等舞弊手段了解更为清晰。他亲赴黄河的河南山东两岸对七千多垛物料进行了专项核查，并创新核查方法，如穿行料垛之间，两两记录对比长宽高尺寸，对比新旧虚实，“有松即抽”“有疑即拆”，对存疑料垛全部拆开查验质量，“计束称斤”，发现了料垛中空以及用杂草和短秸棍填充内芯等弄虚作假问题。在林则徐的高压详查下，商虞厅相关官员制造了料垛失火案，林则徐一面到烧料现场“履勘形迹”，一面了解当地此前就存在的“放火烧垛恶习”，并及时会通归德知府一并严格讯问相关证人，查实揭示当地官员为掩饰浮报亏空放火灭迹的重大案件，对于商虞厅烧料的相关官员和兵丁均按照不同责任给予革职、降级、赔偿等惩戒。林则徐此次对料垛舞弊的专项审计在全国产生较大影响，该案被写入《清史稿》，并被道光帝称赞为“向来河工查验料垛，从未有如此认真者”。

（三）以持续深入的专业研究为基础，提出具有重大价值被全国推广的审计建议

林则徐在翰林院期间就对水利工程很感兴趣，利用丰富的藏书、档案开展深入研究，著有《北直水利书》，其中包括对北直隶水性的分析，以及历代治水、水田等做法成效的总结分析，对治水、利水都有一定的研究认识，因此，从他入仕的第一份实职江南道监察御史起，他的历次水利工程审计都与其他审计监督人员有明显不同，即不会停留在“揭示问题”层面，而是坚持深入分析弊端背后的原因，提出改进做法、完善制度的建议，他作为监督人员提出的很多建议被统治者采纳并在全国推广，甚至对后世治水都产生很大影响。

一是关于应对商贩囤积居奇物料的审计建议。

自乾隆时期起，实行工料实奏实销，超过预算部分称为“夫料加价银”，因此每逢堤坝决口前，沿河的商贩会提前囤积物料，加价售出，有的地方甚至官商勾结谋取暴利。林则徐在河南仪封审计期间，发现商贩大量囤积物料是导致工程迟缓的主要原因，在深入挖掘揭示问题并弹劾问责河南巡抚琦善之外，他进一步提出了解决问题的建议。

第一层次是就事论事解决问题，即对于囤积居奇造成重大后果的商贩“严密查封”，从严惩处治罪形成威慑力；第二层次是从防范风险角度提出制度建议，即建立“平价收买”制度，对于所需材料按照收买成本平价买入，解决工程急需，同时也能够平抑物价。他的建议被嘉庆帝采用，几乎使用了他的奏折原文下旨，并肯定批示“该御史所奏尚属可行”，林则徐凭借此次工程审计成果在京察中获评“一等”，并提任浙江杭嘉湖道。

二是关于以碎石代替秸秆的审计建议。

林则徐任河东河道总督期间，在对河工物料审计过程中发现惯用的秸秆类物料堵塞河堤容易腐烂，有人曾尝试以碎石代替秸秆，该举措在护堤防洪方面取得显著效果。对于这一信息，林则徐十分谨慎，他广泛座谈民夫和查询史料，深入了解碎石防洪的各种方式、可能存在的问题，并着手开展碎石试验。

林则徐上奏的《覆奏访察碎石工程情形折》，对他的碎石试验进行了详细介绍，包括在河堤不同位置抛石、不同抛石方式、不同强度水流冲击的效果比较，并进行了经费测算和评估，总结提出防洪新技术，即抛碎石铺成坦坡，然后用柳偎护，使其在洪水冲击时下不淘底塌陷、上不涮岸浸渐。同时，碎石替代秸秆，成本更低，舞弊风险更小，对于解决秫秸料垛舞弊屡审屡犯问题具有重大价值。

这一份有理有据的审计建议得到了道光帝的高度评价，在奏折中高度赞扬：“前折有如此勤劳，弊自绝矣。作官当如是，河工尤当如是。”这项技术在东河推广后当年就实现了“工固安澜”，以碎石代替秸秆成为晚清治河的突出技术创新，创造了极大价值。

三是揭示预警了运河挑挖工程中的苗头性风险。

林则徐在对山东境内挑挖运河工程进行审计监督时，发现挑挖工程偏离设计方位造成河道变窄，具有较高淤塞风险。他立即要求整改，并对负直接责任和管理责任的差官工头、钜嘉汛主簿等予以不同惩戒。另外，他发现在正月清淤作业时，挑抬出的雪泥会抛溅在道路上冻成条块，被民夫称为“泥龙”，进一步了解得知河工习惯做法是全部竣工后再统一清理泥龙。林则徐立即指出这是“偷小懒而误大工”，几个月工程期间积累的“泥龙”阻塞了道路，且存在随春雨冲入运河再次淤积的风险，建议改为“挑完一段，起净一段”，极大规避了风险。

三、相关启示

重大工程项目一直是权力腐败的重点关键环节，紧盯重大项目建设，加大对重大工程、新型基础设施等建设项目的审计力度，是当前审计工作的重点。从历史视角来看，工程项目腐败因其隐蔽性强、行业群发概率高、技术识别難度大，一直是审计监督的重点和难点。本文以林则徐在河南、山东的多次水利工程审计入手，对清代水利工程舞弊贪腐问题开展总体分析，结合当前审计实践有以下四方面启示。

一是应当严防财政投入越大、治理效果越差的“治理怪圈”。在缺乏有力有效制度约束和监督机制的前提下，对水利工程的巨额投入无法形成正向促进作用，甚至在利益驱使下官员不仅浮报冒领，甚至开始“养险”“制险”，以致清代二百余年间“无一岁不治河”，水利工程经费在国家财政预算中占比甚至已经远远超过了财政民生支出“远在宗禄、名粮、民欠之上”，但却出现了“钱粮节省之时，河必稍安。钱粮靡费之时，河必多事”的治理怪圈。因此，对于重大投资项目建设和重点资金拨付使用，应当构建全过程覆盖的科学监督管理机制，尤其对于存在重大寻租风险和利益驱动的关键环节、重点领域，应当加大监督力度，推动财政资金使用规范、有序高效。

二是应当注重提高专业性，加强对高新技术方法的运用。对于水利工程以及其他重大工程项目而言，专业性强、技术难度高是造成监督门槛的主要原因，林则徐对水利专业知识的研究起步早、持续时间长，是众多监督官员中少见的专业“内行人”，他也基于对行业积弊的深入了解，做到了“内行看门道”，创新方式方法，有效揭示问题。新时代工程项目审计过程中，应当在加强专业知识研究的基础上，注重更新掌握行业新技术新方法，找准症结根源。

三是应当注重审计建议的实用性和可行性。林则徐审计案例的突出特点就在于他从来没有止步于揭示问题本身，尤其是对于屡审屡犯的积弊和行业乱象，能够敏锐意识到是制度和机制上出现了漏洞和问题，并扎实致力于提出改进建议。他的奏折中几乎看不到清代御史常见的情绪化言辞，而都是在大量实地测量、试验、对比分析的基础上提出务实建议，得到统治者的高度肯定，甚至让皇帝发出了“作官皆当如是”的感慨。当前审计工作中，要做好审计整改“下半篇文章”，真正实现一体推进揭示问题、规范管理、深化改革，首先要确保审计建议的针对性、可行性和实效性，以改革思维和治理逻辑提出可用、好用、管用的决策参考，更好地发挥审计在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用。

四是应当高度重视审计追责问责。清代实行监察审计合一制度，审计官员同时也具有监察权限，因此林则徐任监察御史和河东河道总督期间，对于发现的重大舞弊贪腐问题，都没有停留在就事论事层面，而是问责到人。在河南审计弹劾河南巡抚琦善时，林则徐为从五品监察御史，且是离开翰林院的第一次地方历职，琦善则是世袭一等侯爵、正二品封疆大吏，而林则徐对涉事官员不论是低级官员还是高级官员，皆一视同仁、敢于揭示弹劾，最终令琦善被嘉庆帝下旨革职议处。新时代审计工作中，敢于碰硬、勇于担当也是审计干部必须坚持的职业精神，只有坚持查真相、说真话、报实情，靠铁面树立权威、凭专业赢得尊重，才能始终保持国家审计的权威性和公信力。

（作者单位：审计署审计科研所，邮政编码：100086，电子邮箱：liuyuze84@163.com）

主要参考文献

[1]林则徐.林文忠公政书[M].北京：朝华出版社， 2018

[2]林则徐全集（奏折卷）[M].福州：海峡文艺出版社， 2002

[3]清史稿[M].北京：中华书局， 1998

[4]清实录[M].北京：中华书局， 1986

[5]中华书局编辑部.魏源集（上下）[M].北京：中华书局， 2018

[6]朱批谕旨卷二上.钦定四库全书荟要[M].长春：吉林出版集团有限责任公司， 2005