医院零星工程审计监督探析

毛琼 仇洁

[摘要]零星工程审计是工程审计的重要组成部分，医院零星工程具有单项造价低、分布散、内容杂、工期紧、不可预见性等特点，经费管理中容易出现预算不可控、结算易超支的情况。本文基于审计角度，剖析公立医院零星工程管理中存在的问题，进而针对性提出开展零星工程审计时的思路、重点和方法，从建章立制、项目前期准备、施工现场管理、项目资料归档等方面提出做好零星工程管理的建议，旨在为公立医院加强零星工程管理、堵住工程施工中存在的漏洞、确保工程管理质量和效率提供参考。

[关键词]内部审计   工程审计   零星工程管理   基础设施

一、引言

医院零星工程主要是指，在已竣工交付使用且超出合同约定的质量保修期限的建筑物、构筑物、基础设施上进行的，恢复和改善相关设施使用功能、延长使用年限的施工作业，以及改善环境、提高设施使用效率的维修改造工程项目。

近几年，随着各地区医院的医疗水平不断提升和规模不断扩大，医院基础设施建设不断增多，原有建筑由于临床流程的完善、建筑规范的提高，以及房屋用途的调整，需要进行改造和维修。不同于大中型基建项目，零星工程具有“小、散、杂”的特点，因其工程量小、投资额少、工期短、手续简单，往往不被重视。零星工程虽小，但日积月累，其总量并不少，医院每年支出的零星工程费用，从几十万到上百万不等，占据了医院开支的一大部分。因此，如何使医院零星工程管理标准化、程序合法、成本合理，需要管理人员和内部审计人员共同发挥作用，做好有效监督。

二、医院零星工程的特点

（一）工程量小、工程内容繁杂无序

与新建工程相比，零星工程的工程量比較小，单项金额一般都在20万元以下，虽然规模不大，但是涉及面很广，包括零星土建、绿化、维修、更换、装饰、装修等，内容十分繁杂，且无规则可循。

（二）工程分布零散、施工点多

由于建筑都是在各自固定的位置上建造的，因此，零散的施工项目往往不在一个固定的地方进行，造成建筑分布分散、施工地点多变。同时，因施工环境的差异，临时设施及安全文明施工措施的设置也不尽相同。

（三）工期紧，不可预见因素多

针对大修项目、更新改造项目，医院每年都会在年初时将其列入年度计划，但有些零星工程是突发性的，决策时间短。为保证医院能够正常运行，零星工程的施工工期较为紧张，且施工过程中会发生不可预见的问题，比如，一些装修工程施工工艺必须先拆除再施工，若施工技术资料不完整，隐蔽工程情况不清楚，就会在施工中遇到各种难以预测的潜在问题，导致施工方案不断变动，最终影响施工进度，造成工程成本的增加。

三、医院零星工程管理存在的主要问题

通过梳理分析市级公立医院零星工程管理专项审计中发现的问题，结合日常审计工作实践，发现医院零星工程管理主要存在以下问题。

（一）管理制度不完善，落实不到位

制度是医院零星工程精细化管理的有效保障，贯穿于立项、招标、预算、施工、验收、结算等全过程，部分医院对零星工程管理不够重视，管理制度建设不足或修订不及时，对某些关键控制环节和控制措施缺乏明确规定，不利于工程有序、有效地开展。

审计中还发现，有些医院的制度制定与实施脱节。比如，某医院制定的《小修小改与零星工程管理制度》规定，“施工单位于次月上旬将上月施工联系单汇总基建处专管人员处，进行核实。每季度送审计室进行结算审计”，而实际送审往往拖延时间过长，工程真实性、工程量准确性无法核查。

（二）管理前期准备工作不够充分

零星项目本身非常复杂，由于金额小，多数工程在施工前缺乏详细规范的设计和施工图纸，尤其是一些紧急、突发性项目，如管道爆裂、房屋功能布局临时改造、突发公共卫生事件应急基础设施项目等，工程立项时间仓促、工期紧张，工程实施前往往未进行细致的调研和周密的科学论证，工程量清单编制容易出现漏项、错误。因此，在施工中会发现新问题，不断增加零星基建量，或产生大量的设计变更，导致工程完工后，最终结算价与合同价之间具有较大偏差。

（三）采购方式不规范，采购程序不严格

由于零星工程的特殊性，发生频率高、经济影响小，还达不到国家规定必须招投标的要求，所以在符合国家现行法律法规的前提下，医院会制定本院招投标管理制度，多数以工程金额来划分是否要采取公开招标和结算审计。比如，某医院规定：合同金额5万元以上的工程项目需要进行结算审计，预算金额10万元以上的工程项目需对外招标等。有些单位出于赶进度等原因，对一些达到招标金额的项目，可能会采用直接委托方式采购，或先开工后实施招标，采购程序倒置，或将工程项目分解成小项目，降低每个项目的工程款，以达到规避招标的目的。

在审计中还发现，部分项目招标、比选过程不规范，对供应商的资格审核不够严谨，导致评标过程走形式、走过场，没有真正达到公平、公正、公开的采购要求。

（四）工程变更及签证缺乏规范性、及时性

工程变更签证的数量和规范管理情况，是工程造价管理水平的体现。审计中发现，工程现场签证存在以下问题：一是工程变更与签证不规范，部分内容未按方案施工，却仍在变更签证资料中记取确认工作量；二是只注重办理增加费用的工程签证，不办理取消或减少的工程事项；三是工程变更没有书面工程联系单或设计变更文件，仅停留在口头约定。

审计中还发现，有些医院未针对单个项目编制工程变更台账，未记录工程项目施工过程与最初预算的偏离情况，无法保证工程项目成本得到有效控制。

（五）验收程序不完善，记录填写不规范

根据内部控制要求，验收环节应该由多方部门联合验收，一般需要施工方、建设方、使用方三方签字。然而在审计中发现，有的医院验收时未编制工程竣工验收报告；或验收环节只有建设单位和施工单位确认盖章，无使用单位的验收记录；或仅基建部门负责人单独签字，不符合不相容岗位相互分离的原则。

（六）档案管理不规范，资料残缺不齐

零星工程档案是指在工程建设及管理过程形成并应归档保存的文字、表格、声像、图纸等各种资料，它们记载了零星工程项目从提出、立项、审批，设计、施工、验收等环节的情况，是零星工程管理工作的重要组成部分。因零星工程规模小，部分医院对其档案资料的重视程度不够，管理制度中未对文件归档范围进行明确，日常又疏于收集、整理、归档资料，造成工程资料归集滞后。有的单位甚至在被检查、被审计时，才临时突击收集资料，致使重要文件丢失，无法收集齐全。

比如，某医院因未明确规定需要归档的工程资料类型，将工程概预算交由领导审批后未归档保存，工程原始设计图纸及方案预算未及时存档，工程变更签证交至工程审计事务所审计后未留底存档且未收回，造成大量工程档案丢失。

四、医院零星工程的审计思路和方法

（一）检查零星工程管理制度建立情况

检查医院是否建立完善的零星工程项目管理办法；零星工程的审批、实施、验收、支付、审价等相关内部控制制度是否健全有效；零星工程实施的工作流程是否明确；与项目相关的审核责任和审批权限是否明确；是否有明确的归口管理部门；是否存在岗位设置及职责权限不清晰、不相容岗位未相互分离等问题。

（二）检查零星工程预算和计划编制情况

检查零星工程项目实施前期工作是否准备充分；是否经过申报、审批等环节；是否制定预算及工程计划，是否合理确定工程建设内容、规模、标准、造价等。

（三）检查招投标及施工单位选择等关键环节情况

检查是否存在将应当招标的项目化整为零，或者以其他方式规避招标的现象；施工单位选择是否经过规范的采购程序；采购需求是否存在涉及限制或排斥竞争的情形，或设置了特殊的资格审核条件，排斥其他潜在投标人；查验施工方资质，投标供应商之间是否存在关联关系等。

（四）检查工程施工管理、验收结算情况

检查隐蔽工程或重要工序的施工过程，是否办好交验手续；现场验收、签证等有关资料是否合理规范；工程量是否真实；工程款结算是否合法；有无偷工减料、高估冒算、虚报冒领工程款等问题；竣工结算中各种调整系数、设计变更和结算增加的费用是否合规、真实、准确；各项定额、费率是否符合有关规定标准。

（五）检查工程档案管理情况

检查档案是否统一管理，归档与项目建设是否同步，项目结束后是否及时归集整理资料，是否妥善保管批复文件、招标文件、概预算文件、投标文件、中标通知书、施工合同、验收证明、工程结算等重要资料，确保归档资料完整、规范。

五、加强医院零星工程管理的几点建议

（一）统一归口管理，完善零星工程管理制度

为了提高零星工程管理的质量和效率，医院应对零星工程管理部门进行整合，归口管理，并明确相关部门的岗位职责；应依据国家和地方有关法律法规，结合自身实际情况，建立健全零星工程管理制度，对工程立项与审批、招投标、工程变更及签证、工程款支付、合同签订、验收结算、档案管理等重点环节明确标准规范，从制度上对各环节加以约束。建议实施分类管理，按照项目性质、额度大小，确定不同的管理流程，做到各类零星工程均有法可依，有章可循，有据可查，促进零星工程质量高效、有序运行。

（二）做好工程前期规划，合理使用资金

为了保证医院零星工程的顺利施工，提高工程管理的水平，医院应重视并完善工程前期准备工作。首先，根据发展需要，做好零星工程年度计划，确定优先顺序，并使零星工程具有前瞻性；其次，对于金额较大的零星工程，在施工前应进行项目可行性研究，并做好相关预算工作，减少盲目性；最后，为确保工程按照图纸进行，医院应和施工单位进行深入沟通，共同做好前期的准备工作，并根据现场的具体情况，认真细化施工方案，以确保工程的顺利进行，降低施工中的风险。

（三）加强现场监管，严格签证管理

对于金额较小的零星工程，结算时大多以现场签证代替施工图纸来报送工作量，为此，加强现场监管和签证管理尤为重要。基建管理部门人员应经常深入施工现场，对整个施工过程进行监督、管理、把关，防止施工单位偷工减料、以次充好。工程变更要做到科学、合理、经济、可行，坚持“先批准、后变更、再实施”的原则，严格按规定程序和审批权限办理。

针对现场签证的规范性，医院可根据自己的工作情况，制定有针对性的模板规范签证内容，以明确施工责任归属、用工用料情况、施工时间、验收情况等内容。就材料的使用情况而言，施工单位要对材料的生产厂家、规格、型号、数量等进行详尽说明，并留存相關经办人签字确认资料，以便医院有针对性地验收，并为后期结算审计提供佐证与便利。现场签证一定要及时，不要拖延到结算时才补签。另外，为了防止在结算审计中出现“补签证”的情况，必须在项目送审之前，明确并贯彻“一次性接收相关的工程审计材料，不在审核过程中接收补充材料”的原则，防止结算时出现各方自行补办的情况。需要重点关注的是，对于一些重大的现场变化或隐蔽性工程，还应及时拍照及录像，以保存第一手原始资料。为有效控制工程项目成本，医院还应按照具体工程项目，编制工程变更台账，记录变更时间、变更原因、变更事项和变更预算金额等内容，从而便于动态掌握实际工程成本情况。

（四）强化档案管理，规范文件归档

要加强工程项目资料管理，建立工程资料归档目录，对工程归档资料范围，工程档案移交时间、移交流程及要点要进行明确并严格执行。需要注意的是，工程归档资料均需保留原件，提供给其他科室或单位相关资料时，要以副本形式提供，如原件出借需进行登记并及时收回，确保工程档案完整齐全。

六、结语

加强医院零星工程管理并非一朝一夕能够完成，医院应给予足够的关注，建立并完善健全的内控制度，并加强基建、财务、审计、纪检等部门的联动，只有多方协同、各司其职，才能在零星工程质量、造价、效益等方面进行有效的管控。内部审计部门需要根据零星工程的特点加强法规制度和技术研究，努力提高自身专业能力，同时加强相关领域知识的学习，掌握精准的审计方法，为规范项目工程管理、提高资金使用效益发挥积极作用。

（作者单位：上海中医药大学附属岳阳中西医结合医院  上海市皮肤病医院，邮政编码：200437，电子邮箱：shjoan@163.com）

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