新发展格局下构建内部审计“生态圈”研究

曹茜娟 王大贤 毛茗茗 王璐

[摘要]在外汇金融重大政策传导、执行、落实过程中，如何确保政策落实取得实效，是外汇管理审计工作亟待解决的问题。本文借鉴生态系统生态圈的理念，在外汇管理内审工作实践中，构建了外汇金融重大政策落实情况审计“生态圈”，建立了政策制定、实施、反馈、完善到再实施的循环过程，促进提升外汇政策执行的适应性和灵活性，兼顾政策促便利和防风险的平衡关系。

[关键词]外汇金融重大政策   生态圈   内部审计

2022年以来，人民币汇率波动幅度明显加大，给外贸企业财务风险管控带来极大的挑战。近年来，国家外汇管理局进一步提高服务实体经济水平，倡导外贸企业树立风险中性理念，有效提升了汇率风险管理水平。但不同区域对政策的落实、推介程度不同，导致企业汇率避险能力相差较大。如何精准找到制约企业汇率风险管控能力的症结？如何有效提升汇率风险管理能力？这些是外贸企业高质量发展亟待解决的问题。在外汇金融重大政策传导、执行、落实过程中，如何确保政策全覆盖、政策落实取得实效、政策红利惠及市场主体，是外汇管理审计工作亟待解决的问题，也是我国加快形成“双循环”新发展格局需要研究的重要课题。

一、外汇金融政策落实情况审计“生态圈”构建

“生态圈”的概念最初应用于生物界，后扩展至经济管理和技术创新等领域，出现了产业“生态圈”、金融“生态圈”、创新“生态圈”等模式，但鲜有研究将“生态圈”的理念应用于审计工作。内部审计工作中引入生态系统的理念，建立政策制定、实施、反馈、完善到再实施的循环过程，可有效提升政策的适应性和灵活性，兼顾政策促便利和防风险的平衡关系。

在外汇管理内审工作实践中，本文借鉴生态系统“生态圈”的理念，构建了外汇金融重大政策落实情况审计“生态圈”（见图1），建立政策制定、实施、反馈、完善到再实施的循环过程，有效提升了外汇政策的适应性和灵活性，兼顾了政策促便利和防风险的平衡关系。

外汇金融政策落实情况审计“生态圈”具体分为生态内圈、生态外圈及联系内外圈的生态链（见图2）。对内加强外汇局业务部门的责任落实，对外持续跟踪政策实施效果，实时了解市场主体需求变化，依托沟通机制（生态链）及时向外汇局反馈价值信息，推动外汇政策的优化、完善、落实、见效。

（一）建立审计生态内圈，促进外汇管理政策不断完善

基于外汇局内审部门与业务部门之间的协作关系，构建政策落实情况审计生态内圈。在生态内圈中，外汇管理内审部门督促相关责任部门及时落实外汇政策，并根据生态外圈反馈不断完善政策，促进政策提质增效。生态内圈涵盖了政策的制定、实施和完善环节，建立了以下三项机制。一是及时介入的预防机制。在政策制定阶段，内审部门提前介入，对政策开展审计评价，提供建设性和前瞻性的建议。二是全面监督的抵御机制。在政策执行阶段，内审部门及时参与，实时监督责任主体政策执行的全过程。三是适时跟踪的揭示机制。在政策完善阶段，对责任主体实施现场审计，客观评价政策执行效果，对落实过程中的问题提出标本兼治的审计建议，发挥跟踪审计的作用。

（二）建立审计生态外圈，多部门协同合作推动外汇管理政策取得实效

基于外汇局与市场主体间的互促关系，构建政策落实情况审计生态外圈。生态外圈主要包括政策的反馈环节，体现了价值信息的采集过程，同样建立了以下三项机制。一是动态的反馈机制。一方面，鼓励市场主体积极反映政策执行中的难点与困境，反馈因内外部经济环境变化所致的需求变化；另一方面，鼓励市场主体积极反映利用政策措施实施违法违规行为的相关情况，促使外汇局更好落实风险防范。二是持续的质控机制。外汇管理内审部门推动业务部门加强对金融机构的指导，引导鼓励金融机构加强人员专业化培训建设，提升展业能力；督促金融机构积极搭建银企对接交流平台，精准服务企业。三是共促的互补机制。加强与商务、税务、海关等其他监管部门的沟通协调，确保外汇政策与其他政策有效衔接，避免出现监管漏洞；向其他监管部门了解政策实施后市场主体的最新违规实施路径，提升风险防范的精准性，实现外汇政策“外延性”价值增值。

（三）搭建审计生态链，形成顺畅的沟通交流机制

为客观反映政策实施效果及市场主体需求，由内审部门发挥生态链职能，承担中枢环节，既要发挥好生态内圈相关部门的沟通、协调功能，也要发挥好对生态外圈相关部门的指导和推动，从而保障生态内圈和生态外圈的有效衔接、顺畅沟通。生态链实现了生态外圈反馈信息的搜集处理和生态内圈政策完善的监督落实，主要体现在以下几方面。一是政策建议。内审部门借助调查问卷、座谈等方式，将生态外圈反馈信息进行采集整理，并提取价值信息和建设性意见及时反饋至外汇局相关业务部门。二是督促落实。监督外汇局责任部门依据生态外圈反馈信息，及时优化政策措施，防范潜在政策风险。三是整改推动。健全内审发现问题的整改机制，总结有特色、可复制、可推广的经验和做法，切实推动审计整改，更好地体现内部审计价值。

二、汇率风险管理政策落实情况审计“生态圈”实证研究

2022年以来，国际金融形势波诡云谲、风云变幻，美联储连续大幅加息，人民币汇率双向波动幅度明显，对外贸企业经营管理带来极大的挑战。外汇管理局将支持企业汇率风险管理作为金融为民和助企纾困的重要抓手，陆续出台一系列汇率风险管理政策措施，为市场主体减费让利，降低交易成本，多措并举指导市场主体提升汇率风险管理水平。本文引入面板数据模型，评价政策落实情况审计“生态圈”在汇率风险管理政策落实中的优化作用，以及在平衡促便利和防风险关系的统筹作用。

（一）建立面板数据模型，分析汇率风险管理政策落实情况审计“生态圈”的作用

以山西省10家地市为例，选取2021年1月至2022年12月数据，深入分析审计“生态圈”对汇率风险管理政策落实的积极作用。以外汇套保率作为被解释变量，衡量汇率风险管理政策实施效果。从“总—分”两个层面设置解释变量：总的层面，分析政策落实审计“生态圈”的运用对汇率风险管理政策实施效果的影响，总的解释变量为“生态圈”运用，定义为虚拟变量，若地市汇率风险管理政策落实审计中应用了政策落实审计“生态圈”，则赋值为1，否则为0；分的层面，分析政策落实审计“生态圈”的六项功能机制（预防、揭示、抵御、反馈、质控和互补机制）对汇率风险管理政策实施效果的不同影响。指标说明详见表1 。

基于以上指标构建模型（1）检验政策落实情况审计“生态圈”对汇率风险管理政策实施效果的影响。

（1）

其中，代表汇率风险管理政策落实情况，表示不同地市外汇局，代表时间，为截距项，为汇率风险管理工作政策落实情况审计“生态圈”运行变量的系数，为控制变量，为随机误差项。若系数为正，则说明内部审计“生态圈”的运用汇率风险中性管理的实施有促进作用。

同时，构建模型（2），引入政策落实审计“生态圈”六项功能机制，检验其对汇率风险管理政策实施效果的影響。

（2）

其中，为六项功能机制的系数。若系数为正，则说明政策落实审计“生态圈”六项功能机制对汇率风险管理政策实施效果有促进作用。

（二）实证结果

基于样本数据可比性，以汇率风险中性管理工作中是否运行内部审计“生态圈”为标准进行分组。本次样本数据共计154份，其中146份为在汇率风险中性管理工作中未运行内部审计“生态圈”数据，8份为在汇率风险中性管理工作中运行内部审计“生态圈”数据，表2列出了各变量分组描述性统计的结果。当=0，即未在汇率风险中性管理工作中引入内部审计“生态圈”时，汇率风险中性管理实施效果的均值为1.12%；当=1，在汇率风险中性管理工作中引入内部审计“生态圈”时，汇率风险中性管理实施效果的均值为1.33%，说明内部审计“生态圈”的运用在一定程度上提升了汇率风险中性管理水平。

通过深入研究内部审计“生态圈”的功能机制与汇率风险中性管理实施效果的关联关系，基于Pearson系数分析各变量之间的相关性。汇率风险中性管理实施效果与内部审计“生态圈”的六大功能机制的系数均为正数，且在5%的显著性水平下是有意义的，说明汇率避险管理工作落实效果与内部审计“生态圈”功能机制间存在显著的正相关，进一步印证了内部审计“生态圈”的运行对汇率风险中性管理起到正向反馈的作用。

表3显示了内部审计“生态圈”对汇率风险中性管理落实影响的基本回归结果，依据F-检验和Hausman检验结果，模型（1）选择混合模型，模型（2）选择个体固定效应模型。从模型（1）的回归结果可以看出，虚拟变量的系数为正，说明内部审计“生态圈”的运用汇率风险中性管理的实施有促进作用。从模型（2）的回归结果表明，在不考虑控制变量的前提下，汇率风险中性管理实施效果与内部审计“生态圈”各功能机制的回归系数均为正数，且在5%的水平下均是显著的；在考虑其他控制变量的影响下，汇率风险中性管理实施效果与内部审计“生态圈”各功能机制的回归系数均为正数，且基本在10%的水平下显著，进一步说明汇率风险中性管理工作内部审计“生态圈”的六大功能机制有利于促进跨境电商外汇政策高质量落实。

实证结果表明，政策落实情况审计“生态圈”的运用有利于提升内部审计效率、促进审计成果运用，在此基础上推动政策高质量落实。模型研究结果显示，引入汇率避险管理工作内部审计“生态圈”可有效提高政策的高质量落实以及政策的优化和完善，有助于提高政策措施的适应性和灵活性，更具现实价值意义。在汇率避险管理工作内部审计“生态圈”的实际运用中，可采取以下措施进一步提高监督及评价效能。

三、政策建议

为促进重大外汇金融政策的有效落地，在内部审计“生态圈”的实际运用中，可采取以下措施，进一步提高监督、评价、整改效能。

（一）审计预防：优化政策设计，掌好内部审计的定盘星

“做深”审前调研，在政策执行前对政策的合理性与公平性进行内部审计，防范化解源自政策制定环节的风险。预防汇率避险管理政策制定环节的风险，采取定量和定性分析方法，对政策执行前期的情况进行内部审计，捕捉前瞻性、苗头性和多发性风险信号，提升内部审计工作有效性；针对异常线索，通过建立跟踪档案，持续、动态进行内部审计风险研判和跟踪，对风险进行提前预测。对发现的新情况、新问题、新趋势，进一步分析政策背后的体制机制障碍，调整优化政策。

（二）揭示问题：推动风险关口前移，把好政策实施方向盘

一是将内审职能由事中、事后向事前转移，在制定政策环节，内审部门可介入进行内部监督，充分做好政策制定调研工作，对政策的合理性、公平性进行内部审计，防范化解政策制定环节产生的风险。二是在重大政策发布前，审计评估政策的可实现性、效果和风险。对政策实施做出前瞻性预测，提出政策实施需要注意的事项，为重大政策措施贯彻落实打好基础。三是采取定量与定性相结合的分析方法，分析政策执行前期的综合情况，持续、动态进行风险研判和跟踪，捕捉前瞻性、苗头性和多发性风险信号，对风险进行提前预测，从而第一时间消除风险，进一步发挥内审工作的有效性。总的来说，内部审计从政策整体出发，科学、合理地揭示出风险，对政策执行的内外部环境进行优化分析评估，避免政策执行由于风险陷入停滞困境。

（三）抵御风险：适时预警处置，下好防范风险的先手棋

内部审计的风险抵御是建立在风险预防和揭示的基础上展开的，是汇率避险管理研究的重要一环，包括风险指标体系设计，汇率避险政策执行风险预警准则和警度的确定，风险预警步骤、评价方法和评价过程，并在此基础上构建经济汇率避险预警和抵御体系，进而完善汇率避险风险管理研究。根据实地调研和专家咨询等方式，构建适用于汇率避险风险预警的指标体系，选择合适的指标测量风险程度，对影响政策执行的风险因素动态跟踪，再根据风险区间，制定预警警级，即可实现对风险的成功预警。

（四）反馈跟进：全面消除风险隐患，做好政策落实督查员

一是通过调查问卷、座谈等方式，跟踪了解市场主体对政策的知晓度、理解度以及使用情况，收集市场主体对政策意见建议，提出系统的政策完善建议，推动相关部门对政策进行优化。二是针对政策传导、执行、落实中的堵点、难点，督导相关部门制定政策落实措施，督促政策落实落地。内审部门适时开展政策落实审计“回头看”，对前期未整改到位的风险隐患进行跟进，促进政策执行者根据实际情况采取改进措施，并结合现行实际情况再次提供有价值的意见建议，推动政策落实“最后一公里”见实效。

（五）确保质量：持续跟踪形成闭环，撑起政策落实保护伞

以风险导向、问题导向为前提，开展持续跟踪，对存在问题的整改情况进行重点监控，建立整改清单，体现审计精准度。将发现的问题及整改情况进行汇总，按已整改、正在整改、尚未整改三大類建立问题整改清单，确保整改进度有时间表、路线图。对照问题清单，明确时间节点，紧密衔接，逐一梳理，形成“问题单、错题本”，通过表单形式动态展示问题整改全过程，为组织建立起动态的“病历档案”。通过建立纵横贯通的内部监督体系和自我约束机制进行闭环管理，以问题整改促进制度规范、政策落实，进一步确保审计质量，提升全面风险防控能力。

（六）优势互补：充分运用审计结果，提升重大政策管理成效，打造风险管理驱动轮

一是共享内审结果，强化监督合力。进一步延伸内部监督的触角，将政策落实审计数据、问题、结果与相关部门进行共享，建立信息共享机制，共同防控风险和遏制违法违规行为。二是定期通报结果，促进成果转化。定期汇总政策落实审计问题及整改情况，在全系统进行通报，分析整改中存在的问题，总结经验教训，宣传好的经验做法，实现审计结果透明化，使中央的“好政策”取得“好效果”，使上级的“好种子”落地生根，获得“好收成”。

（作者单位：国家外汇管理局山西省分局，邮政编码：030001，电子邮箱：wdx710128@163.com）

主要参考文献

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