群众路线视阈下民主集中制执行不力的三重困因探析

［摘要］群众路线和民主集中制存在着很强的内在关联，实现二者的有机契合和交互对接至关重要。如何从群众路线视角出发，探究民主集中制贯彻过程中遇到的瓶颈性问题，并从思想认识层面、现实层面、人的层面深入剖析其原因，从而提出解决之策，就成为摆在我们党面前的现实问题。只有对此问题进行深入研究，才能更好地促进群众路线在党和国家政治生活中的有效运用。

［关键词］群众路线；民主集中制；执行不力；思想根源；现实因素

［中图分类号］D262.11   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2023）06-0027-05

［作者简介］梁瑞英（1977—），女，河北迁西人，中共河北省委党校（河北行政学院）党建教研部教授、法学博士、硕士研究生导师，主要从事执政党建设研究。

党的二十大通过的《中国共产党章程（修正案）》指出：民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用[1]。这一界定，明确了群众路线与民主集中制的内在关联。民主集中制是群众路线得以贯彻的组织和制度保障，群众路线是民主集中制的理论和方法论基础。我们党之所以大力提倡走群众路线，不仅源于对历史唯物主义的深刻认知，对“水能载舟亦能覆舟”这一历史规律的深刻体悟，还有一层意思就是为了确保群众路线在党的政治生活中得到有效贯彻，即改进工作作风，更好地坚持和完善民主集中制。由此可见，要实现民主基础上的集中和集中指导下的民主有效结合，就必须把群众路线真正落实到民主集中制的执行之中。

在贯彻民主集中制方面，我们党不仅积累了丰富经验，也取得了很大成效。但是，我们也要清楚地认识到，当前在民主集中制的执行中仍然存在着相关制度不健全、执行不力等诸多不容忽视的问题。这些影响民主集中制贯彻执行的关键问题，究其根源，还是因为没能有效地贯彻群众路线，未能把群众路线真正有效地运用到民主集中制的执行中。

一、群众观点树得不牢是民主集中制执行不力的思想根源

（一）中国传统政治文化中“官本位”思想影响深远

民主集中制首先强调的是“民主基础上的集中”，这就意味着贯彻民主集中制的根本前提是“民主”。毛泽东同志指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。”[2]899这一观点可以说是我们党贯彻民主集中制的认识论和方法论阐释，也就是说，贯彻民主集中制必须从思想上牢固树立群众观点，在实践上自觉践行群众路线。但是，在现实生活中，由于受中国传统政治文化“官本位”思想影响，一些领导干部群众观点树得不牢，甚至流于表面，导致民主集中制在实际中执行不力。

中国传统政治思想文化以儒家文化为核心。在伦理道德方面，儒家文化以等级为特征、以血缘为主线，其强调的集权思想、权力崇拜和臣民心理，对国民性格塑造和心理变迁产生深远影响，时至今日仍广泛渗透于人们的意识和行为之中，对领导干部而言，最突出的表现就是“官本位”思想。一些领导干部，在民主集中制的贯彻执行过程中，高高在上、唯我独尊，不重视发挥群众的主观能动性和创造性，不注重听取群众意见，从而对民主集中制执行的客观效果产生了消极影响。其一，衍生于封建专制思想的“奴性”等观念在领导干部思想中的残留，对民主集中制的执行影响较大。封建文化残存的“奴性”思想表现为：只看上级，不接地气，对群众疾苦漠不关心，对群众态度傲慢无礼，一切以上级领导和主要负责人的态度为中心，无条件地维护上级领导“权威”，即使明知上级决策失误、损害群众利益也不愿坚持原则，发表个人见解。这就导致当前在一些地方、一些部门和单位，“家长式”“一言堂”的领导方式和管理方式仍然存在[3]，贯彻群众路线、实行民主集中制成为口号和空谈。其二，我国传统政治文化中的“君主民从”观念和民主思想较为相悖。当前，滋生这一思想的体制因素已不复存在，但其思想残余仍然会对领导干部的思想产生毒害。在我国几千年的封建帝制中，执政者历来把自己看得很重，认为他们是高于普通民众的“救世主”，而普通民众则是受制于君王的“贱民”。因此，尽管在我国早就有“大道之行、天下为公”的政治思想，但在政治实践中“为民作主”的理念却一直大行其道，人民当家作主一直是个奢望。权力的运行基础不是平等的民主政治，而是“官本位”的“权”主政治。在这种特殊的文化背景下，形成了我国特有的“臣属文化”，人民成了受权力宰割的客体，而非主体。当前，虽然我国已经进入了社会主义社会，基本实现了人民当家作主，但在一些领导干部的思想中，“上主下从”的反民主遗毒仍未完全肃清。这是制约和影响民主集中制执行的又一思想因素。其三，个人集权制封建残余思想的不利影响仍然存在，侵蚀着党和国家的领导和管理体制以及上层建筑的思想文化等。邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[4]由于几千年封建专制思想的影响，等级制、一言堂、个人说了算、以言代法、家长制等观念在一些领导干部头脑中根深蒂固，使其在践行群众路线、坚持民主集中制方面流于形式。

（二）在发展市场经济过程中，坚持民主集中制原则与群众需求的契合度存在一定程度悖反

当前，在发展社会主义市场经济的过程中，党的建设面临诸多严峻挑战，其中一个必须解决的难题就是如何正确处理坚持民主集中制与发展社会主义市场经济的关系问题。当前，关于此问题还存在认识误区，诸如民主集中制“过时论”、民主集中制与社会主义市场经济“对立论”、民主集中制“取消论”等错误观念的存在，严重影响了民主集中制的执行和人民群众利益。

当前，大力发展社会主义市场经济仍然是我国的基本经济方针。市场经济遵循的价值规律和自由竞争原则，使一些人认为民主集中制只适用于战争年代或是计划经济时期，现在已不适应时代需求和人民需要；一些人认为在建立和完善市场经济的过程中继续强调民主集中制原则，会束缚住人们的手脚，在一定程度上也会影响经济发展，影响人民群众的根本利益；一些人对市场经济的开放性、自主性缺少正确理解，对民主集中制执行中出现的新情况和问题心存疑虑，主张民主集中制应淡出历史舞台。凡此种种，看似从群众需要为出发点，然而实际却违背了群眾意愿。发展社会主义市场经济的突出特点在于以经济发展促进民富国强，遵循的是人本理念，目的在于满足人民群众对美好生活的新期待。经济与政治之间是相互依存、相辅相成的关系。社会主义市场经济越发展，越要有与之相应的民主政治发展水平。认为民主集中制不适应市场经济体制或是与之相对立的观点，其思想误区就在于曲解了民主集中制中民主与集中的关系，把民主集中制等同于集中制，忽略了民主集中制的基础是民主，所谓集中不是封建集权式的集中，而是民主基础上的集中。强调集中指导下的民主，也不是为了削弱民主，而是为了使民主在集中指导下得以更好地发展。

从这一点来看，民主集中制原则与社会主义市场经济原则本质上并不相悖。社会主义市场经济与资本主义市场经济的无序性不同，在强调发挥市场这只“看不见的手”的作用的同时，也重视对经济的宏观调控，避免产生市场混乱、无序竞争等不良现象，进而对社会经济和群众利益进行保护。邓小平同志曾指出，要把人民群众是否满意作为一切工作的出发点和落脚点。对于人民而言，政治权利和经济同样重要，不仅需要大力发展市场经济来满足其物质文化需求，也需要坚持和健全民主集中制来保障其参政议政的权利。在市场经济条件下，由于市场复杂多变、经济利益分化、群众诉求多元、难以预测的因素增多，导致决策的难度增大，更要求各级党员领导干部必须牢固树立群众观点，按照民主集中制原则实行科学决策、民主协商，建立科学有效的决策机制。既要按照经济规律办事，又要坚持群众路线，坚持民主集中制，加强国家对经济的宏观调控，这是市场经济发展过程中一个重要的方向性和原则性问题。

从群众路线角度而言，民主集中制作为我们党的根本组织原则和制度，既符合时代要求，又符合人民需要，坚持民主集中制是建设社会主义市场经济之必然选择，市场经济越发展，越是要进一步坚持和健全民主集中制。各级领导干部必须正确处理民主集中制与社会主义市场经济之间的关系，充分认识坚持民主集中制在发展社会主义市场经济中的重要地位和作用，坚持以人为本，充分调动人们的积极性，以群众利益为重，逐步走出思想误区，运用群众路线的工作方法更好地贯彻执行民主集中制。

二、制度不健全和群众参与监督不到位是民主集中制执行不力的现实因素

民主集中制作为党和国家的根本组织原则和制度，具有科学性、合理性和有效性，在我国政治生活中发挥着重要作用。但在实际运行中，还存在具体制度不健全、制度制定缺乏科学性、系统性和可操作性，程序性制度缺失和不健全等问题，导致民主集中制执行不力。这些问题的存在，加大了执行民主集中制的难度，在一定程度上影响了其效能的最大限制发挥，必须进一步健全和完善民主集中制的相关制度。

值得注意的是，健全的制度只是解决民主集中制执行不力问题的必要条件，但绝不是充分条件。导致民主集中制执行不力的主要原因并非制度本身，而在制度落实，再完善的制度如果落不到实处也是一紙空文。为什么有了健全的制度，却往往难以落到实处？从群众观点、群众路线的角度来看，问题的关键在于群众的参与和监督不到位或是缺位。民主集中制的一些具体制度之所以难以实行，是因为存在事实上的等级制，才使平行监督、逆向监督显得力不从心。比如，很多地方对群众监督熟视无睹，而对自上而下的监督则比较重视。既然民主集中制是群众路线在党的政治生活中的运用，那么在民主集中制的执行过程中，必须坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，也就是说，要把民主集中制真正落到实处，必须强化群众的参与和监督。这是党章之所以规定民主集中制是群众路线在党的生活中的运用的重要原因所在。由此可见，群众路线的方法不仅适用于民主集中制，而且有效地将民主集中制中“民主与集中”之“双轨”有效链接起来。由此，毛泽东同志也曾提出过“两个结合”思想，即领导干部与人民群众相结合、党的一般号召与个别指导相结合。对于领导骨干与群众有效结合的方法，毛泽东同志指出，“只有领导骨干的积极性，而无广大群众的积极性相结合，便将成为少数人的空忙。但如果只有广大群众的积极性，而无有力的领导骨干去恰当地组织群众的积极性，则群众积极性既不可能持久，也不可能走向正确的方向和提到高级的程度”[2]898；对于党的一般号召与个别指导相结合的方法，毛泽东同志又指出，“任何工作任务，如果没有一般的普遍的号召，就不能动员广大群众行动起来。但如果只限于一般号召”“就有使一般号召归于落空的危险”[2]897。事实上，民主集中制的实施过程，既需要领导骨干的主动践行，也需要广大群众的积极参与和广泛监督，二者不可偏废，缺乏任何一方都将导致民主集中制执行不力。

当前，我们在实施民主集中制的过程中，人民群众的参与和监督作用显然发挥得不够充分，例如，由于群众作为监督主体缺乏相对独立的权力与地位，使得监督乏力，影响其权威性；群众监督程序缺乏科学性、有序性和严密性，导致监督体系总体功能弱化；群众监督的法律和法规不完善、不健全，导致在监督过程中，事前监管和事中监督被忽视。此外，目前监督的体制和机构设置也不合理。比如，为了保障人民当家作主，我国宪法规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。党的十二大报告也指出：由党的代表大会产生党内的执行机构和监督机构。但不容忽视的是，监督机构不是向产生它的代表大会负责，而是向其同级的执行机构负责，这就出现了监督乏力和动力不足的问题。尽管各级人大对地方司法和行政事务享有最高检查权和监督权，但人大本身的机构设置却没有独立的专门机构进行监督，使得人大对民主集中制的执行情况表面上有监督权，而实质上却是监督乏力，其结果就是大大减弱了民主集中制的执行效能。此外，由于贯彻民主集中制的法规不够健全和完善，对违背民主集中制原则的领导干部缺乏行之有效的责任追究制，导致一些领导干部贯彻执行民主集中制不力，只讲“集中”“一言堂”、个人专断作风严重，决策失误屡屡发生。

上述问题的存在，致使一些人认为，现在的监督制度往往是权力部门之间的相互博弈，对真正掌握实权的人则难以实行有效的监督。这一观点虽然失之偏颇，但确实也具有一定的针对性。在监督过程中，由于人民群众的参与和监督不够，领导干部的权力过于集中，民主往往流于形式。可见，要想在实践中切实贯彻民主集中制原则，就必须建立群众参与和监督机制，使“集中”真正建立在“民主”之上，从而不断提高执行民主集中制的效果。

三、领导干部能否践行群众路线是民主集中制执行不力的人为因素

领导干部是权力运行的主体，其作风好坏直接关系民主集中制的执行效能，只有牢固树立群众观点，努力培养为民情怀，才能确保权力不被滥用，切实保障人民群众的利益。总体而言，当前党员干部践行群众路线、执行民主集中制的情况是好的，党群、干群关系也是好的，这是主流，我们必须充分肯定。但同时，面对国内外形势的深刻变化，我们也必须清醒地看到，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党员领导干部脱离群众的现象也屡见不鲜，导致民主集中制执行不力，突出表现在以下三个方面。

（一）思想道德素质滑坡，党性观念、群众观点弱化

在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，“由于现代化运动最大限度地展示了社会的经济职能，尽可能地利用利益驱动机制促进社会全面进步，由此强化了人们的求利动机”[5]。其中最主要的表现就是拜金主义。一些领导干部在市场经济大潮中弄潮，把党的根本宗旨抛置脑后，丧失了党性原则，放弃了群众观点，抵挡不住金钱的诱惑，利用手中掌握的权力资源谋取私利，大肆进行权钱交易，坠入腐化堕落的深渊，走上犯罪道路；一些领导干部不是考虑如何为社会、为人民服务，而是把心思和精力都用在了权力角逐上，不惜花费大量金钱去买官跑官；一些领导干部置党性、国法于不顾，被利益和私欲冲昏了头脑，集体意识减弱，个人利益至上，对上要民主、對下要集中，把民主集中制当做走形式和过场，说一套做一套，言行不一，只对上级负责，对群众的诉求却视而不见。这些问题的存在，最大的负效应就是使民主和集中相互脱节，使党群、干群关系恶化，使民主集中制贯彻执行起来障碍重重。

（二）政治动机不纯导致权力观与群众观错位

“政治心理是一种较为复杂的心理现象。政治学认为，包含在政治心理中的政治动机对领导干部的行为和权力运作有很大的影响。由于政治动机不纯所导致的权力观的错位和扭曲，是造成民主集中制失衡的最突出的因素”[6]306。所谓权力观，是指人们对权力总的看法和根本观点，包括对权力的来源、行使权力的方式、掌权的目的、为谁掌权以及服务等问题的认识和态度。树立正确的权力观，首先要树立正确的群众观，这是我们党执政必须高度重视的重大政治问题，是人民群众对各级党员领导干部的最大期待。我们党始终坚持马克思主义的权力观，认为手中的权力是党和人民赋予的，因此必须始终保持与人民群众的血肉联系，坚持“为官一任、造福一方”。但是，由于受几千年封建社会思想遗毒的影响，也有一些党员领导干部缺乏民本意识，权力观错位，不是把权力作为为人民服务的工作，而是大搞权力崇拜，严重阻碍了民主集中制的有效执行。从政治学视角看，对一些掌权者来说，权力不仅是政治需要，也是强制力量，能够带来各方面需求的满足。所以说，“权力极具诱惑力，同时又具有很强的腐蚀性。权力客观上存在的特性，是造成部分党政领导干部政治权力发生错位或扭曲的直接诱因”[6]308。不受制约的权力必然导致腐败。要想使权力在阳光下运行，提高民主集中制执行的有效性，各级领导干部必须牢固树立群众观点，不断培养为民情怀，并把好世界观、人生观、价值观的总开关，始终树立正确的权力观，做到立党为公、执政为民。

（三）民主意识薄弱，在民主集中制执行中未能很好地践行群众路线

党章明确规定，民主集中制是群众路线在党的政治生活中的运用，但在实际中往往事与愿违，仍有一些党员、干部在决策时不能坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，往往不开展充分的调查研究，不进行民主讨论，不经过民主程序，仅仅凭借个人的主观意志决策，表现出很大的随意性，经常脑袋一热，随便拍脑瓜决策，缺乏贯彻民主集中制的智慧和自觉。现实中，出现的“豆腐渣工程”“形象工程”就是由于在决策中缺乏民主。例如，有的领导干部对人民群众的智慧和力量不信任，过分相信“智囊”或是靠圈子里几个人出主意、想办法，导致决策失误，甚至造成严重损失；有的领导干部把民主与效率对立起来，认为过多采用民主会影响决策效率，存在着对民主集中制的不满和抵触情绪；有的领导干部特权思想极为严重，责任和担当意识虚化、平等意识淡薄，因此民主作风和习惯极度缺乏等。这些不良现象的存在，都大大妨碍了民主集中制的贯彻执行。

总之，民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，其执行情况直接反映了我国政治民主化的进程。党的群众工作的方式和方法，既是群众路线的内在体现，更是提高民主集中制执行力的基本遵循。为了更好地坚持民主集中制，必须不断对当前存在的问题进行反思，牢固树立群众观点，积极培树为民情怀，努力践行群众路线，并以群众路线为核心将民主集中制坚决有效地执行下去。

参考文献：

[1]本书编写组：二十大党章修正案学习问答[C].党建读物出版社，2022：17.

[2]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3]景亚新.对当前贯彻民主集中制中存在的问题探析[J].西南民族师范大学学报（人文社科版），2006（11）：176-179.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：332.

[5]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001：145.

[6]吴家骥.社会主义政坛永恒的话题——民主集中制[M].昆明：云南大学出版社，2002.

责任编辑：王玉倩