多中心协同治理：兼论流域生态产品供给的创新路径

杜春林 郭雨婷

作者简介：

杜春林（1989-），男，河海大学公共管理学院副教授，博士， 江苏南京 211100；郭雨婷（1999-），女，河海大学公共管理学院硕士生，江苏南京 211100

本文系国家社科基金青年项目“长江经济带生态公共服务共建共享的府际协同机制及实现路径研究”（批准号21CGL062）的阶段性研究成果。

［摘 要］流域生态产品供给与经济、文化、社会等相互交织，供给主体多元且关系复杂、价值难度量、供给难持续等特征要求供给主体多中心化且供给方式多样化。流域经济带复杂多样的自然差异、迅猛增长的人口数量、快速发展的经济趋势及人类生产生活活动等因素皆影响生态产品供给。应构建以政府、市场、社会组织、公众为主体的多中心协同治理框架，探寻流域生态产品政府主导供给过程中的政府部门统合式协作、市场主体结构性偏离、社会组织依附性成长和社会公众原子化表达四重问题及影响机制。在丰富的自然资源、便利的交通设施、广阔的产品市场、充足的人才资源等有利条件的支撑下，由政府主导流域生态产品供给方向、市场提升流域生态产品供给效率、社会组织促进流域生态产品供给公平、公众监督流域生态产品供给过程，形成相互信任、彼此认同的多元协同互补供给格局，合力推动高效且公平的流域生态产品供给。

［关键词］长江经济带；生态产品；多中心协同治理

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）03-0086-10

一、 问题提出与解释框架

（一）流域生态产品何以有效供给

党的十八大以来，生态文明建设被提升到前所未有的高度，生态产品进入公众视线，对生态产品供给展开研究是落实生态文明建设和生态环境保护的重要实践，是贯彻“人与自然和谐共生”理念的重要基础。如何提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要［1］，这对生态产品生产能力提出新要求。在实践层面，我国生态产品价值实现已由地方试点、区域探索进入全面铺开阶段。生态产品价值实现以增强生态产品供给能力和提升生态产品经济效益为主要导向。各地区立足生态文明建设，利用生态资源优势，从多主体出发探索生态产品价值实现的多重路径。由于良好生态本身蕴含着经济价值、社会价值，长江经济带生态环境和生态资源优势显著，推动长江经济带生态产品供给将助力生态产品价值实现更具示范性和可持续性［2］。“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”［3］，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价［4］。由此可见，生态产品供给是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的物质载体和实践抓手［5］，是将生态产品蕴含的生态价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的有效途径。

流域不仅是经济、社会和文化等快速发展的人类活动场所，还包含众多可利用的生态资源，其生态产品供给过程复杂且棘手，供给涉及政府、企业、社会组织、公众等多元主体。在软硬综合治理手段支持下［6］，应打破流域“各自为政”的生态治理桎梏，矫正多主体“缺席”流域生态产品供给的失序状态，鼓励、支持和引导多元主体参与流域生态产品供给［7］。通过多主体协同供给形成以政府为主导，市场、社会组织等各展所长、各施其能的格局，实现绿水青山与金山银山科学转化、和谐共存。

尽管在政府主导下，长江经济带生态产品供给水平大幅提升，但在传统流域生态产品供给理念束缚下，政府主体享有高度控制权，往往以自身所处地区利益为先，其他供给主体既没有参与感也没有享受应有权利，既无法达成行为一致，也无法实现利益协同一致。因此，如何正确协调与处理流域生态产品供给主体之间的关系，如何高效促进流域生态产品供给，如何从多中心协同治理角度有效构建流域生态产品多元协同供给格局，对流域生态产品供给和生态环境保护具有重要理论与现实意义。

（二）生态产品供给的研究进路

从生态产品的内涵来看，生态系统服务是生态系统为了满足人类生活所需而供应的具体条件和过程［8］，是对人类生存和生活质量有贡献的生态系统产品和生态系统功能［9］，人类可以从中获得调节、支持、文化和产品四类服务［10］。生态产品曾被认定为不会资源滞竭的产品［11］，随着人们的生态意识向与自然和谐共生转变，生态产品价值开始受到关注，生态产品逐渐被定义为依托自然资源存量发挥自身生态效用的优质自然要素［12］。基于此，生态产品演变成生态系统通过生物生产和人类社会生产共同作用后提供给人类社会使用和消费的最终产品或服务［13］。在生态产品供给方面，往往基于“生态承载力”概念在考虑环境容量的基础上完成供给［14］。生态系统服务不断发展，强调从质量和数量两个层面保证生态服务产品的供给［15］，并依据公众需求促进新的生态产品供给［16］。在生态产品供给方式上，基于生态产品自身属性，通常划分为政府供给、市场供给和志愿供给三种方式。传统的单一供给无法准确把控供给过程，容易滋生低效率、无管控等问题［17］。生态产品的供给需要多元主体彼此协调克服供给困境［18］，因此，推动政府、市场和社会三者密切配合，打造供给共同体，协调生态产品生产过程，实现生态产品生产系统化成为必经之路［19］。综合来看，现有文献对生态产品的研究大多聚焦生态产品概念与供给方式，基本上是从自身研究问题出发对其展开探讨，缺乏对生态产品跨域治理的研究，尤其是对流域生态产品的供给缺乏关注，而流域生态产品供给的跨区域、多主体、多样化等特征决定了对这一领域研究的重要意义。本研究基于流域生态产品供给的现实逻辑，关注多元主体在参与生态产品供给中所能发挥的作用，探寻其在供给过程中面临的多重困境，构建多元化协同供给新模式，探索了合理的生态产品供給实践路径。

（三）流域生态产品供给的多中心协同治理

多中心治理强调由多个社会治理主体而非单一政府主体参与公共事务管理，在协调各方利益的基础上有效、合理且充分地治理［20］（P32-33）。多中心协同治理引入协同学概念，主要是指国家、市场、社会组织和公众等多元治理主体共同参与对某一社会领域的公共问题或事务的治理过程［21］，在治理过程中各主体根据自身实力发挥作用，推动整个治理体系从无序转向有序，实现协调目标。流域生态产品不同于一般产品，涉及的主体众多且主体之间关系复杂，不同主体作用不同，在各供给环节扮演的角色不一。流域生态产品价值难以度量，在各地区功能定位、资源范围差异化的影响下，流域生态产品形成过程不断变化，加上部分流域生态产品产权边界不清晰，行使主体冗杂，一定程度妨碍了生态产品价值的清晰度量。此外，流域生态产品供给很难持续，在产品开发经营和投入利用的过程中，各主体往往忽视生态资源的整体性，以自身利益偏好为指向追求可观经济效益，致使生态保护与生计维持之间产生冲突，将流域生态产品供给区域分割、碎片化地进行供给。流域生态产品供给主体多元且关系复杂、价值难度量、供给难持续等特征要求其供给主体多中心化、供给方式多样化、供给方向多元化。流域生态产品供给问题复杂多变，与经济、政治、社会等领域交织，将多中心协同治理运用到流域生态产品供给中，根据平等参与、共同协商、相互合作的原则构建以政府、市场、社会组织、公众为主体的多中心协同治理框架（见图1），形成合力以改善政府主体“单打独斗”的低效供给局面。政府向公众宣传生态产品及其供给的相关知识，接受公众监督的同时积极采纳建议；市场通过挖掘公众潜能发现供给新角度和新方向；社会组织作为第三方及时吸取市场供给新思路并将供给信息反馈给政府，同时对政府与市场供给行为进行监督；公众既要发挥最广泛的监督作用，也要主动学习与生态产品相关的知识，从而实现生态产品高效供给。

二、 政府主导：流域生态产品供给的现实逻辑

生态资源是流域生存与发展必不可少的一部分，如何有效供给流域生态产品是一个复杂的系统问题，仅由单一主体供给存在不可规避的现实困境。为了更好地将流域内生态资源转化成流域生态产品，长江经济带不断修复生态系统，提高生态资源利用效率，将生态资源与经济、社会、文化领域相结合，力求打造平衡稳定的供给局势。但长江经济带地理位置、气候条件等自然差异与迅猛增长的人口数量、人类生产生活活动等因素皆会影响流域生态产品供给，经济快速发展和环境承载量频频告急也使生态产品供给压力骤增。

（一）孤立无援：单一主体供给

人民日益增长的对美好生态产品的需要推动各级政府部门加大对流域生态产品的供给力度、提高对流域生态产品的供给水平。在流域生态产品供给过程中，政府扮演着主力军角色，集中调动人力、物力、财力解决供给过程中产生的各类问题。以工业污染治理为例，长江经济带聚集了大量工业企业，伴随而来的是严重的工业污染，工业污染通过影响大气、水源、土壤等直接或间接作用于流域生态产品供给。长江经济带各省市为了更好地解决污染问题，不断加大对污染治理的投资力度，污染处理设施逐步建成并投入使用，以期能够缓解工业污染给流域生态产品供给造成的影响，但污染整治效果并不显著。在污染设施投入使用的过程中，政府仅凭单一力量不断投入资金建设污染处理设施，而市场等主体为谋求自身发展，参与污染治理的积极性不高，这导致政府的污染处理投资额一直居高不下。除了市场等主体在意识与行动上并未与政府达成一致外，政府本身也存在一定的利益偏好。政府基于自身经济发展目标考量，偏向以自我为中心，对整个流域生态产品的供给情况把握不当，导致生态产品供需不匹配，供给结构失衡。在政府主导的供给模式下，政府部门势必会增加对经济利益的追求，并在利益偏好的影响下忽视流域生态资源实际情况，不断攫取其所包含的经济价值，做出有损流域生态产品供给的行为，忽视其他主体的诉求。

（二）予取予求：利益不断膨胀

随着国家层面对生态产品供给的重视度提高，各级政府部门专注区域内的生态产品建设，大力打造生态产品品牌，将生态资源与当地历史文化、风情民俗相结合以达到促进生态、经济、社会等多方面共同发展进步的目标。为了更好地实现流域生态产品供给，从中央到地方提前作好了相关财政资金安排，全局性、基础性的流域生态产品由中央负责，地方性、局部性的由中央和地方共同承担，按照供给后续效果与供给过程产生问题的严重程度确定承担比例，力争流域生态产品供给无资金之忧。但在自利性的驱使下，政府部门往往执着于开发区域性的单一生态要素，未将生态资源可承受区间与流域生态产品真实需求纳入考量范围，而单一要素或个别要素组合并不足以支撑地区长久有效发展，这不仅造成生态资源过度开发利用，又会阻碍地区经济发展。长江经济带各省市为了更好地顺应工业化和城镇化进程，不断增加建设用地，侵占耕地、林地、草地等其他用地面积。政府部门为了推进城镇化，忽视了耕地和其他用地的独特价值，原本能够转化成旅游景观、生态林等流域生态产品及作为生态农产品生产基础的土地资源并未得到合理利用。这种不断扩增建设用地的行为一定程度上破坏了生态产业链的形成，影响了流域生态产品的生态效益与经济效益的创造。

政府部门虽然能够通过扩增建设用地来实现自身经济目标，但合理利用土地资源同样可以获取足够的经济效益。政府部门尚未意识到生态资源需要合理化运用，在经济利益的驱使下持续索取生态资源，影响了生态产品的正常供给，生态资源可开发率与生态环境可承载量频频预警。

（三）无的放矢：盲目投资建设

由于流域生态产品供给不可避免地对整个流域生态环境造成影响，政府部门通过制定法律法规将其供给纳入法治化轨道，实现供给过程的规范化、合理化。以長江经济带工业污染治理和生活垃圾处理设施为例，各省市相继投入大量资金建造污染处理设备以期改善流域生态环境，工业污染治理投资总额逐年大幅增加，生活垃圾无害化处理厂数量明显增多，长江经济带各省市为了缓解生态产品供给过程中的压力，不断加大财力和物力投入。此外，流域生态产品有效供给将能满足人民对美好人居环境的需要。以城镇环境基础设施建设投资为例，截至2020年长江经济带对城镇环境基础设施建设投资共计279.1亿元，占全国城镇环境基础设施投资量的40.8%［22］（P135）。可见，政府部门为流域生态产品供给投入了大量资金。但政府部门在投资过程中存在盲目建设的现象。一方面，由于流域生态产品具有公共产品的特性，存在明显的外部性，政府会尽可能地营造良好供给氛围，将生态资源优势转化为明显的竞争优势，干预市场上流域生态产品供给状态。综合成本与收益考量，在大量设施投入建设的同时，政府需要确保能够获得同等乃至更多的效益回报，过多的基础设施建设空有数量而未能收到实效，流域生态产品的产出效果维持时间短暂。另一方面，由于政府部门往往是从宏观层面进行把控，缺乏微观层面的实地考察，仅凭由下而上的资料信息有一定的片面性和误差区间，导致流域生态产品的粗放式供给。

（四）单兵作战：条块垂直管理

随着生态文明建设的不断推进，各级政府部门投身流域生态产品供给。政府部门往往按照传统的行政区划各自为政，专注于本地区的生态产品供给，并集地区之力合力打造良好生态系统服务与优质流域生态产品供给。在开展生态产品供给时，更多的是纵向交流，重视“对上负责”，严格遵循上级政府部门对流域生态产品供给的相关考核要求。垂直化向下授权使供给过程牢牢把控在地方政府手中，实现供给过程全方位监测，但这种垂直化管理成了阻碍横向政府部门之间展开合作治理的藩篱。长江经济带各省市偏向先发掘自身所拥有的且可开发利用的生态资源，并进行大规模流域生态产品生产，由于这些生态产品来源广泛，供给稳定，其供给成本并不高。长江经济带各地区资源优势有差异，流域生态产品会在各地区进行流动，当这些生态产品流动时，交易成本便会提高，需要政府部门展开横向合作稳定生态产品的供给成本，但政府部门在流域生态产品所带来的经济利益驱动下，执着于完成上级政府的生态绩效要求，忽视这种横向合作。长江经济带部分地区尝试打破条块壁垒，如生态资源较好但经济欠发达地区与经济发达地区达成合作，地区之间在合作的基础上明确供给价格，实现互利共赢。长期垂直化管理造成的跨区域生态产品供给机制的欠缺导致经济发展水平较落后的地区未能及时得到充足补偿，即使具有显著的生态资源优势，也无力同时承担多区域生态产品的供给。政府部门横向联动的缺失一定程度影响流域生态产品供给联动监督追踪制度的制定，生态产品供给过程中和供给结束后产生的效果缺乏制度化的监督考核机制。

三、 多重困境：流域生态产品供给问题的形成机理

流域生态产品协同供给尚处于“粗放”阶段。供给主体之间存在一定的认知偏差，由于受政府长期单一主导供给的影响，市场等其他主体已经形成政府是流域生态产品供给的唯一主体的固化思维，忽视各自在供给过程中应承担的责任与应付出的行动。流域生态产品供给主体之间利益关系复杂且难以平衡，地方政府虽遵从中央政府对生态产品的相关政策指示，但经济绩效依然是衡量地区发展的重要指标，两者之间尚未构建可量化的转化方式，地方政府很难以牺牲经济绩效为代价推动流域生态产品供给。市场主体虽能参与流域生态产品供给，但仍以营利为主要目标，缺乏对政府与其他市场主体的信任，逐渐形成“搭便车”心理。“搭便车”心理与信任缺失的双重影响导致社会组织和社会公众不能充分表达对流域生态产品的真实需求，加上生态产品供给中的“话语权”缺失，社会组织和社会公众的真实生态产品诉求不能得到及时反馈。地方政府的力不从心、市场主体的漫不经心、社会组织的有心无力和社会公众的漠不关心使多元供给主体难以形成合力，流域生态产品供给呈现“一盘散沙”的状态。

（一）政策嵌入：政府部门的统合式运作

不同区域所拥有的生态资源不尽相同，地方政府之间原本可以通力合作实现生态产品的多样化供给，但受统合式思想影响，政府部门并没有合理输送优势流域生态产品，反而借助自身有利条件将所需产品“占为己有”。长江经济带各省市虽遵从上级政府要求对流域生态产品供给全过程提供相应政策保障，但大多数情况下还是依据自身区域实际发展状况采取针对性措施。实际上，政府部门出台的政策皆是在不破坏生态环境的前提下提供优质流域生态产品，但由于生态产品供给目前尚未被中央纳入政绩考核指标体系，长江经济带各省市还是以经济增长为主要目标，没有积极主动地考虑生态资源开发或流域生态产品供给是否会对生态环境产生不利影响。此外，生态产品供给政策与生态保护、环境治理等政策之间衔接不足，政策合力无法显现。在政策向下推行的过程中，各省市政府对政策的解读尚停留在表面，没有将政策信息与自身实际结合后传达给市场等供给主体。市场等供给主体没有及时获取有关流域生态产品供给的政策信息，很难将供给真实情况准确及时地传达给政府，出现政策执行的“最后一公里”难题。在长江经济带各省市生态资源差异的影响下，该流域生态产品供给情况也有所差异，政府部门需要对流域生态产品供给政策进行完善。

由于缺乏对整体情况的了解，各地政府部门在自身角色定位影响下更多关注自身的政策落实情况，与流域其他政府部门缺乏有效的沟通协调，导致各地区在进行流域生态产品供给时政策落实成效参差不齐。

（二）竞争缺失：市场主体的结构性偏离

随着政府主导生态产品供给模式的缺陷越来越突出，多元主体负责供给流域生态产品的方式得到推广。市场主体在流域生态产品供给份额中只占少部分，难以凭借自身角色定位影响整体供给趋势，大多数情况下只能“顺势而为”，既没有规模化的流域生态产品产业，也没有可以作为行业“领头羊”的龙头企业。因此，在开发流域生态产品的过程中市场主体还没有形成其他主体对产品真实需求的意识，致使流域生态产品在产业间流动时未能依托产业真实情况得到合理化配置。企业在供给流域生态产品时受到生态产品的外部性和商品属性的制约［23］，往往过度提高生态产品的价格。当流域生态产品仅具有公共产品特性时，其价格和产权边界就很难清晰界定，但除了在各省市内部自产自用，流域生态产品还要在其他省市流动，更需要政府主體分析本地区具有的竞争优势，厘清产权归属，确定合适价格。当流域生态产品只具有商品属性时，市场主体会过度提高价格并将其提供给需要的地区，利用“物以稀为贵”的特点不断调整产品价格，从而谋取最大化的经济利益，偏离供给初衷。除此之外，市场主体通过技术创新与更新扩展对生态资源的开发利用，提高流域生态产品的生产与供给能力，由于缺乏对环境承载力的度量，也没有对市场上流域生态产品供给现况展开深入调查，信息差使生态产品供给方向也出现偏差，即使供给能力有所提高，供给结构也逐渐偏离轨道。

（三）发育不良：社会组织的依附性成长

社会组织扮演着联系公众的重要角色，在流域生态产品供给过程中更了解市场供给信息，成为社会反映生态产品需求、政府获取生态产品真实信息的桥梁。但实际情况大相径庭，例如，长江经济带发展论坛与各省市产业协会不断对长江经济带生态发展进行相关研讨并对流域生态产品供给提出建议，但长江经济带与流域生态产品相关的社会组织规模较小、实力不强、社会影响力甚微。这些社会组织往往需要政府助推才能发挥其在生态产品供给过程中的重要作用。长江经济带在经济快速发展的影响下，技术与政策不断推陈出新，流域生态产品供给的价格和质量随之提高，发展相对不够成熟的社会组织无法独立进行生态产品供给。大多数社会组织本身还需要依靠政府资金支持来维持运转，在整个流域生态产品供给过程中处于弱势地位，需要在政府或企业的协同助力下才能加大供给可能性。这同时意味着在今后的流域生态产品供给过程中社会组织受政府的行政干预，只能在约束范围内展开供给活动，丧失供给过程中的相对话语权。长此以往，社会组织的力量更容易被忽视，既缺乏吸纳流域生态产品供给方面专业人才的能力，也很难建立相关专业队伍，更无法在公众中建立信任感，流域生态产品供给的相关信息收集和考察难以深入开展。

（四）身份游离：公众的原子化表达

由于公众缺乏对流域生态产品的相关认识，对产品的认知仅停留在可以食用、可以使用、可以赚取利润的层面，不了解流域生态产品概念，不理解流域生态产品发展理念，导致其缺席产品供给过程。公众认为流域生态产品供给与自身生活相距甚远，理应由政府、市场等主体承担相关责任，忽视对供给主体行为的监督。实际上，公众既是流域生态产品供给主体之一，也是流域生态产品消费的主力，其所能发挥的作用不容小觑。

但公众还是无法进入流域生态产品供给过程，他们认为流域生态产品供给无法与自身生活相结合，没有意识到自身作用，缺乏积极性。政府与市场等主体在开发流域生态产品时缺乏对公众真实愿望和实际购买能力的考量，未秉承流域生态产品的供给初衷就是满足人民对美好生态环境的需要的理念，忽视公众的角色定位。社会公众缺乏向政府、企业、社会组织等主体反映自身对流域生态产品利益诉求的渠道，也没有相关制度充分保障其监督与购买权利，导致公众的参与感与融入感不足，游离在流域生态产品供给外。

四、 多中心协同治理：流域生态产品供给的路径选择

流域生态产品供给是一个极为复杂的持续性过程，需要考虑多方面因素。政府往往从宏观层面通过制定政策、提供资金支持、规划资源分配等方式对供给过程进行调控，仅凭“一己之力”会引发诸多问题，还需要企业、社会组织和公众参与流域生态产品供给。政府、企业、社会组织及公众在供给时都有各自的优势与不足，需要各主体利用自身的优势资源形成多元协同互补的供给格局（见图2）。

（一）政府维度：主导流域生态产品供给方向

政府在流域生态产品供给中有着独特优势，长期主导流域生态产品供给过程增加了政府对生态产品供给各环节的熟悉程度。为了改变自身在供给过程中的能力不足，政府部门应转变供给意识，调整相关制度，引导多元主体参与流域生态产品供给。第一，完善政府流域生态产品供给决策机制。一个完善的供给决策机制应当包括供给主体、供给程序、供给数量等内容。政府应根据流域生态产品的类型选择合适的主体，以现有生态资源为基础，以公众真实需求为依据，决定恰当的供给主体及合理的供给数量和资金支持，这种精准供给将有利于有效配置生态资源和均衡流域生态产品供给。为了更好地明确公众的真实需求，政府在完善供给决策机制的同时需要完善信息公开制度与公众参与制度，保障供给决策机制的科学性。第二，构建政府间跨区域合作机制。供给结构失衡是流域生态产品供给过程中不可忽视的问题。长江经济带上、中、下游的流域生态产品供给存在明显的不均等问题，各地区政府需要进行跨区域合作，合力搭建生态环境治理共享平台，为公众提供同等质量的流域生态产品，构建共治共享的供给模式。第三，建立流域生态保护补偿机制。生态保护补偿机制是调动流域生态产品供给地区和受益地区“共抓大保护”积极性的重要抓手。流域上、下游横向生态保护补偿机制已成为推动流域生态环境保护的重要手段，是生态文明制度建设的重要组成。上、下游地区需要就补偿机制内涵凝聚合作共识，把生态保护补偿深度融入区域协同绿色发展。补偿标准核算考量的因素要与时俱进，适应流域生态环境保护和生态产品供给的新变化。第四，创新地方政府绩效考核制度。随着生态文明建设的不断推进，政府在进行政绩考核时将生态环境纳入考核范围，但对于流域生态产品供给并未明确涉及。政府作为流域生态产品的主要供给者，在绩效考核时应当将其供给的产出效果作为一个重要指标，建立考核与监督相结合的新型绩效考核制度，通过对供给效果进行追踪监测，实时把控生态产品的供给情况，实施以綠色GDP为主导的绩效考核体系，评定供给绩效的同时明确奖惩条例，加强对政府官员在供给方面的内外协同监督，提高对流域生态产品供给的重视程度。

（二）市场维度：提升流域生态产品供给效率

流域生态产品在生产过程中所依赖的是各项自然资源，在确定其生产价格时必然要考虑所属资源的价值与所有权，加上流域生态产品的外部性，仅凭单纯的价格标签无法准确描述其应有价值，需要市场主体综合多方因素将流域生态产品价值有形化付诸行动。第一，构建流域生态产品市场交易体系。

流域生态产品种类繁多，不同性质的流域生态产品经历的交易过程不同。有形的流域生态产品价格明确，能够直接进入市场进行交易，只要供需双方对产品价格无异议交易便能如期达成。无形的流域生态产品在交易过程中需要考虑产权归属问题，供需双方在交易时需要不断进行协商探讨，明晰产权归属或价值并在协商过程中通过生态补偿等各种措施弥补可能出现的亏损，使双方交易达成互利共赢。第二，促进产业结构优化升级。产业结构的优化升级对流域生态产品的供给非常重要，要结合地区经济发展和生态资源状况不断调整产业结构，实现流域生态产品的有效供给。

同时，市场主体应在保护地区生态环境的基础上，以绿色发展为目标扩大产业所需的生产要素，推动绿色生态产业和新兴产业的发展，培育流域先进模范产业，提高生态产品供给质量［24］。市场主体应有效结合自身实际情况及供给优势调整产业结构，作好产业发展的加减法，推动流域生态产品高效供给。第三，加快开发流域品牌生态产品。流域品牌生态产品的开发不仅能调动地方政府的积极性，更能引导企业结合流域生态资源特色，因地制宜，打造高附加值、高技术含量和高科技创新的流域生态产品，并加强品牌培育和保护，构建“流域品牌+产业品牌+企业自主品牌”品牌体系，提高生态产品溢价。

（三）社会维度：促进流域生态产品供给公平

社会组织是流域生态产品供给不可或缺的组成部分，既可以受雇于政府与企业，为其分担供给压力，切实参与供给过程，也可以作为供给主体独立实现流域生态产品供给。社会组织参与流域生态产品供给的优势在于其与社会紧密相连，可以有效收集流域生态产品的真实需求，但社会组织尚未在流域生态产品供给中形成规模化影响。政府需要培育相关社会组织参与流域生态产品供给。第一，壮大参与流域生态产品供给的社会组织。社会组织通常是基于组织成员的共同意愿而建立起来的，满足组织成员的利益。培育社会组织参与流域生态产品供给的理念并不断壮大组织队伍，能够减轻政府和市场主体的供给压力，有效弥补政府失灵和市场失灵情况下可能出现的流域生态产品供给不足，丰富流域生态产品供给的主体和方式。

当政府受自身角色定位限制不能够准确获知地方生态资源和公众生态需求时，社会组织能够凭借自身的组织特性克服这一难题，并对公众的真实需求进行调查统计，进而提高流域生态产品供给的客观性、科学性和高效性。第二，加强社会组织的自身建设，提高专业化水平。对于流域生态环境类社会组织的要求与其他社会组织最大的不同，在于其不仅要具备普及环保科学知识、推动环境科学技术发展的能力，还要能为环保决策管理提供咨询服务，及时应对流域生态环境治理中出现的各类问题，并对流域生态环境进行监测与维护。在流域生态公共服务供给过程中，社会组织需结合组织自身条件制定明确的专业化人才培养目标，并通过多方合作整合专业人才培养和招募渠道，实现组织可持续发展。第三，加强流域生态产品相关的宣传普及。人们在认识自然和利用自然所提供资源的过程中逐渐认识到生态产品的价值，但自然资源不是取之不尽、用之不竭的。社会组织需要对流域生态产品及其价值有进一步的认识，清楚掌握流域生态产品本身所具有的资源价值及其与当地生态环境、经济水平等的联系。通过开展流域生态产品知识的宣传普及，建立流域生态产品科普组织或团队，加深对流域生态产品的认识，促使公众认识到流域生态产品及其价值。

（四）公众维度：监督流域生态产品供给过程

公众具有流域生态产品供给者与消费者的双重角色作用，对流域生态产品的认知程度影响公众供给行为的选择与购买意愿的强烈程度。公众作为最广泛的参与主体，应了解自身的监督之责，从意识与行动两方面参与流域生态产品供给。第一，畅通公众参与流域生态产品供给的渠道。流域生态产品供给以公众的需求为导向，各级政府应通过听证制度，兼顾民主与效率，让公众表达诉求，集思广益，提高决策的民主化和科学化水平。

应充分利用互联网技术，多层次搭建政府与公众座谈、对话的网络交流平台，引导公众有效参与流域生态产品供给。第二，培育并提高公众参与流域生态产品供给的意识。流域生态产品与每个人的生产生活密切相关，公众作为供给主体之一应当意识到参与供给的必要性及自身在生态产品供给过程中的作用。公众与社会组织可以起到补充政府与市场在供给过程中出现的缺口的作用。公众由于自身所代表的社会群体不同，在流域生态产品供给中所提供的类型和数量有所差异。为了使公众意识到参与供给的重要性，应当对公众进行生态环境与流域生态产品的宣传教育，让公众在明晰概念的基础上进一步了解两者之间的关系及对生产生活会造成的影响，使其积极主动地提供流域生态产品。第三，充分发挥公众最广泛的监督约束作用。公众应该更积极地参与对流域生态产品供给的监管。公众以不同的形式参与生态产品供给过程，最重要的是发挥监督作用，将公众对供给过程和供给绩效考核的监督结合起来，实现对政府与市场等主体在流域生态产品供给中的监督和约束，使公众的需求得到满足。

五、结 语

从流域生态产品的供给現状来看，单一主体供给流域生态产品存在不可避免的现实困境。政府垂直管理阻碍政府合作治理，不平等的流域生态产品供给现状难以消解，政府单一力量无法统筹全局，导致流域生态产品供给结构失衡；持续利益索取加重供给负担，生态环境可承载量濒临阈值，盲目投资建设导致生态产品的供需脱节。因此，政府主导供给模式无法实现流域生态产品的有效供给。不仅如此，流域生态产品协同供给格局中各主体难以形成合力。究其根本，在于四重问题叠加并相互影响，即政府部门的统合式运作影响流域生态产品供给相关政策拟定与解读，信息传递滞后影响供给真实情况把控；市场主体的结构性偏离导致单一主体供给模式持续推行，经济利益的驱使下产品价格以利益最大化为目标偏离供给初衷；社会组织的依附性成长切断流域生态产品供给信息渠道，长期弱势地位影响下供给话语权丧失，无法切实发挥供给主体独特作用；公众的原子化表达不仅使其无法进入流域生态产品供给过程，也无法向其他主体表达自身对流域生态产品的真实诉求，只能游离在供给外缘。根据流域生态产品供给的现实情况，可以发现流域生态产品供给过程中仍存在诸多问题，迫切需要多元主体形成合力，推进生态产品供给的有效化、合理化和均衡化。

流域生态产品不仅具有自然属性还具有商品属性，政府、市场、社会组织及公众等多元主体应充分把握和有效利用流域生态产品双重属性，打造流域生态产品供给新格局。政府、市场、社会组织及公众皆需要合理认识自身优势，各施所能，立足自身所处地区生态环境现状来参与流域生态产品供给，实现流域生态产品价值，并充分发挥其所带来的生态效益、经济效益与社会效益。在多中心协同治理框架的支撑下，政府、企业、社会组织和公众利用自身优势资源形成多元协同互补的流域生态产品供给格局，从主体协同维度提出相应的治理措施：在政府层面，完善供给决策机制、构建政府间区域合作机制、创新绩效考核制度，主导流域生态产品供给方向；在市场层面，构建流域生态产品市场交易体系、促进产业结构优化升级、加快开发流域品牌生态产品，提升流域生态产品供给效率；在社会层面，加大流域生态产品相关知识宣传普及，在加强社会组织自身建设的同时壮大社会组织队伍，促进流域生态产品供给公平；在公众层面，培育并提高公众的生态环保意识和参与供给意识，发挥公众最广泛的监督作用，监督流域生态产品供给过程，畅通公众参与流域生态产品供给的渠道。

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责任编辑：梅少粉