党内法规执行效果评估主体模式优化研究

伊士国 佟皓东

作者简介：

伊士国（1982- ），男，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员，博士，河北保定 071002；佟皓东（1998- ），男，河北大学国家治理法治化研究中心助理研究员，河北保定 071002

本文为河北省社会科学发展研究课题“党内法规执行效果评估及其提升策略研究”（批准号20220404004）的阶段性研究成果。

［摘 要］评估主体是党内法规执行效果评估体系的首要构成要素，直接影响党内法规执行效果评估成效。在党内法规执行效果评估实践中已形成内部评估主体模式、外部评估主体模式和综合性评估主体模式。受党内法规制定机关、党内法规执行机关和第三方评估主体的影响，三类评估主体模式各有利弊，不能适用于所有党内法规执行效果评估。应在借鉴立法后评估有益经验的基础上，依规明确各类主体的评估资格，吸纳党员和民众参与，优化评估主体模式的设置，适用不同类型党内法规执行效果评估工作。

［关键词］党内法规；执行效果；内部评估；外部评估；综合性评估；主体模式

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2023）03-0025-10

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系的完善离不开党内法规执行效果评估。开展党内法规执行效果评估工作，能够对党内法规执行效果进行测算，对党内法规执行产生的内部效益和外部效益进行分析，及时发现党内法规执行过程中的消极因素并采取补救措施，为进一步提高党内法规制定质量及提升党内法规执行效果提供明确依据［1］。目前理论界对党内法规执行效果评估问题研究还比较薄弱，尚未建立系统的党内法规执行效果评估理论体系，影响了党内法规执行效果评估体系的构建。我们有必要对党内法规执行效果评估问题予以关注并展开深入研究，理清党内法规执行效果评估的基本理论问题，为党内法规执行效果评估体系的构建提供理论支撑。考虑到党内法规执行效果评估主体是党内法规执行效果评估体系的首要构成要素，本文对党内法规执行效果评估的主体问题进行研究，以明确党内法规执行效果评估的不同主体模式。

一、评估前提：党内法规执行效果评估多元主体之界定

党内法规执行效果评估对于及时发现党内法规在制定和执行层面的漏洞、完善党内法规体系及提升党内法规执行效果具有重要意义。为保障党内法规执行效果评估工作的顺利进行，明确党内法规执行效果评估主体成为必要前提［2］。考虑到党内法规执行效果评估主体多元，按照不同评估主体在党内法规执行效果评估中的地位和作用，将其划分为党内法规执行效果评估的发起主体、实施主体和参与主体［3］。

（一）党内法规制定机关：党内法规执行效果评估的发起主体

根据《中国共产党党内法规实施责任制规定（试行）》（以下简称《党内法规实施责任制规定》），党内法规的制定机关负责党内法规执行后的相关评估工作，组织开展党内法规执行效果评估活动。这就以党内法规的形式明确赋予党内法规制定机关评估主体资格，使其成为党内法规执行效果评估的法定主体。在实践中，党内法规执行效果評估工作的开展通常是由党内法规制定机关作为发起主体，并由其组织各方对党内法规的执行情况进行全面评估和分析。

由党内法规制定机关作为党内法规执行效果评估的发起主体具有三方面优势。一是党内法规制定机关熟悉被评估的党内法规相关情况，从党内法规的起草、出台到执行，党内法规制定机关全程参与，对被评估党内法规具体的政策和法律内涵有较为清晰的认知，能够准确地辨析其背后的法理依据。二是党内法规制定机关在信息收集方面具有先天优势，能第一时间获取其所在党组织的相关信息和资料，对党内法规的执行情况进行较完整的收集和整理，发现党内法规在执行过程中的漏洞，及时找出党内法规制定存在的缺陷，有针对性地提出解决对策。党内法规制定机关与各个相关部门之间往往存在领导与被领导关系，在收集部门的反馈意见时较为容易和全面。三是党内法规制定机关地位较高、权威性强，在党组织内部具有较高的公信力和权威性，由其发起党内法规执行效果评估工作可以使其他相关部门产生认同感，积极主动反馈本部门执行情况，并对党内法规不足之处提出有针对性的完善建议。

（二）党内法规执行机关：党内法规执行效果评估的实施主体

一项党内法规的制定具有明确的指向性和针对性，必然由一定的党内法规执行机关负责执行，否则，党内法规制定的目的难以实现。

尽管没有明文规定，但在党内法规执行效果评估实践中，通常会将党内法规执行机关作为党内法规执行效果评估的实施主体。由于党内法规具有专门性，每项党内法规的执行机关并不完全相同，需要结合被评估党内法规的具体党内法规执行机关来确定党内法规执行效果评估的实施主体，避免党内法规执行机关对某项党内法规没有相应的评估资格。

党内法规执行机关作为党内法规执行效果评估的实施主体有其优势。一是党内法规执行机关“熟悉”被评估党内法规执行情况。党内法规执行机关作为党内法规的具体执行者，能够在具体执行工作中对党内法规的制定质量进行全面的检验，对党内法规的执行情况进行全面的把握，对其中的不足及时洞察，对党内法规的执行效果作出客观、真实的评估。二是党内法规执行机关易于掌握评估数据和材料。党内法规的执行涉及多个部门，党内法规执行机关作为党内法规执行效果评估的实施主体，可以对党内法规在不同部门的执行情况进行汇总、分析和对比，掌握丰富的评估数据和材料，为党内法规执行效果评估提供数据和材料支撑。三是党内法规执行机关可以弥补党内法规制定机关在实践方面的不足。党内法规制定机关在起草党内法规的过程中往往注重理论层面向专业部门或专家进行咨询，可能在实践层面考虑不周，作为实施主体的党内法规执行机关正好弥补这一缺陷，其可以在具体实践操作方面对党内法规的制定提出建设性意见，提高党内法规制定质量。

（三）第三方评估主体：党内法规执行效果评估的参与主体

党内法规执行效果评估的主体不仅包括党组织，还包括第三方评估主体。由于党内法规具有较强的专业性，党组织对党内法规涉及的专业问题在理解和适用方面往往存在一定的不足，其在开展党内法规执行效果评估过程中需要第三方评估主体的协助。第三方评估主体以党外主体身份参与评估活动，属于党内法规执行效果评估的参与主体。第三方评估主体主要由高校或专业评估机构担任。从实践来看，地方人大常委会和政府委托第三方评估主体对地方性法规和政府规章进行评估是较为常见的做法，取得了较好的成效［4］。党内法规制定机关和党内法规执行机关也可以委托第三方评估主体对党内法规执行效果进行评估。

第三方评估主体作为党内法规执行效果评估的参与主体有其优势。一是第三方评估主体专业性强，具有专业优势［5］，可以凭借较丰富的专业知识和较强的专业技能，从专业角度对党内法规执行效果进行科学评估，提出专业的解决对策。二是第三方评估主体时间和精力充足，可以全身心投入党内法规执行效果评估工作，保证党内法规执行效果评估工作的充分开展。三是第三方评估主体具有相对独立的评估地位，具有中立性，与被评估的党内法规执行效果无直接利害关系，可以较为独立地开展党内法规执行效果评估工作，得出较为客观公正的评估结论，也可以客观公正地对被评估党内法规存在的问题进行反映和纠正，保障评估结果的客观性和全面性［6］。四是第三方评估主体有助于提高评估效益。作为专业的评估主体，第三方评估主体可以发挥其专业特长，利用其专业优势，以较低的成本完成党内法规执行效果评估工作，得出科学和专业的评估结论。

二、优势与劣势：党内法规执行效果评估主体模式的评析

党内法规执行效果评估工作是一个复杂的系统工程，涉及不同的部门和因素，加之评估目的多元化，单靠某一评估主体难以实现评估目的，需要发挥不同评估主体的优势，强强联合，形成合力，保证评估工作的顺利开展。由不同评估主体所组成的联合形成了不同的党内法规执行效果评估主体模式，适用于不同的党内法规执行效果评估工作，满足不同的评估需要。

（一）内部评估主体模式：自我革命式的评估

内部评估主体模式是最常见的党内法规执行效果评估主体模式，其由党内法规制定机关和党内法规执行机关共同承担党内法规执行效果评估的任务。虽然没有专门的规范性文件对该模式作出具体规定，但通常将党内法规制定机关和党内法规执行机关共同作为党内法规执行效果评估的主体。内部评估主体模式主要借鉴了立法后评估的相关规定及做法，如根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，行政规范性文件实施后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。在党内法规执行效果评估中，可以由党内法规制定机关和党内法规执行机关共同来承担党内法规执行效果评估的任务［6］，这就形成了内部评估主体模式。

内部评估主体模式的特点和优势主要体现在两方面。一是更注重实践性的考察。党内法规执行机关作为党内法规的具体实践者，其在具体工作中将党内法规与党务工作相结合充分了解党内法规的执行情况，发现其在实践方面的不足，及时记录并反馈给党内法规制定机关，提出切实可行的解决方案。党内法规制定机关作为共同评估主体，在党内法规制定过程中掌握大量信息和资料，对党内法规执行机关反馈的意见可以及时查询并制定有针对性的解决方案。二是更符合党内法规执行效果评估实践现状。目前党内法规执行效果评估的理论和实践处于探索阶段，党内法规执行效果评估相关配套规范阙如，导致人们对于谁来开展、怎么开展党内法规执行效果评估工作缺乏共识。由其他党组织开展党内法规执行效果评估工作可能面临能力和经验不足的问题，难以胜任和完成该工作。党内法规制定机关对党组织内部的相关规定、运转流程和党内法规比较熟悉，对党内法规的制定目的和预期效果有更深刻的了解，有熟悉党内法规知识的专业人才，因而有能力开展党内法规执行效果评估工作。党内法规执行机关作为具体执规者，对党内法规执行情况有直接和切实的了解，能够及时发现党内法规在执行过程中存在的问题，可以胜任党内法规执行效果评估工作［7］。

内部评估主体模式尽管有许多优势，但受党内法规制定机关和党内法规执行机关自身特点的影响，也有一定的劣势。一是难以保证评估结果的客观公正。在内部评估主体模式下，始终存在“自己监督自己”之嫌，难保党内法规执行效果评估结果的客观公正。党内法规执行效果评估不仅是对党内法规制定质量及其执行效果的评估，还是对党内法规制定机关立规工作及党内法规执行机关执规工作的评估，在这种情况下，无论是由党内法规制定机关对自己制定的党内法规开展评估，还是由党内法规执行机关对自己执行的党内法规开展评估，都属于“自己监督自己”，缺乏一定的独立性和公正性，有违“自己不能做自己法官”的程序正义原则，难以保证评估结果的客观性和公正性［6］。党内法规制定机关往往是党内法规执行机关的领导机关，与党内法规执行机关存在一定的利益关联，在党内法规制定机关对党内法规执行效果进行评估时，难以客观反映党内法规执行情况。同理，党内法规执行机关也难以对党内法规制定机关的立规问题进行全面真实反映。二是存在专业知识不足的问题。虽然党内法规制定机关和党内法规执行机关掌握丰富的党内法规制定资料和执行信息，但由于目前社会分工趋于精细化，党内法规涉及的专业性問题较强，单纯依靠党内法规制定机关或党内法规执行机关对党内法规执行效果进行评估，会面临专业知识不足的问题，可能在理解和适用某些党内法规条款方面存在偏差，难以保证评估结果的专业性。三是难以保证党内法规执行效果评估的效益。党内法规执行效果评估有一个较长的周期，需要较高的成本，党内法规制定机关和党内法规执行机关不是专门从事党内法规执行效果评估工作的部门，长期的评估工作必然影响其日常工作，也会增大人力、物力和财力的投入，增加评估成本，降低评估效益。

（二）外部评估主体模式：第三方评估主体主导的评估

外部评估主体模式是指第三方评估主体在党内法规制定机关或党内法规执行机关的委托下，对党内法规执行效果进行评估，发挥第三方评估主体的专业优势。党内法规制定机关或党内法规执行机关辅助或指导第三方评估主体开展党内法规执行效果评估工作。外部评估主体模式主要是借助第三方评估主体，如高校、专家学者或专业评估机构的帮助，对党内法规执行效果进行评估，如青海省人大常委会曾委托青海师范大学对《青海省法制宣传教育条例》开展立法后评估工作［8］。

外部评估主体模式的优势体现在三个方面。一是满足党内法规执行效果评估对专业性的需求。第三方评估主体具有丰富的专业知识且专门从事相关评估工作，不仅可以对党内法规在执行阶段的情况进行有效评估，还可以对党内法规在制定阶段的质量进行查验［6］。党内法规制定机关在起草党内法规过程中可能对一些专业性较强的规范存在理解上的偏差，导致党内法规的某些条款设计存在漏洞，不能适应依规治党的实践需求。第三方评估主体对党内法规理论和相关知识研究较为深入，能够从源头上发现党内法规存在的问题，有利于帮助党内法规制定机关完善党内法规，提高党内法规制定质量。二是保证党内法规执行效果评估工作的客观公正。第三方评估主体与党内法规制定机关和党内法规执行机关不存在直接利益关联，党内法规制定机关和党内法规执行机关在评估过程中只起辅助作用，第三方评估主体主导党内法规执行效果评估工作，可以客观公正地对党内法规执行效果进行评估，评估结果能够真实地反映党内法规的执行情况。三是提高党内法规执行效果评估效益。党内法规执行效果评估周期较长、成本较高，需要投入大量的人力、物力、财力，才能保證评估效果，达到评估目标。但是，党内法规制定机关和党内法规执行机关都不是专门的评估机构，都有大量的日常工作，可能导致党内法规执行效果评估工作成本较高，评估效益难以保障。第三方评估主体作为专业评估主体，具有专业知识和技能，对党内法规执行效果进行系统深入评估，以较少的投入在较短时间内完成评估工作，降低评估的时间成本和人力、物力、财力成本，提高评估效益。

外部评估主体模式引入了第三方评估主体，能从更专业的角度对党内法规执行效果进行评估，但也存在一些劣势。一是信息窄化。第三方评估主体不属于党组织，在评估信息的获取和收集方面存在困难。第三方评估主体只能根据党内法规制定机关和党内法规执行机关提供的评估信息进行评估工作，其评估信息来源渠道和评估信息获取量受到限制。此外，党内法规本身的内容及其制定和执行过程可能涉及一些党内秘密，不宜为外部所知悉，第三方评估主体难以获得完整的评估信息和资料，得出的评估结果难免存在一定的偏差。二是评估主体及评估结果缺乏权威性。第三方评估主体主要是社会组织，其本身不具有权威性。第三方评估主体往往是接受党内法规制定机关或党内法规执行机关委托开展党内法规执行效果评估工作，其评估结果不具有权威性和法定的拘束力，不能直接成为党内法规制定机关或党内法规执行机关决策的依据，评估结果反馈给委托方即党内法规制定机关或党内法规执行机关，由委托方决定是否采纳该评估结果及是否依据该评估结果作出相应的决策。三是评估主体积极性和主动性不足。第三方评估主体受党内法规制定机关或党内法规执行机关委托开展党内法规执行效果评估工作，抑或自主开展党内法规执行效果评估工作，与党内法规制定机关和党内法规执行机关及被评估党内法规无直接利害关系；再加上党内法规执行效果评估工作周期较长，党内法规在不同部门的执行情况有所不同，在整理分析过程中要分别处理，投入大量的精力进行分析，如此繁重的工作量可能会影响第三方评估主体的积极性和主动性。

（三）综合性评估主体模式：优势互补的评估

在评估实践中还存在由党内法规制定机关、党内法规执行机关和第三方评估主体共同开展党内法规执行效果评估工作的模式，即综合性评估主体模式。党内法规制定机关和党内法规执行机关不再是第三方评估主体的辅助者，而是由三者共同承担党内法规执行效果评估的任务，三者在评估工作中的地位相当［6］。这是考虑到有的党内法规比较重要或比较复杂，需要发挥三者的合力，特别是有的党内法规内容涉及党内秘密，如果将党内法规执行效果评估的工作完全交给第三方评估主体可能导致相关秘密的泄露。

综合性评估主体模式的特点和优势体现在三个方面。一是保证党内法规执行效果评估工作的民主化和评估结果的可接受性。由党内法规制定机关、党内法规执行机关和受委托的第三方评估主体共同组成评估团队，联合开展党内法规执行效果评估工作，发挥民主参与与民主决策优势，广泛讨论、集思广益，从不同视角对党内法规执行效果进行评估，反映不同主体的意见和利益诉求，并对其中的意见分歧和利益冲突进行协调，使最终的评估结果易于被各方接受。二是保证党内法规执行效果评估的客观公正。由于党内法规制定机关、党内法规执行机关和第三方评估主体在党内法规执行效果评估工作中地位相当，三者既相互配合又相互监督制约，有利于保证党内法规执行效果评估结果的客观公正。三是发挥不同评估主体优势，实现优势互补。党内法规制定机关、党内法规执行机关和第三方评估主体在党内法规执行效果评估中各有特点和优势、各有不足，将三者组合，优势互补，可以实现“党内+党外”“权威+专业”的强强联合，保证党内法规执行效果评估工作的顺利完成。

综合性评估主体模式作为对内部评估主体模式和外部评估主体模式的改良，在实践中被广泛应用，但也存在一定的劣势。一是第三方评估主体的独立性难以保障。党内法规制定机关、党内法规执行机关及第三方评估主体共同承担党内法规执行效果评估的任务，从理论上说三者地位相当。但党内法规执行效果评估工作通常是在党内法规制定机关或党内法规执行机关主持下开展的，即党内法规制定机关或党内法规执行机关在党内法规执行效果评估工作中起主导作用，第三方评估主体作为社会组织，本身并不是公权力主体，往往处于弱势地位，其独立性难以保障。二是党员参与党内法规执行效果评估工作成效不佳。为保证党内法规执行效果评估工作的有效性，掌握一手资料和实证数据，需要吸纳一部分党员参与评估工作，听取他们的意见和建议。在综合性评估主体模式下，党内法规制定机关或党内法规执行机关在评估工作中占据主导地位，党员在发表自己意见或表达自己利益诉求时往往“有所顾忌”，难以发挥其应有的作用，也难以保证党员参与党内法规执行效果评估的成效。三是民众未被纳入评估参与主体范围内，其对被评估党内法规的意见和建议难被倾听。

一般来说，党内法规仅具有党内效力，但由党的领导地位和执政地位所决定，党内法规有时还对党外关系进行调整，具有党外效力即“溢出效力”［9］（P14）。对这部分党内法规的评估需要将民众吸纳进来，听取民众意见，以更全面地了解党内法规执行效果。综合性评估主体模式虽然强调多方主体的共同参与，希冀通过扩大评估主体的范围来实现评估结果的全面性和有效性，但并没有将民众纳入评估参与主体范围，也没有听取民众对被评估党内法规的意见和建议，导致党内法规执行效果评估工作在意见收集方面缺失重要一环，难以保证党内法规执行效果评估结果的全面性和有效性。

除此之外，各类评估主体模式下评估主体的确立还缺乏统一标准。尽管《法治中国建设规划（2020－2025年）》要求开展党内法规实施评估工作，推动党内法规实施［10］，但到目前为止，中央层面尚未出台有关党内法规执行效果评估的党内法规或党内规范性文件，只是在部分中央党内法规中规定要开展党内法规执行效果评估。《党内法规实施责任制规定》明确了党内法规执行效果评估的主体，但仅规定了党内法规制定机关评估主体地位，对实践中常见的党内法规执行机关和第三方评估主体并没有作出规定，

对党内法规执行效果评估主体的职权、职责，以及党内法规执行效果评估主体如何开展评估等也没有作出规定。在地方层面，只有四川等少数省份出台了地方党内法规评估办法［11］。这就说明，内部评估主体模式、外部评估主体模式和综合性评估主体模式只是一种学理的模式建构。各类评估主体模式下评估主体的确立缺乏统一的标准，各地根据自身情况确定不同的评估主体，导致评估主体选择上的混乱，不利于党内法规执行效果评估工作的规范开展［12］。在缺乏统一规范依据的情况下，还可能导致评估主体选择权力的滥用，使党内法规执行效果评估工作“事倍功半”或达不到预期的评估目的［13］。

三、党内法规执行效果评估主体模式的优化

由于立法后评估与党内法规执行效果评估有“异曲同工之妙”，立法后评估主体模式更是为党内法规执行效果评估主体模式构建提供了直接参考。我们可以借鉴立法后评估的有益经验，不断完善党内法规执行效果评估主体模式。

（一）依规明确各类主体的评估资格

国内立法后评估工作日益规范化，但党内法规执行效果评估工作规范化还不强，相关党内法规或党内规范性文件还不健全，影响了党内法规执行效果评估工作的开展。我们应借鉴立法后评估的相关做法，制定相关党内法规或党内规范性文件，实现党内法规执行效果评估的规范化［14］，对党内法规执行效果评估主体进行规范，依规明确各类主体的评估资格。

第一，中央应出台统一的党内法规或党内规范性文件，對党内法规执行效果评估工作进行统一规范。在《党内法规实施责任制规定》的基础上，赋予党内法规执行机关实施评估的主体资格，将第三方评估主体及党员和民众确立为参与评估的主体。中央出台的党内法规或党内规范性文件具有普遍约束力，可以有效统一和协调各个部门与地方在党内法规执行效果评估过程中对评估主体资格认定的差异，建立党内法规执行效果评估主体认定的统一标准。

第二，地方党委可以根据本地区实际情况，对中央出台的相关党内法规或党内规范性文件做进一步细化，对本地区党内法规执行效果评估主体的选任工作作出规定。由于情况各异，各地区党内法规制定机关和党内法规执行机关有所不同，党内法规的起草机关和制定机关存在差异，不能笼统规定由党内法规制定机关或党内法规执行机关开展党内法规执行效果评估工作，而应具体落实到相应部门，并明确其相应的职责，避免出现相互推诿的现象。地方党委应根据本地区实际情况，对第三方评估主体如何选任作出规范，对党员及民众如何参与党内法规执行效果评估工作作出规范，明确其权利和义务，保障其知情权、参与权与监督权等。

（二）设置专门评估部门，优化内部评估主体模式

鉴于党内法规建设日益提速，党内法规执行效果评估工作日益常态化，可以考虑借鉴日本政府在内部设立独立行政法人委员会的做法［15］，在党委内部设置专门的评估部门，以应对日益繁重的党内法规执行效果评估工作，有效弥补内部评估主体模式之不足。

第一，在党委内部设置专门评估部门，专司党内法规执行效果评估工作，使党内法规制定机关和党内法规执行机关在评估工作中的职责由“进行评估工作本身”转向“对评估工作进行宏观领导”，避免“自己监督自己”。

第二，在党委内部设置专门评估部门，配置具有专业知识和丰富经验的专业评估工作人员，保证内部评估主体模式下的专业能力和水平，弥补党内法规制定机关和党内法规执行机关专业知识的不足，解决其专业能力和水平不高的问题。

第三，在党委内部设置专门评估部门，专门从事党内法规执行效果评估工作，可以对评估工作中的常见问题及应对策略做到“烂熟于心”，有针对性地发现党内法规执行中存在的问题，提出有效的解决对策，提高党内法规执行效果评估工作的效益。在党委内部设置专门评估部门，从权力运行角度来说，其依然属于内部评估主体模式范畴，具有较高的权威性，在党内法规执行效果评估信息的收集和整理上具有优势，可以与其他党组织互联互通，消除收集信息的壁垒，提高评估数据的完整性和真实性。

在内部评估主体模式下，虽然要将具体的评估工作交由党委内部设置的专门评估机构来做，但整个评估工作要坚持党内法规制定机关或党内法规执行机关的领导。一方面，由于党内法规的特殊性，一些党内法规的制定或执行可能涉及党内秘密，党委内部设置的专门评估机构或党员无从知晓或无权知晓，需要由党内法规制定机关或党内法规执行机关在遵守相关保密规定的前提下，采取适当的方式表达涉密内容，在不丧失完整性的前提下，领导有关部门有序开展党内法规执行效果评估工作，保证评估工作方向的正确性和可控性。另一方面，党内法规制定机关和党内法规执行机关对于党内法规的制定或执行过程最了解，能从立规者或执规者角度对收集的评估信息进行专业分析，给出权威性意见，保证评估结果的有效性。

（三）重塑第三方评估主体，优化外部评估主体模式

从国内外立法后评估实践来看，外部评估主体模式受到广泛肯定，第三方评估主体利用专业知识为立法后评估工作提供了技术支撑，保证了立法后评估工作的顺利开展。针对党内法规执行效果评估中外部评估主体模式存在的弊端，党内法规执行效果评估应借鉴立法后评估的有益经验，不断优化外部评估主体模式。

第一，明确第三方评估主体在党内法规执行效果评估中的主体地位。在立法后评估中的外部评估主体模式下，第三方评估主体在评估中居于主导地位，发挥主导作用，立法机关和执法机关往往处于辅助地位，起辅助作用，这有利于树立第三方评估主体的权威性，保障其发挥专业优势，实现立法后评估目的。在党内法规执行效果评估实践中，虽然也有党内法规制定机关或党内法规执行机关委托第三方评估主体开展党内法规执行效果评估工作，但第三方评估主体仅起辅助和补充作用，没有发挥第三方评估主体的应有作用。一方面，应依规将第三方评估主体在党内法规执行效果评估中的主体地位予以确认，赋予其法定身份，使之在党内法规执行效果评估工作中切实居于主导地位，发挥主导作用，利用专业优势弥补党内法规制定机关和党内法规执行机关专业性之不足，并成为沟通党内与党外的桥梁，在党内法规执行效果评估层面建立党员与群众的密切联系。另一方面，应依规明确第三方评估主体的权利和义务，使其与党内法规执行效果评估工作建立起一定的“利益”关系，充分调动其积极性和主动性，提升党内法规执行效果评估工作的效益。

第二，建立独立的第三方评估主体，实现专业性和权威性的有机结合。在外部评估主体模式下，第三方评估主体在党内法规执行效果评估中居于主导地位，发挥主导作用，第三方评估主体的专业能力和水平直接决定着党内法规执行效果评估的成效。在选任第三方评估主体时，要重点关注其专业能力和水平，以保证党内法规执行效果评估工作的专业化水平。从立法后评估实践来看，大多数立法机关和执法机关将高校作为第三方评估主体，在实践中取得了良好效果。在党内法规执行效果评估实践中，考虑到党内法规兼具法律与政策双重属性［16］，一般高校难以胜任党内法规执行效果评估工作，应选择那些有党内法规研究人才储备、党内法规研究水平较高的高校作为第三方评估主体。为发挥党内法规制定机关和党内法规执行机关对第三方评估主体的指导作用，实现优势互补，也可以由党内法规制定机关或党内法规执行机关与高校联合共建党内法规执行效果评估中心，专门从事党内法规执行效果评估工作，实现专业性和权威性的有机结合。

第三，优化第三方评估主体组成人员配置。就第三方评估主体的组成人员而言，除了由专家学者担任外，还可以根据党内法规所涉及的领域，在一定范围内引入相关领域的专业人员，从多个角度分析党内法规的执行情况，保证评估信息收集的全面性和评估结果的专业性。

（四）依规保障多方主体平等和充分参与，优化综合性评估主体模式

为了发挥综合性评估主体模式的“综合”优势，我们可以借鉴立法后评估的相关经验，通过依规明确党员和民众的评估主体资格、明确不同评估主体的权利和义务、保障党内法规利害关系人的充分参与等途径，不断优化综合性评估主体模式。

第一，依规明确党员和民众的评估主体资格。与国内外立法后评估实践中广泛吸收公众参与不同，党内法规执行效果评估实践中较少吸收党员特别是民众参与。为解决这一问题，保证党内法规执行效果评估的民主性和公正性，必须依规明确党员和民众的评估主体资格。一是党员既是党内法规的规范对象，也是党内法规的践行主体，将其吸收到党内法规执行效果评估工作中，可以深入了解党内法规在一线的执行情况，便于汇集广大党员的意见和建议。二是党内法规执行效果评估关注民众意见，既是由中国共产党的宗旨决定的，也是由党内法规的价值目标决定的。民众作为党内法规执行的最终受益者，

从切身利益的角度评价党内法规的执行效果，对党内法规执行情况提出自己的意见和建议，有利于实现党内评估与党外评估的有机统一，全方位反映和评析党内法规执行效果。三是将党员和民众吸收到党内法规执行效果评估工作中，有利于听取全方位、多层次的意见，保证评估结果的民主性和全面性［17］。四是将党员和民众确定为评估主体，使其参与党内法规执行效果评估工作，可以发挥民主参与和民主监督优势，客观公正地反映党内法规的执行情况，对党内法规制定机关和党内法规执行机关进行有效监督，避免其滥用评估职权，干预评估活动。

第二，依规明确不同评估主体的权利和义务，保障不同评估主体的平等地位。既要发挥党内法规制定机关和党内法规执行机关的领导组织优势，又要发挥第三方评估主体的专业优势，还要发挥党员和民众的民主参与优势。在综合性评估主体模式下，不同评估主体的地位应大致平等。如果以一方为主导，就难以发挥综合性主体模式的综合优势。从党内法规执行效果评估实践来看，受各种因素影响，党内法规制定机关和党内法规执行机关往往处于主导地位，使综合性评估主体模式“變相”成为内部评估主体模式，不利于发挥综合性评估主体模式综合优势。党内法规制定机关和党内法规执行机关作为党内法规的制定者和执行者，与被评估党内法规具有直接的利益关系，在开展党内法规执行效果评估工作时难免发生一些利益冲突，致使其失去客观公正性。应依规明确不同评估主体的权利和义务，通过权利和义务的分配来协调不同评估主体之间的关系，实现利益的平衡，保障不同评估主体的平等地位。

第三，依规保障党内法规利害关系人的充分参与，使评估结果能够体现他们的“心声”。借鉴我国立法后评估中法规利害关系人相关做法［18］，应依规保障党内法规利害关系人的充分参与，发挥其在党内法规执行效果评估中的独特优势。作为党内法规执行效果的直接承担者，党内法规相关内容的变化都会对党内法规利害关系人产生影响，因而，党内法规利害关系人对党内法规执行效果有比较充分的了解。在党内法规执行效果评估工作中，党内法规利害关系人既可以从不同于官方的视角对党内法规进行评价，还可以从利害关系人角度提出意见和建议，为评估结果的形成提供全方位参考，使评估结果能够充分反映和体现各方意见和利益，更为全面和科学。

四、不同类型党内法规评估实践中评估主体模式的抉择

在党内法规执行效果评估实践中，党内法规类型多元，评估目的多样，不能选择固定的评估主体模式［19］，而应根据党内法规执行效果评估的需要灵活抉择评估主体模式，以保证评估活动的针对性、客观性和有效性。

（一）细化型地方党内法规：综合性评估主体模式

省级党委是唯一的地方党内法规制定主体，承担保证上位党内法规在本行政区域内实施的职责，享有的党内法规制定权主要就是结合地方实际，将上位党内法规予以细化，即制定细化型地方性党内法规，以保证党内法规立得住、行得通、真管用［20］。对这个类型党内法规开展执行效果评估，重点涉及两个方面：一是该类型党内法规是否结合了地方实际，符合当地实际情况；二是该类型党内法规是否具有可操作性，能够保证上位党内法规的贯彻落实。对此，选择综合性评估主体模式较为适宜。因为细化型地方党内法规既要保证细化质量，又要保证执行效果，最终要保证上位党内法规在本地区的贯彻落实，需要发挥多方评估主体的综合优势。对于党内法规制定机关来说，其优势在于熟悉该类型党内法规的立规背景，掌握该类型党内法规细化的相关资料。对于党内法规执行机关来说，其优势在于能够直观有效地察觉该类型党内法规在具体实践中的执行情况，及时发现问题，收集该类型党内法规适用对象的意见和建议并作出反馈，全面掌握该类型党内法规的执行效果。对于第三方评估主体来说，其优势在于可以从第三方视角对该类型党内法规的执行情况作出客观公正的评价，真实反映存在的问题。因而，综合性评估主体模式可以保证对细化型地方党内法规评估结果的有效性和全面性。

（二）创设型地方党内法规：内部评估主体模式

省级党委除了制定细化型地方党内法规外，还可以围绕“履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责”制定创设型地方党内法规。创设型地方党内法规不是为了贯彻落实上位党内法规，主要是为了解决地方党的建设问题，一般没有直接的上位法依据，自主性更加突出，地方特色更为鲜明。对该类型党内法规开展执行效果评估工作，重点是评估其实际执行效果，即该类型党内法规是否满足了地方党的建设需要。对此，选择内部评估主体模式较为适宜。一是创设型地方党内法规没有直接的上位党内法规依据，依据的主要是党内法规执行机关反馈的地方党的建设的实践需求，党内法规执行机关熟悉该类型党内法规的制定背景，并掌握一些相关的资料。二是党内法规执行机关熟悉该类型党内法规在实践中的执行情况，能够对其是否可以解决地方党的建设问题进行全面评估，对其是否可以满足地方党的建设特殊需要作出准确判断。三是党内法规执行机关与其他党组织联系较为紧密，便于收集其他党组织对该类型党内法规执行情况的评价，反映其他党组织对该类型党内法规在制定和执行方面的意见和建议。四是党内法规制定机关可以提供该类型党内法规的制定背景、制定目的及相关制定资料，并从立规技术层面对党内法规执行机关开展党内法规执行效果评估活动提供帮助，确保评估结果的科学性和专业性。

（三）试点型地方党内法规：外部评估主体模式

根据《中国共产党党内法规制定条例》，省级党委可以经党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，先行制定地方党内法规即试点型地方党内法规，进行试点，待条件成熟时再制定中央党内法规［21］。试点型地方党内法规具有四个特点。一是其规定的事项本属于中央党内法规规定的事项，只是由于条件不成熟，暂时由地方党内法规予以规定。二是其为授权立规的产物，省级党委只有在党中央授权时，才能制定试点型地方党内法规，不能自行制定。三是其有试点期限，试点期限结束后，或将其废止，或将其升级为中央党内法规。四是其没有明确的上位党内法规依据，属于改革创新的产物。对试点型地方党内法规开展执行效果评估，采取外部评估主体模式较为适宜。一是试点型地方党内法规一般涉及基层党建、作风建设等领域，与党员和民众联系较为紧密，需要收集和反馈他们的意见，倾听他们的“心声”，第三方评估主体在这方面具有先天优势。作为党外与党内联系的桥梁，第三方评估主体不仅便于收集民众对该类型党内法规的意见和建议，还便于汇集党员对该类型党内法规的看法和意见，进行分类汇总，形成完整的评估结果。二是试点型地方党内法规属于改革创新的产物，支持和反对的声音交错，甚至带有一定的利益冲突，第三方评估主体相对独立，能够保证评估结果的客观公正。三是试点型地方党内法规没有明确的上位党内法规依据，缺乏明确的评估标准，评估难度较大，需要发挥第三方评估主体优势，保证评估结果的专业化。

参考文献：

［1］朱景文.关于党内法规实施及其效果评估的几个问题［J］.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2019，（4）.

［2］王 辉.地方党内法规立规质量评估主体的构建——以广东为例［J］.嘉应学院学报，2022，（2）.

［3］李志强.党内法规实施效果评估制度的构建［J］.中共杭州市委党校学报，2020，（4）.

［4］福建省人民政府办公厅关于运用第三方评估清理成果做好省级地方性法规、省政府规章修改废止工作的通知［DB/OL］.［2022-02-10］.http：∥www.fujian.gov.cn/zc/zxwj/szfbgtwj/201703/t20170331_1512575.htm.

［5］韓 强.论党内法规实施效果评估的标准及价值功能［J］.湖北行政学院学报，2019，（1）.

［6］伊士国，郭 康.论党内法规实施后评估的主体与对象［J］.党内法规理论研究，2018，（1）.

［7］伊士国.党内法规实施后评估的制度化［J］.人民法治，2018，（Z1）.

［8］省人大常委会启动委托第三方开展立法后评估工作［DB/OL］.［2022-02-10］.https：∥yjsb.qhnu.edu.cn/info/1042/1759.htm.

［9］王振民，施新州，等.中国共产党党内法规研究［M］.北京：人民出版社，2016.

［10］法治中国建设规划（2020-2025年）［DB/OL］.［2022-10-11］.http：∥www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm.

［11］省委党内法规实施评估办法［DB/OL］.［2022-04-13］.https：∥www.sc.gov.cn/10462/12771/2018/1/22/10443192.shtml.

［12］朱 璇，黄大熹.地方党内法规实施后评估指标体系的构建［J］.理论探索，2020，（4）.

［13］周悦丽.党内法规实施评估：内涵、现状、问题与完善理路——基于地方实践的观察与分析［J］.贵州省党校学报，2021，（4）.

［14］郭世杰.党内法规的常态清理与实施评估［J］.学习论坛，2020，（7）.

［15］汪全胜.日本的立法后评估制度及其对中国的启示［J］.中州学刊，2009，（5）.

［16］屠 凯.党内法规的二重属性：法律与政策［J］.中共浙江省委党校学报，2015，（5）.

［17］戴传利.党内法规实施效果评估程序问题研究［J］.理论建设，2020，（5）.

［18］汪全胜.立法后评估的“利益相关者”模式［J］.法治研究，2010，（1）.

［19］王建芹，王 钰.党内法规实施后评估类型化研究［J］.理论与改革，2019，（4）.

［20］林蓉蓉，谷志军.从文本质量到实施效果：党内法规实施后评估指标体系的构建［J］.探索，2020，（3）.

［21］中央办公厅法规局法规处.新时代党内法规制度建设的有力引擎［J］.秘书工作，2019，（10）.

责任编辑：陈文杰