面向自然资源监测监管的分类体系设计

赵建伟 季民 张立国 李甜甜 徐杰

摘要： 长期以来，我國采用分类管理的方式管理不同类型的自然资源，在自然资源监测监管中造成了部分自然资源重复统计、权属不明等问题，在湿地、林地等自然资源中表现尤其明显。为了系统性地进行自然资源监测监管，需要对自然资源进行整体性地、统一性地分类，建立一个综合性的自然资源分类体系。本文遵循“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，从这一理论思想出发，整理单门类自然资源整体和个体之间的关系，分析国内外的分类编码体系，从法理、学理和管理不同角度研究整理自然资源分类现状，综合考虑地表覆盖层的监测监管要求，采用树状分类法和交叉分类法重新构建了三级分类的自然资源分类体系框架，为构建自然资源监测监管体系提供必要的基础支撑，为完善生态文明建设，为国民经济健康持续发展提供重要的基础保障。

关键词： 自然资源；监测监管；分类标准；分类体系

中图分类号： Ｆ301     文献标识码： A    doi：10.12128/j.issn.1672 6979.2023.02.010

引文格式： 赵建伟，季民，张立国，等.面向自然资源监测监管的分类体系设计［J］.山东国土资源，2023，39（2）：69 73.ZHAO Jianwei， JI Min， ZHANG Liguo， et al. Design of Classification System for Natural Resources Monitoring and Supervision［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（2）：69 73.

0 引言

长期以来，我国实行自然资源分类管理的模式，各类自然资源分别由国土、林业、农业、水利等不同部门分类管理，在当时的历史条件下起到了重要作用，取得了一定的管理成效。由于各部门分别建立各自的分类标准，自然资源的界定不清晰、管理权责存在交叉重叠，导致部分资源在管理实践中产生了权属不明、重复统计以及缺乏有效衔接等问题。然而到目前为止，尚未形成一套统一的自然资源分类标准，给自然资源监测监管工作造成不小阻碍。所以明确自然资源的内涵概念，对自然资源进行统一分类、统一标准、统一管理、统一确权，建立自然资源统一分类标准体系势在必行。

国内大多是单门类或按专题应用的分类体系［1 3］。其中土地资源的分类体系相对较多，现有的土地利用分类体系主要是土地资源分类和地理国情普查分类。国内现有的分类方式概括来说有3种，分别是基于自然、环境等学理基础的分类，基于《宪法》等法理基础的分类以及基于相关国家标准和部门管理实践基础的分类。孔雷等［4］提出了自然资源的分类系统应当遵循的原则与分类依据，构建了自然资源分类表。陈长成等［5］总结自然资源基于学理、法理和管理实践的3种主要分类方式，提出了面向国土空间规划的自然资源分类，将自然资源划分为8个一级类、37个二级类。邓锋［6］提出我国各单门类自然资源有相当一部分资源分类是重叠交叉的，并整理了目前所有重叠交叉自然资源，进行了整合，采用管理学中的决策树分类方法，在现有自然资源分类的基础上，整合重叠自然资源，重新构建了基于综合管理的自然资源分类体系。

本研究以国内外研究现状为基础，充分研究现有分类体系与相关政策以及相关学者提出的自然资源分类体系，结合自然资源监测监管的要求，以方便自然资源监测监管与数据全生命周期管理为出发点，对不同体系的自然资源进行归纳和衔接。对现行不同自然资源分类标准中存在的定义重叠和实际管理中存在的职权冲突等问题，重新拆分、归并和定义自然资源类型，最后构建有效服务于自然资源监测监管的分类体系。

1 主要工作思路

为了合理利用自然资源，方便自然资源监测监管的开展，根据我国实际情况对自然资源进行科学分类。首先研究国内外分类体系，总结分类现状经验，根据现有的分类或调查数据成果和自然资源监测监管的业务需求，进行自然资源分类与编码设计，形成分类成果并进行实际应用，研究思路如图1所示。

2 国外自然资源分类现状

通过研究发现，俄、美、英等国家也没有相对整体统一的自然资源分类体系，相当一部分国家和俄罗斯、英国一样，是由国家《宪法》或比较权威的书籍列举了自然资源的分类情况。

俄罗斯横跨整个欧亚大陆的北部，是世界上国土面积最大的国家，广阔的面积带来了丰富的自然资源，天然气、森林等储量位居世界前列。由于前苏联的社会主义影响，现在俄罗斯的大部分自然资源，如海洋、土地、矿产、水、森林等都属于国家所有，国家在管理自然资源方面具有主导地位，对自然资源的绝对统一控制权形成了其管理自然资源的形式［7］。俄罗斯国家宪法中对自然资源进行了分类，将自然资源分为土地、森林、矿藏、水和自然保护区、历史文化古迹等，其主要特点是将历史文化古迹单独划为一类，更加突出了历史文化古迹的重要性。

英国国土面积有限，不是世界上的资源大国，《英国大百科全书》将自然资源划分为人类可以利用的自然生成以及生成这些成分的环境功能。前者包括土地、水、大气、岩石、矿物及其森林、草地、矿产和海洋，后者则指太阳能、生态系统和环境技能、地球物理化学的循环机能等。英国分别于2012年、2019年先后出台和修订了《国家规划及政策框架》［8］，该框架以促进可持续发展为目标并简化此前英国复杂的规划系统，内容涉及了建设用地资源、矿产资源、油气及煤炭资源、遗产资源等。日本自然资源总体贫乏且人口密度大，矿产资源匮乏，森林、渔业资源相对丰富，自然资源分类主要受其管理体制模式的影响，日本没有专门设立统一的自然资源管理部门［9］，而是将各类资源划分到相关行业中，结合资源的自身特征和产业需求来提高其资源管理的专业化。

美国国土面积983.2万km2，矿产储量、森林覆盖率、水资源总量等都居于世界前列，是毫无疑问的资源大国。按照物质特性，美国学界将自然资源划分为生物资源、非能源矿物、能源资源和环境资源；根据自然资源再生过程，将自然资源分为可再生资源、可永续消费资源以及可耗竭资源。美国地质调查局（USGS）是一个专门对美国自然资源进行长期监测和评估，收集和分析美国自然资源现状和问题，并向政府提供科学认识和解决方案的机构，USGS根据资源探明情况将资源分为已探明资源和未探明资源［10］。美国对于自然资源是相对集中统一的管理主要集中在内政部，内政部成立了土地管理局等多个局和办公室，用以管理自然资源、生态保护和监管。

总部位于瑞士日内瓦的聯合国欧洲经济委员会（ECE）于2019年修订了《联合国化石能源和矿产资源分类框架》（UNFC），该框架对固体矿产、石油等自然资源进行了分类、管理和报告，为我国在内的许多国家的自然资源分类提供了参考。联合国环境规划署（UNEP）将自然资源分为3级，一级直接分为有机类和无机类两大类，二级类是按照注释进行分类，三级类是按照地理进行分类。联合国教科文组织（UNESCO）曾按资源类型设置了为期6年的环境与自然资源研究计划，所划分类型包括地壳及其矿产和能源资源、自然灾害、水资源、海洋及资源、海岸和岛区管理、土地利用规划和资源、城市系统和城市化、自然界的产物及环境教育和信息等。

3 我国自然资源分类现状及问题

3.1 我国自然资源分类现状

我国过去长期实行分部门管理自然资源，各部门牵头起草的国家标准各不相同，往往是从某一角度对本部门管理的自然资源进行分类［11 23］，形成了不同类型的自然资源分类标准。各部门成立的自然资源分类标准中，分类情况也不尽相同。没有一个相对统一的依据标准，造成了现在各分部门在管理自然资源上各成体系，对各部门负责自然资源的管理比较深入，却导致了各部门之间出现了很大的壁垒，影响了自然资源分类的整合进度。例如土地利用现状分类是从土地利用的角度对国土资源进行的分类，还有从法律角度、自然资源确权登记的角度、自然资源资产的角度等对自然资源的划分。林业资源分类中将林木自然分成了森林植被型、森林类型组、森林类型3个层级，用5位数字层次码表示森林类型。草地分类标准中将草原资源分为草地类别、类型2个层级，类别编码采用英文字母、类型编码采用2位数的数字，共同组成草地资源的编码。所以自然资源分类不是简单的分类情况、编码情况的叠加，而是要综合考虑自然资源之间的分类编码情况，对自然资源重新进行统一的分类编码。

3.2 分类重叠与认定标准不同

多标准并行，导致在某些自然资源上会产生交叉重叠与认定标准不同的现象。例如在草地资源分类中，土地利用现状中草地一级类包括了天然牧草、沼泽牧草、人工牧草和其他草地等二级类，而农业部在2016年出台的草地分类标准中，将草地划分为了天然草地和人工草地，天然草地细化为9类别175类型。针对林业资源的分类中，土地利用现状分类中一级类的园地按类型划分为果园、茶园、橡胶园和其他园地4个二级类，林业资源分类中经济林和乔木林、竹林、灌木林一样作为一级类，其下划分为油料林、鲜果林等8个二级类，2个标准中都涉及到经济林（或者园林）的分类情况，由于这2个标准对于林业资源中的经济林分类情况是不同的，造成经济林的资源信息等会被2个部门以不同的记录方式分别进行录入，进而造成信息的重复记录，以及人力、物力、财力大量冗余的现象出现。这种情况在水资源、湿地资源和海洋资源也分别出现。

3.3 监测监管需求

自然资源监测监管与土地利用现状调查或国土用地分类以及专题分类等不同，其争取监测监管自然资源的全部内容，因此需要构建更加成熟的分类，做到不重不漏。对于土地利用、森林、草地等地表覆盖层，结合遥感大数据、云计算、人工智能与外业调查等技术进行监测监管，因此构建出易于遥感影像自动分类的体系更加重要。

4 面向自然资源监测监管的分类体系

4.1 分类方法

采用树状分类法和交叉分类法2种方法对自然资源进行分类［24］。树状分类方法是对同类事物按照某种属性进行分类，以父子层次结构来组织自然资源。采用多层级的树枝状分类系统，根据各门类自然资源之间的共性特征和个性特征进行分类，能够清晰地理顺同一级类型之间的关系和上下级类型的关系，满足对自然资源层层细化、多级别分类的要求；交叉分类法则是按照物质相同点把物质分成若干类的方法，即从不同的角度对自然资源进行分类，满足对自然资源监测监管时的不同要求。在对自然资源进行分类时，应当按照类型的唯一性进行划分，按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征4个主要指标进行分类，一级类按照自然资源的最明显的个性特征进行分类，二级类按照资源开发利用角度、资源（土地）属性特征进行分类，在二级类的基础上，三级类按利用方式和覆盖特征进行续分。

4.2 编码体系设计

综合考虑国家标准中的分类编码形式，参考众多学者的分类结果，综合将自然资源总体划分为三级类，采用更加灵活高效的6位数字编码发，前2位数字表示一级类，中间2位表示二级类，最后2位表示三级类，每一级编码从01开始，依次递增。

4.3 自然资源分类成果

根据自然资源“产生、发育、转化、开发、利用”的全过程，综合考虑海洋和陆地资源，以及自然资源监测监管具体要求，以易于人工内业与人工智能判读为出发点，对各类自然资源进行分层分类和编码，结果如表1所示。

土地资源分类参考土地管理法进行二级三级的分类，将其中的林地、草地、水域在新框架中升级为一级类，和土地资源并列，分别为森林资源、草地资源、水资源。湿地资源按照湿地分类标准划分为自然湿地和人工湿地，将土地利用分类中的森林沼泽、沼泽草地等并入为沼泽湿地。海洋资源分为海域、海岛2个二级类。为综合展示各自然资源的生态价值等特征，以森林资源和草地资源为例，进行相应的指标描述。森林资源在分类的基础上，将结合遥感影像图进行森林覆盖率、森林叶绿素含量、森林郁闭度、森林资源分布、森林覆盖率等重要指数与重要特征的监测监管。草地资源在分类的基础上将进行草原植被指数、草原盖度、草原密度、草原沙化、草地资源分布等重要指数与重要特征的监测监管。

5 结论

对自然资源地表覆盖层进行整体性、统一性的分类，对国内外的自然资源的分类现状和管理模式进行研究，分析我国目前已有分类现状和体系标准，依据自然资源监测监管具体要求，按照树状分类法和交叉分类法进行面向自然资源监测监管的分类体系与编码体系设计，将自然资源分为6个一级类，构建了层次分明的分类体系，每一个类别之间没有交叉，为自然资源监测监管提供基础保障。

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Design of Classification System for Natural   Resources Monitoring and Supervision

ZHAO Jianwei1， JI Min2， ZHANG Liguo3， LI Tiantian2， XU Jie3

（1.No.1 Exploration Institute of Geology and Mineral Resource， Shandong Ji'nan 250014， China; 2.Shandong University of Science and Technology， Shandong Qingdao 266590， China；3. Shandong Provincial Institute of Land Surveying and Mapping， Shandong Ji'nan 250101， China）

Abstract： For a long time， different types of natural resources have been managed by classified management in China. In the monitoring and supervision of natural resources， there are some problems， such as repeated statistics of some natural resources and unclear ownership， especially in wetlands， woodlands and other natural resources. In order to monitor and supervise natural resources systematically， it is necessary to classify natural resources as a whole and to establish a comprehensive classification system of natural resources. This paper follows the idea that "mountains， rivers， forests， fields， lakes and grasses" is a community of life. Based on this theory， the relationship between the whole and the individual of single category natural resources has been sorted out， and the classification and coding system at home and abroad have been analyzed. This paper follows the concept of "mountains， rivers， forests， fields， lakes and grasses" as a life community. Proceeding from this theoretical idea， the relationship between the whole and the individual of a single category of natural resources have been sorted out， the classification and coding systems at home and abroad have been analyzed， and present condition of the classification of natural resources from different perspectives of jurisprudence， theory and management have been studied. Considering the monitoring and supervision requirements of the surface covering layer comprehensively， by using tree classification method and cross classification method， the framework of three-level classification system of natural resources has been reconstructed. It will provide necessary basic support for the construction of natural resources monitoring and supervision system， improve the construction of ecological civilization， and provide important basic guarantee for the healthy and sustainable development of the national economy.

Key words： Natural resources; monitoring and supervision; classification standard; classification system