政务数据产权保护模式的方案提倡

卢荣婕

摘 要：数据快速发展，以至需要清晰界定其权属。政务数据产权界定有利于打破政府部门间、政府与社会公众间存在的信息孤岛，有助于消解数据权属不清带来权责认定不明的困境，有助于服务型政府、数字政府的建设。政务数据权属界定是政务数据共享的逻辑起点，为了有效推进政务数据共享，国家顶层设计在政务数据权属界定方面进行了一系列的努力，以激活更多“沉睡”的政务数据。政务数据产权保护的前提是论证政务数据产权化的正当性，进而根据政务数据的性质进行产权保护：涉及人格尊严、敏感信息等的数据应适用人格权保护模式，涉及商业秘密的数据应采取财产权保护模式，其他类数据则可采取以数据最大化开发利用为原则的保护模式。

关键词：政务数据；政务数据产权；产权保护；数据治理

中图分类号：D922文献标志码：A文章编号：1672-9684（2023）01-0067-07

2019年8月1日，国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》在加强政府部门与平台数据共享中，提出对数据资源要进行权属界定。2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》在完善要素市场化配置体制机制中提出，为了更快培育数据要素市场，需要对数据产权制度予以完善。党的十九届五中全会提出建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范，推动数据资源的有效开发与利用，提高数据资源的配置效率，使得数据更好地服务于人民。2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》进一步要求推动数字经济与实体经济相融合，建立数据资源产权、交易流通等基础制度与标准规范，建设国家数据统一共享开放平台。政务数据蕴藏着巨大价值这一观点现已成为共识，那么，政务数据如何与非政务数据进行融合？如何实现政务数据安全有效流入市场？如何协调政务数据开发利用与数据安全保障之间的权益冲突？换言之，政务数据这一客体已经实现由原始政务数据优化为政务衍生数据，由政务衍生数据升级为政务数据资产，甚至是政务数据资本。因而，对于政务数据这一客体，是否需要产权化保护，以及采取权利保障模式还是公平利用保护模式？这些都是当下理论与实践共同面临的、重要且亟待解决的难题。

一、问题的提出

在顶层设计层面，国家对政务数据产权制度提出了一系列要求，在政策层面上，国家对数据产权界定也给予了一定支撑。然而，既有成果对于政务数据是否应予以产权化并未得出一致观點①，更遑论对其保护模式提供具体的方案选择。有学者虽意识到数据产权界定的重要性，明确指出根据主体可将数据划分为个体数据、企业数据与政务数据，通过数据的类型化，进而实现数据产权的界定［1］。也有学者将数据产权归属于国家所有②，把政务数据看作是国有资产，通过扩大解释《宪法》第12条第2款规定，将数据资源纳入“公共财产”范畴，最终实现政务数据归属于国家的所有证成。将政务数据归属于国家，有利于保障数据安全，尤其是政务数据，它不仅仅关系到数据主体隐私安全，还关系到国家安全。数据归国家所有，有助于实现数据安全保护的最大化，但与此同时也容易陷入数据流通效率低下的困境。更为重要的是，如果政务数据能够进行产权化保护，那么，应该采取何种保护模式？目前，理论与实践对此并没有给予过多的关注。具言之，政务数据产权保护需要明确以下几个前提：政务数据是否是一种财产？政务数据是否需要以产权的形式予以保护？如果将政务数据归属于国家，能否兼顾所有数据参与者权益？政务数据产权到底应给予何种形式的保护，是权利保护模式还是开发利用模式？笔者拟就这些问题进行一定的探索，以期为政务数据产权保护提供更加坚实的理论基础。

二、政务数据产权化相关概念的厘清

2022年6月20日，“人民数保”平台正式上线。该平台是我国首个个人信息保护与确权的服务平台，其目的是实现数据保护与利用之间的动态平衡，并通过对数据进行确权、授权、流通与再开发，实现数据取之于民、用之于民，释放更多的数据红利。数据确权是实现数据安全流动与资产化管理的前提，建立健全数据产权制度，真正激活数据活力，释放数据生产力，是数字经济时代的必然要求［2］。但由于当前数据权属界定不清，政务部门在进行政府信息公开与政务数据共享的过程中存有疑虑。相关权利、义务与责任的划分不清晰，限制了信息公开与数据共享工作的开展，影响了其工作的广度与深度，不利于调动政府部门的主动性，最终导致政府信息公开与政务数据共享工作实质性进程缓慢。数据产权界定是政府进行数据开放与共享前需要厘清的基本问题，政务数据产权清晰明确，有助于划分不同政务部门间数据分配的权利、义务与责任［3］，明确政务数据的权责边界，确保数据合规共享，有利于实现数据治理能力与治理水平现代化。换言之，政务数据开放与共享离不开政务数据的产权界定与保护，当政务数据产权归属明确时，可以实现政务数据保护与利用之间的动态平衡。

（一）产权的内涵

政务数据③具有明显的社会价值、经济价值以及政治价值，政务数据产权的有效配置，一方面能够实现政务数据取之于民、回馈于全社会，助力实现政务数据的全面开放与共享；另一方面也有助于提高政务数据资源利用率，更大程度地释放政务数据价值与红利，助力智慧型、服务型政府的建设［1］。“产权”一词产生于经济学理论，广泛应用于法学领域。产权是一个以对财产的占有为核心的权利集合体［4］，其内涵要广于物权法意义上的所有权，它不仅仅指所有权，还包括股权、知识产权等其他新型财产权［5］。大陆法系以有体物为权利客体构建了以所有权为核心的财产权体系，英美法系则相反，其法律框架不强调所有权的概念，而是通过场景化的利益比较从而实现产权保护［6］。关于产权的内涵，经济学与法学有着不同的表述，经济学注重效率，对于产权的理解采取的是广义上的理解，包括所有、占有、支配与处置等权能［7］。法学则更注重于对权利的保护，因而，法学意义上的产权采取的是狭义上的理解，将产权看作是财产所有权和相关性权利，如经营权、采矿权等［8］。产权与财产权既有区别又有联系，产权更多的是从经济学角度上去分析，而财产权则是强调权利的特点、权利的形式以及权利的基础。现代意义上的产权不仅包括物权、知识产权等财产权，还包括非财产权，如人力资本产权等。也即是说，产权是一种权利束，是一种综合性、复合型权利，是权利主体对其所有物的所有权、使用权、支配权、收益权以及处分权等权利的集合。

（二）政务数据产权的内涵

数据之于数字社会，正如土地之于农业社会，能源之于工业社会［9］。数据不仅仅具有资源属性，更具有资产属性，甚至是未来经济发展的“新石油”［10］。当前，数据的权属不清导致了很多灰色交易和数据滥用与泄露问题，如微信数据、物流数据以及微博数据之争，黑市与暗网中的数据非法买卖，互联网平台的数据泄露等。这些数据安全问题都是影响数据生成者人身权与财产权的重要因素，都关系到数据这一新型生产要素能否真正发挥要素活力，成为新的生产力，能否成为基础性的战略资源［9］。政务数据产权的保护，关键在于实现政务数据的开放共享与数据安全之间的利益平衡，即：既要平衡好个体利益和公共利益，又要平衡好私主体与政府部门之间的利益，实现数据利用与保护之间的利益平衡，满足数据安全与数据流动的利益诉求［11］335。

数据不同于传统“物”，属于一种特殊类型的无体物，具有非排他性、可复制性、价值的不确定性，因而具有特殊的产权属性［12］。概括来说，数据具有其特殊属性，其价值会随着数据的使用呈现出一种正相关的态势，数据不会因为第三人的使用而影响数据主体的使用，反而会基于数据使用者的增加使其价值也在不断地积累与释放。也即是说，数据的价值不在于拥有而在于控制、利用与流通；而产权则是数据有效流动的制度基础，如何实现政务数据的产权化界定对于数据开放与共享则具有基础性作用［10］。因此，数据产权是指数据主体对数据享有的所有权、占有权、使用权以及收益权等权能［13］。目前，我国一些地方政府就数据产权界定问题进行了相关立法尝试。例如，《福建省政务数据管理办法》第3条明确将政务数据看作是一种资产，将政务数据纳入国有资产管理之中。《广东省数字经济促进条例》第40条规定，自然人、法人和非法人组织因对数据资源开发利用的成果及因此而产生的财产权益受法律保护，提出可以进行数据交易，有条件的可以设立数据交易所，使数据交易行为合法合规化，以促进数据进行高质量流通。《上海市数据条例》第65条对数据权属界定、数据开放共享、数据交易流通以及数据监督管理等标准的制定与系统建设提出了要求。《深圳经济特区数据条例》第14条到第23条，以一节的条款内容对自然人享有的知情同意权进行了详细的规定，第24条规定了补充更正权，第25条规定了删除权，第28条规定了查阅复制权等财产性权益。我国部分地方政府对于数据权益的范围与类型进行分类式界权，对于国家层面的数据权属界定具有一定的借鉴意义［14］。

数据的价值在流通过程中实现不断的增值，涉及的主体具有多元性、权益具有复杂性，因而，在进行产权界定时，不能局限于所有权，而应以数据开发利用为核心建立数据产權制度［15］。政务数据产权的归属问题，基于政务数据来源的多元化，使得在进行数据权属界定时会涉及不同的利益相关人，需要考虑各方数据主体之间的私人权益与国家信息安全、数字经济安全、数字政府安全等公共利益之间的动态平衡。因此，清晰明确的政务数据产权有助于实现对政务数据资源全周期式的保护，有利于真正推动政务数据开放共享，助推我国经济社会向数字社会、智慧社会迈进。

（三）政务数据产权的功能

数据是数字经济发展的动力来源，清晰明确的产权是构建数据流通秩序的前提，是确保数据安全交易的核心要素［16］。原始数据的价值具有有限性，甚至是没有价值。真正有价值的是经过处理后的数据，也就是衍生数据，而衍生数据的生成需要多方主体的参与，只有付出一定的成本方可实现原始数据向衍生数据的转变。因而，在进行数据产权界定时，需要进行利益平衡，予以适当的投资激励，防止出现“公地悲剧”与“搭便车”行为。合理清晰的产权界定有助于提高数据技术的创新与发展，有助于有效发挥产权激励功能。数据产权界定是指对不同数据主体间的权益进行平衡，通过法律或者政策的方式对数据的归属予以界定。数据产权制度具有双重价值面向，不仅可以实现对数据主体权益的保护，还可以规制数据产权人的数据处理行为。换言之，数据产权人可以自己使用数据，也可以授权给其他人使用［11］268。

政务数据的产权确定有助于确保数据主体在各自权限范围内最大化地享有数据红利，在政府信息开放以及政务数据共享出现错误时，及时有效地进行追责，确保各个政务部门能够得到正向激励，规范政府信息开放与政务数据共享秩序，为数字政府建设提供便利，保证数字政府建设的有序开展。政府掌握着绝大多数的社会数据信息，按照数据信息所涉对象的不同可以将政务数据分为国家宏观上的数据信息，如涉及税务、环境等的数据信息；中观层面上的数据信息，如行政处罚类的数据信息；微观层面上的数据信息，如企业的纳税数据信息［4］。

基于数据所具有的特殊属性，数据产权也具有不同于传统意义上的物质性产权的特性，即具有权益混合性、极易复制性、非独占性等特征［16］。要发挥数据的要素功能，实现数据的归属认定则具有关键性作用。数据权属界定是数字经济发展的重要制度设计，目的不只是为了实现财产的保护，更多的是促进数据交易，实现数据产权人自由合规地处理数据。换言之，数据产权的界定不单单只是权利归属的问题，更重要的是数据主体如何实现权益最大化以及以何种形式、何种比例实现数据红利的享有［17］。政务数据共享是实现数据赋能的重要应用，有助于打破不同政务部门间的各自为政局面，是推进政务数据治理的题中应有之义，是整体型、服务型政府建设的关键。在国家治理中，要全面实现“数据跑路”代替“相对人跑路”，就需要对政务数据的产权予以界定。清晰明确的政务数据归属，不仅可以最大程度地推动政务数据的交易与共享，释放政务数据作为生产要素的潜在功能［18］，而且有助于消除政务部门基于数据安全、共享权限、部门利益等的疑虑，提升政务数据共享意愿，从而促进数字政府的建设。

三、政务数据产权保护的制度设计

2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求建立健全数据产权交易机制，鼓励要素交易平台与其他相关平台机构合作，形成涵盖产权界定、流转交易等业务的综合服务体系［11］9，从而有效破解数据滥用困境，规范数据交易过程，维护数据交易市场的公平效率，实现数据保护与利用之间的动态平衡［16］。加快培育数据要素市场，需要根据数据性质进行产权性质的完善。有学者将数据产权等同于数据所有权，即数据权利归属于谁数据所有权就属于谁、谁就对数据享有排他性占有的权利［19］。但基于数据本身所具有的多元属性，其不仅仅具有公法属性、私法属性，还具有社会法属性［20］，因而，不能简单地将数据产权等同于数据所有权。也就是说，需要根据政务数据中所蕴含的数据性质予以相对应的权利保护，而采取不同的权利保护模式相较于简单地将数据予以所有权归属，或许更具有科学性与合理性。

不同的权利保护模式是基于不同的价值面向而设定的，在政务数据产权保护中，应针对不同类型的数据设定不同的权属安排。具体而言，对政务数据中蕴含的人格尊严、隐私等数据信息，应当予以人格权保护；对政务数据中蕴含的非人身属性的数据，则可采取财产权保护模式；对政务数据中蕴含的非个人数据，可以采取开发利用权的保护模式。不同的权利保护模式所追求的价值不尽相同：人格权保护模式，侧重于确保数据安全，实现数据安全的最大化；财产权保护模式与开发利用权的保护模式则侧重于数据的流通与交易，倾向于对数据要素配置效率的追求。

（一）权利保障模式

1.人格权保护模式

我国是首个将数据要素上升为国家发展战略的国家。数据的价值与功能相当于农业社会的土地、工业社会的技术［16］，是数字经济、数字社会、数字政府建设的重要生产要素。然而，要想充分释放数据要素活力，首先需要解决的是数据流通的安全性问题，规范数据交易，达到数据要素市场的公共性与效率性的平衡。数据作为数字时代最为重要的生产要素，清晰明确的数据归属是数据流通的制度基础，是进行数据交易、规范数据要素市场秩序的前提［16］。

政务数据是政务部门在进行行政管理过程中搜集或者政务部门自身产生的各类数据的集合。政务数据的属性具有多样性，包含财产属性（如根据政务数据开发利用的政务产品）、人格属性（如行政处罚类政府信息）和社会属性（如疫情数据），因而，在进行政务数据权属界定时需要综合考虑政务数据的三重属性。政务数据界定权属的目的不仅仅是为了明确是你的数据还是我的数据问题，因为该目的只是数据界权的形式功能，其实质性功能是在多元的数据权益之间寻找权益的动态平衡，协调好不同数据主体间的数据权利义务责任［15］。

针对政务数据中所蕴含的人格属性，应当给予人格权保护，以实现数据安全这一核心目的，保证数据主体的人格尊严与自由，具体包括数据主体的知情同意权、数据修改权等［21］。以行政处罚类政务数据为例，行政处罚类政务信息是对行政相对人的一种负面性评价，尤其是道德类行政违法（如嫖娼）。该类政务数据不仅涉及被处罚者的姓名权、名誉权，还会关系到行政相对人的隐私权等内容。这些都是数据主体最为重要的数据信息，往往具有很强的私密属性。该类信息如若没有处理好，会对数据主体造成不可逆的负面影响。因而，就道德类违法数据信息而言，应当适用人格权保护模式，并进行分层式数据保护。

分层式数据产权保护模式是指根据政务数据对数据主体的敏感度和重要性进行层级划分［20］，以便针对不同级别的数据予以相对应的人格权保护。当前，此类政务数据主要包括三种：一是涉及到数据主体的姓名、住址、手机号码等方面的信息。该类数据信息虽然也会涉及数据主体的人格属性，但是对于数据主体的敏感度与重要性并不是十分重要，因而，可以采取宽松式人格权保护模式，即对于该类数据产权的保护应更侧重于数据的流通与应用。二是涉及数据主体的种族、宗教信仰、政治观点等方面的信息。该类信息相比较姓名等身份信息具有更高位阶，与数据主体的关联性则更加紧密。因此，针对该类数据的审查、保护标准要严于第一类数据信息，属于中等层级。三是涉及数据主体的基因信息、指纹信息、人脸识别等方面的生物信息。该类数据信息具有极强的人身属性，直接关系到数据主体的人格尊严，与数据主体之间形成的是一一对应的关系。因此，该类身份数据应采取最为严格的审查、保护标准，进行严格意义上的人格权保护模式［20］。

2.财产权保护模式

政务数据不仅仅是一种资源，更是一种资产，其对于激发数字经济活力、优化数字社会环境、营造良好的数字生态、提升数字政府建设具有显著的助推作用。例如，受益于道路交通数据提供的最优路线规划和进行城市交通状况的预测，人们可以有效地避开拥挤路线，改善出行体验，享受到高质量的交通服务。又如，医疗数据可以降低重复性治疗的风险，使得误诊风险最小化，而通过医疗数据、电子病历的共享，可以优化医疗服务，提高治疗效率，减少患者的医疗成本。尤其是电子病历的共享具有双重价值面向：对于患者而言，优化了患者就诊程序，降低了重复性治疗的风险；对于社会而言，不仅可以实现对医生的监督，还有助于新型药物的研发与不同病例的精准统计，提高医疗产品与患者治疗的匹配度。再如，公安数据的有效利用有助于提升案件侦查效率，促进社会治安防控体系的进一步数字化、智能化，提高预防各类风险的能力。总之，政务数据的有效应用有助于打造主动式的公共服务，精准分配公共资源，優化公共服务的普惠率，提升社会治理的科学化、精确化与智慧化水平，更好地满足人民日益增长的数字生活的需求。

数据的价值会随着其流转与应用而不断地实现增值。原始数据可能并不具有很高的价值属性，如个人的上网记录，该类数据本身并不具有很高的价值，但是一旦经过采集、撞库、加工等数据处理，数据的资产属性则被开发。也就是说，针对个人的浏览记录，可以进行用户画像，了解用户偏好，进行精准投放与“喂养”，进而获得用户的依赖，实现产品的定向销售、短视频的定向推送，确保用户需求得到全面和高质量的响应，最终获得可观的财产回馈。当前，我国的政务数据财产权主要包括数据使用权和数据收益权等。在政府治理中，政务数据可以同时被很多人使用，而在使用的过程中，数据的价值不但不会减损，反而会随着流通不断地实现价值的再增值，体现出非独占性。具言之，数据使用者的增加并不会影响其他数据使用者，数据具有价值递增而边际成本接近零的属性，即数据利用主体越多，数据挖掘越深，其价值释放度也就越大。这是政务数据本身所具有的保护与流通悖论，因而，在进行政务数据产权保护时，应对其进行分类保护。当前，民生类政务数据应予以严格意义上的财产权保护，如交通数据、人口数据等蕴含着巨大的财产价值。以人口数据为例，它可以为建筑公司提供有效的房屋供给的预测，进而作出精准的房屋投资。因而，应当对该类数据进行严格的把控，提供一种符合公平效率的财产权保护范式［22］。

（二）开发利用保护模式

中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，建立数字资源产权、数据交易等基础制度，目的是推动数据资源的开发利用。中央网络安全和信息化委员会于2021年12月印发的《“十四五”国家信息化规划》提出，数据共享开放、数据应用可以采用协同治理模式。2022年6月6日实施的国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》指出，要全面提升政务数据共享服务、资源汇聚以及保障政务数据安全水平。该《意见》在“数字政府建设”一节中对于数据资源产权提出了进一步的要求，提出要加快建立数据产权制度，完善数据产权交易制度，为数字化的发展打造一个安全可靠的流通环境。在《南京市政务数据管理暂行办法》中，第8条对于数据共享与融合提出了具体的要求；第14条对政务数据标准化提出了具体要求，并对数据全生命周期的规范化管理提出了要求；第19条第2款又一次重申政务数据采集标准的要求，并提出要实现政务数据的一次采集全市共用。江苏省委、江苏省人民政府《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施意见》提出了建立数据产权保护制度。中共河南省委、河南省人民政府在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施意见》中提出，要制定政务数据资源的管理办法，对政务数据产权予以明确。可见，基于政务数据所具有的独特属性，对其进行产权归属，目前，无论是理论层面还是立法层面，均未形成共识。相反，对于政务数据进行深度开发利用，最大程度释放政务数据红利则并没有争议。因而，可以通过构建以开发利用权为核心的政务数据产权保护模式，以待实现对政务数据保护与利用间的平衡。

数据的价值需要在不断汇聚、挖掘中实现多元化、多维度的增值，因而，数据产权的功能不能只局限于数据的归属关系，更不能止步于数据财产权界定，而应该以数据开发利用为核心，在保障数据安全的前提下，尽可能地实现政务数据的开发利用［15］。政务数据是各级政府及其工作部门在进行行政管理过程中主动制作或者获取的各类数据集合，主要是各类基础性数据。例如气象数据，由于部门壁垒、部门利益以及信息孤岛的存在，使得各个气象行业之间的数据共享程度很低，数据信息只进行形式上的开放与共享，而没有实质性地予以开发利用，导致我国气象信息化、公共服务精准化不高，数据资源整合和数据信息服务工作进展缓慢。又如道路交通数据的开发利用也存在问题。道路交通数据主要包括两类：一种是道路基础设施数据，如道路名称、道路长度等；另一种是道路交通运行产生的数据，如道路交通运行的实时路况，这些数据主要为提高道路交通安全、降低交通事故、优化交通运行环境等提供数据库支撑。各类基础性数据具有明显的公共属性，属于公共资源，在进行该类数据处理时，宜采取以开发利用为主要目的的数据产权保护模式，对全社会予以公开。换言之，对于该类政务数据需要进行全面的开放开发利用，以确保数据红利的全社会共享④。

政务数据开发利用权保护模式具有明显的积极面向，主要是为了提高政务数据资源的利用率，避免陷入“公地悲剧”或“搭便车”的风险。以开发利用保护为核心，意味着不会出现政务数据资源的闲置或浪费，可以构建一种公平合理的数据处理秩序，实现政务数据的开放性、共享性以及权益均衡性。更为重要的是，政务数据开发利用保护模式意味着有更多的社会主体参与其中，属于一种共治型、参与型保护样态，政府在其中承担的是监管职能，更多的权利由社会公众自行参与、合作共享［23］。只有当数据主体出现了参与不能或者数据开发利用不足时，政府才有介入的正当性。鉴于此种数据产权保护模式有助于实现数据利用最大化，政务数据产权保护应以数据开发利用为主要的保护模式。政务数据最主要的属性是公共属性，属于公共产品。因此，对于不含有个人隐私类的数据信息，应予以全面公开和共享，从而确保政务数据池容量足够大、数据来源足够丰富、数据挖掘足够深入，进而实现政务数据的利用最大化。

综上所述可知，权利保护模式侧重于保障数据安全，但可能会降低数据流通的效率，开发利用保护模式虽注重数据的流通效率，但可能会降低数据的安全保障力度，因而，无论是权利保障模式还是开发利用保护模式，都存在着一定的产权保护困境。也即是说，对于政务数据产权保护不能进行一揽子授权，应当根据政务数据所具有的特有属性，予以相对应的产权保护。概而言之，针对政务数据所蕴含着隐私等人格属性的数据，应采取人格权保护模式，而经过数据清洗、数据去标识化等处理后的数据，则可以采取开发利用保护模式。对于不同类别的政务数据采取相对应的产权保护模式，以待实现政务數据保护与利用之间的动态平衡。

四、结语

规范政务数据产权制度有助于数字中国、数字政府、数字社会建设。有效的数据产权保护不仅能够实现数据资源利用的最大化，也有助于优化政务服务的质量，更精准地提供社会公众所需要的公共服务。实际上，政务数据产权保护的重点不在于如何清晰明确地界定数据归属于谁，而在于确保数据的合规流通与不断融合［24］。政府部门作为数据的最大收集者、参与者，同时也是监管者，应对数据进行全流程、全方位式的监管，确保数据的收集、开发、利用等数据处理行为合法合规，从而为数字政府建设提供优质的数据支撑。当前，虽然政务数据产权制度在国家政策层面已经获得了支撑，在一些地方政府颁布的数据条例或者数据管理办法中也得到了相应的确认，但在为什么要进行政务数据产权界定、如何进行数据产权论证以及对政务数据产权如何予以保护等方面，仍然需要进一步研究，完善的政务数据产权制度建设还有相当长的路要走。

［责任编辑：张思军］

注释：

① 代表性研究成果有：韩旭至《数据确权的困境及破解之道》，载《东方法学》2020年第1期；申卫星《论数据用益权》，载《中国社会科学》2020年第11期；许可《数据权利：范式统合与规范分殊》，载《政法论坛》2021年第4期；王锡锌、黄智杰《公平利用权：公共数据开放制度建构的权利基础》，载《华东政法大学学报》2022年第2期。

② 代表性研究成果有：朱寶丽《数据产权界定：多维视角与体系建构》，载《法学论坛》2019年第5期；张玉洁《国家所有：数据资源权属的中国方案与制度展开》，载《政治与法律》2020年第8期；邢会强《政府数据开放的法律责任与救济机制》，载《行政法学研究》2021年第4期。

③ 关于政务数据，政府数据，公共数据三者的关系，有学者认为三者没有区别，代表性研究成果有：华海英《公共部门信息增值利用的若干概念辨析》，载《图书情报工作》2012年第2期；刘权《政府数据开放的立法路径》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第1期；李涛《政府数据开放的理论内涵、开放进程及治理框架研究》，载《江淮论坛》2022年第3期。本文采取最广义上的概念，认为三者没有本质区别，都是政府在履行管理职能中制作或所获取的数据。

④ 数据公开也存在例外情况。如按照《政府信息公开条例》等法律法规的规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，均不得公开。

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The Advocating Plan for Government Data Property Rights Protection Mode

LU Rong-jie

（School of Law，Southeast University，Nanjing 211189，China）

Abstract：The rapid development of data requires a clear definition of the ownership of data.The definition of property rights of government data is conducive to breaking the isolated island of information between government departments and between the government and the public，to resolving the dilemma of unclear identification of power and responsibility caused by unclear data ownership，and contributing to the construction of service-oriented government and digital government.The definition of government data ownership is the logical starting point of government data sharing.In order to effectively promote the sharing of government data，the national top-level design has made a series of efforts in the definition of government data ownership to activate more“sleeping”government data.The premise of government data property rights protection is to demonstrate the legitimacy of government data property rights，and then we can protect property rights according to the nature of government data.We should apply the mode of personality rights to protect the data concerning personal dignity and sensitive information.We should adopt the mode of property rights protection to protect the data involving business secrets.As for other types of data we can adopt the protection mode based on the principle of maximizing the data development and utilization.

Key words：government affairs data;property rights of government affairs data ;property rights protection;data governance