区域社会数字化协同治理探论

摘 要：区域社会数字治理以数字信息为支撑，全面推动数字技术与区域社会治理方式深度融合，使数字化转型这个“最大变量”成为驱动区域社会治理的“最大增量”。在区域社会协同治理中运用数字化技术进行数据动态分析，能够重构区域社会治理范式，促进线下线上融合的协同治理创新，推进区域社会治理结构的改善、治理机制的创新、制度机制的协同，以整体性和系统性思维应对跨域数字治理的复杂性。在探讨区域社会数字化协同治理的必然性和基本特质的基础上，可从进一步优化区域社会数字化协同治理结构、构建区域社会数字化协同治理的规范体系、夯实区域社会协同治理数字化转型的技术支撑等方面探寻区域社会数字化协同治理进路。

关键词：区域社会；数字治理；协同性

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2023）06-0083-06

基金项目：江苏省社会科学基金项目“区域社会治理法治化研究”（22FXD005）；江苏警官学院重点项目“习近平法治思想中的严格执法观念研究”（2021SJYFZZD02）阶段性成果。

作者简介：缪文升（1971—），男，江苏南通人，江苏警官学院侦查系主任，教授，南京师范大学中国法治现代化研究院研究员，法学博士，研究方向：区域社会治理。

党的二十大报告提出，要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。“区域协同治理就是在公权力机关的引导推动下，通过政策协调、资源互补、统一行动以实现区域协调发展的过程。”［1］区域社会协同治理理论是在借鉴协同学和治理理论的基础上形成的一种理论，它将区域社会看作一个开放的系统，包括政府在内的多元主体是彼此联系的子系统，各个主体的积极性、主动性和创造性均得到充分调动，形成高效协同模式和有效沟通机制。而数字化科技与区域社会治理方式的深度融合，能够更好地利用数字技术手段预测区域社会发展动态，畅通多元主体的诉求渠道，推进区域社会治理的专业化与智能化。基于此，本文在探讨区域社会数字化协同治理的必然性和基本特质的基础上，从进一步优化区域社会数字化协同治理结构、构建区域社会数字化协同治理的规范体系、夯实区域社会协同治理数字化转型的技术支撑等方面探寻区域社会数字化协同治理进路。

一、区域社会治理的数字化与协同化

区域社会治理是中国式现代化建设的重要内容，区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。区域社会数字治理以数字化赋能治理体系和治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力智能化的应有之义；区域社会协调治理是通过谋求各地区之间的动态平衡，达到区域内各地区治理水平和能力的总体提升与相对平衡。

（一）区域社会治理的数字化

以移动互联网、大数据等为代表的数字技术的“智能革命”，推动了社会治理模式的变革与重构［2］。数字治理被认为是继电子政务之后出现的全新概念，是政府治理在数字时代发展的产物，其主要目标群体是政府、公民和企业或相关利益集团，目的是在政府、市民社会、组织中发挥信息技术协同互动功能，以简化事务处理的程序［3］。当前，数字赋能区域社会治理，提升其数字化、智能化水平，是应对区域社会治理面临系列问题和挑战的迫切需要［4］。基于此，党的十九大报告提出实施区域协调发展战略，高度重视数字化转型。

数字技术赋能区域社会治理深刻改变了治理实践，为拓展区域社会治理方法提供了广阔空间。一方面，区域社会数字化治理是共享共治式治理，是多元主体协同参与，以数据为基础、数字技术为支撑的治理。其既包括运用数字化方式创新区域社会治理体系、提升区域社会治理效能的“基于数字化的治理”；又有针对数字化治理所遇到各类复杂问题而进行的“对数字化的治理”。区域社会治理数字化将数字技术与区域社会治理实践有机融合，是利用大数据、区块链等数字技术赋能区域社会治理的创新方式，更是将数字技术深嵌区域社会治理过程，通过治理方式的数字化、治理流程的数字化、治理格局的多元化等路径，实现区域社会治理要素的网格化、载体的数字化、服务的网络化、矛盾化解的智能化。另一方面，如何实现数字技术与区域社会治理方式的良性互动，发挥数字的技术优势和区域社会治理的制度优势，达到两者融合后的效能倍增，成为当下亟待解决的问题。有学者围绕“大数据+治理”等问题具体分析了数字技术在区域社会治理实践中的应用，其结论是以“赋能”和“赋权”双重机制推动区域社会数字治理的探索和创新应用势在必行［5］。但同时，区域社会数字治理与社会结构还具有“分离”的问题［6］，既存在着技术脱嵌、技术增能、技术赋权、增能赋权等多种结果［7］，也存在技术操控、绩效内卷、治理高成本的风险［8］，还伴随着不同区域、不同群体的数字平权等隐患。这必然要求加强区域社会内部要素的协同度，实现区域社会治理的数字化与一体化，驱动区域社会内部治理结构的改善、治理机制的创新、制度机制的协同，以整体性和系统性思维应对跨域数字治理的复杂性。

（二）区域社会数字治理的协同化

“‘协同学源于希腊文，意为‘协调合作之学。”［9］5哈肯认为：“可以把协同学看成是一门在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。”［9］9治理“本质是一种协商机制”［10］，体现了社会运行机制的协调。“如果把协同学运用于解决多元治理主体之间的关系，那么，这就意味着，多元治理主体之间通过合作、协调、竞争、冲突与博弈，形成协同效应。”［11］西方学者在区域协同治理问题上形成了新区域主义、多中心治理、协作性治理等理论范式。我国關于区域协同治理的理论研究，在本体论方面探讨了区域协同治理的本质内涵等问题，在认识论方面分析了区域协同治理的机制和模式等问题，在工具论方面剖析了区域协同治理所依赖的条件等问题。区域社会治理的终极目标是促使区域社会既充满活力又井然有序，参与方按照规则作出让各方基本满意又具有约束力的决定，能够有效预防和及时化解区域社会矛盾。

区域社会协同治理要义在于增进区域内部的韧性与协调性，在一定的区域社会空间内多元利益主体根据正式或非正式的制度安排，以谈判、协商等方式对区域内公共事务共同决策，汇聚区域可用资源以期达成共治。区域社会数字治理的协同化是区域内社会组织、公民及利益相关者以数字化的方式共同通过谈判和协商等方式对区域事务进行处理。开展数字驱动的基层社会协同治理，关键在于充分挖掘数字价值，在政策协调、资源互补、统一行动中形成区域社会治理数字化一网统管、数字互联共享。当前，“差异化背景特征、历史定位和发展目标，造成了城市群内部的治理冲突、政策错位和发展差距”［12］，从而导致了区域公共数字资源难以共享，区域社会协同治理壁垒重重。因此“要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化、培育和发挥区域比较优势，加强优势互补，塑造区域协调发展新格局”［13］。基于此，区域社会数字化协同治理应该由区域社会多元治理主体运用数字化方式共同奏唱一曲“交响乐”，实践跨区域公共事务数字治理的一体化，共谋利益共享的区域治理现代化［14］，这也是主体间相互协作治理手段不断迭代的过程。

二、区域社会数字化协同治理的内在机理

大数据及物联网时代，进行区域社会数字化协同治理，不仅需要对其基本内涵进行科学界定，同时要从功能、特征及协同能力等方面对其内在机理进行充分论证，从而构建一种以需求为导向的区域社会数字化协同治理运行模式，“清晰定位数据运用方向，深入挖掘、分析和利用数据，实现数据精准性、多维度、完整性等的有机统一”［15］，打破不同区域之间的信息壁垒，进一步提升区域社会智慧化治理效能，实现主体的多元化、过程的协作化和效能的最优性。

（一）功能升级：区域社会数字化协同治理的效能

协同学是“协调合作之学”，区域社会治理系统能否发挥协同作用，关键看区域内部各子系统之间能否相互协调、形成“1+1＞2” 的协同效应。运用大数据等前沿技术“推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”［16］。区域社会治理的数字化是以大数据等信息技术为支撑，以数字为流通形式和载体，以塑造和生成数字化生活方式为特征，以数字化、智能化为结构要素而形成的一种新型社会治理形态。数字化社会治理能够为区域内广大民众提供便捷化、个性化的服务，人们借助数字技术可以进一步增进互助与交流，并以此为基础增进社会信任并达成价值共识。因此，区域社会数字治理以数字信息为依托，可以全面推动数字技术与区域社会治理方式的深度融合，从数据共享、智能决策等领域全方位重塑区域社会治理能力、治理流程、治理手段，以数字化场景应用牵引区域社会治理范式创新，使数字化转型这个“最大变量”成为驱动区域社会治理的“最大增量”，实现区域社会治理从“经验决策”向“数据决策”的转变。

在区域社会协同治理中运用数字化技术进行数据动态分析，能够重构区域社会治理范式，促进线下线上融合的协同治理创新，真正提升区域社会智慧化治理效能。数字技术的高度互联互通，形塑出区域社会治理的现代场域，提升区域社会治理的整体性、系统性、协调性、时效性和安全性。一是数字技术嵌入区域社会协同治理各领域，能够对不同部门、行业的数据进行整合，打破部门领域间的“信息孤岛”，推动区域社会治理各领域的协同合作，实现区域内数据信息的前台整合与后台融合、整体性的跨区域数据协同治理。二是数字技术嵌入区域社会协同治理各领域，能够助力治理过程的精细对接和精准回应，从而针对多元需要提供精细、便捷服务，实现数字技术的平台空间与现实空间的无缝链接。数字技术使得区域社会各级组织能够掌握、分析更多领域信息，更加准确地了解区域内的基本情况，从而形成更具包容性的治理格局。三是数字技术嵌入区域社会协同治理各领域，有助于区域社会内部的整体性科学决策。因此，区域社会协同治理展现出的数字化功能，主要在于能够将信息数据的标准化收集转化为规范化的信息话语，通过区域社会组织对数据信息精准识别，为科学精准决策和有力精细施策提供支撑。

（二）特质转型：区域社会数字化协同治理的意蕴

区域社会治理的数字化立足海量数据，是区域社会从单向管理向双向协同的治理方式转型，体现了区域社会治理资源配置的精准化，能够打破不同区域之间的信息壁垒，充分利用数字技术实现治理路径的高效便捷化，从而提高了区域社会治理的效率。

区域社会数字治理结果的协同性。区域社会数字化协同治理技术开辟了区域社会治理全新图景，同时能够有效化解“网络空间挑战了所有历史经验，网絡空间带来的威胁尚不明朗，无法定义，更难定性”［17］等疑难杂症。区域社会对收集到的个人信息数据进行整合分类，形成身份标签、服务标签和管理标签，能够直面权责设置等制度性问题，有效规避治理内耗等问题。区域社会协同是区域各子系统内部及子系统之间的帕累托改进状态，其根本目标是区域整体效益的最大化、区域内部差异的最小化、区域内部要素流动的自由化、区域内部结构的合理化、区域内部应对问题的一体化。当然，区域范围内多元行动者在参与数字技术使用的过程中存在基于角色等策略性博弈行为，容易影响凝聚力和行动力，往往会加剧基层治理的碎片化［18］；数据在区域治理运作中，受限于跨部门的数据流通机制，造成数据共享缺乏足够的动力，阻碍区域内部跨部门信息资源共享［19］。而产生这些问题的主要原因在于，区域内数据应用开发的协同合作机制尚未真正建立，很大程度上影响了区域社会治理的整体效率。

区域社会数字治理主体的多元性。在区域社会治理数字化条件下，拥有数据和算法技术的平台、社会组织、网络社群、个体逐渐成为区域内部治理主体中的重要角色，驱动区域社会治理形成多元主体协同共治的局面。而多元主体的数字治理理念、治理能力决定了数字技术赋能区域社会治理的广度和深度，多元主体的协同合作推进了区域数字治理能力的提升。公共部门是区域社会数字化协同治理的主要推动者，互联网平台是区域社会数字化协同治理的重要载体，社会公众是区域社会数字化协同治理使用者和评价者。因此，区域社会治理主体由单一的政府部门拓展到区域各领域内多元主体，既加强了各级政府职能部门的数字化建设力度，又进一步促进了社会多元主体的互动参与。

区域社会数字治理方式的智能化。数字技术能够对信息资源进行整合，确保信息资源的互联互通与共享，通过数字化平台为区域社会协同治理提供智能化服务。大数据、智能算法技术的应用有效集成了区域社会各领域的信息资源，为区域内部多元主体参与社会治理提供了重要支持。区域社会治理机制与数字化的深度融合是“看得见的制度之手”和“看不见的数据之手”的有机耦合［20］，是区域社会治理机制创新与现代数字技术的联通互嵌。

（三）能力迭代：区域社会数字化协同治理的价值

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，促进区域协调发展是加快构建新发展格局的题中应有之义。区域社会治理的协同性以区域内部之间的系统性和整体性联动为基础，要在区域的各领域、各子系统之间的协同联动方面下功夫，以期实现主体的多元化、过程的协作性和效能的最优性。区域社会治理数字化转型需要基于场景、技术的持续性推动相关主体价值共享、共同参与，并进行智慧治理模式设计和构建［21］。数字赋能区域社会协同治理，实现区域之间协同、区域内部部门协同以及政府与企事业单位、社区居民的协同，部门之间资源的互联互通、信息共享，形成多层级多部门协同化治理体系并提升多部门协同联动能力。

区域社会数字化治理的协同能力是治理主体应对治理的数字化所必须具备的统筹能力，包括技术能力、规范能力和组织能力等。技术能力聚焦提升区域社会治理多元主体利用数据资源的能力，具体体现为通过信息化提升多元治理主体的数据权利意识、搭建数字平台解决多元主体之间的纠纷、加强数字治理各相关主体的对话磋商以推进不同利益的共识等方面。规范能力在于引导、规范区域数字社会的多元主体行为，以“代码”作为新的行为规则，形成确定性的治理规则并促进多元主体行为有序运行。组织能力旨在通过组织层面数字治理体系建设形成基本的制度框架，聚焦不同治理主体集体行动的协调，驱动多元主体协同治理成为可能，在组织内部保持动态演进并实现多元主体之间的相互约束与共同发展。

三、区域社会数字化协同治理的可行路径

通过对区域社会协同治理的数字化策略等综合考量，实现区域社会数字化协同治理，必须构建有利于区域社会治理的权、责、利落实的协同机制，驱动区域社会数字化协同治理责任落实，挖掘区域社会协同治理中多元主体间数字化的协商空间，进一步优化区域社会数字化协同治理结构，构建区域社会数字化协同治理的规范体系，夯实区域社会协同治理数字化转型的技术支撑。这就需要运用系统思维与协同方法，树立“一体化”意识、“一盘棋”思想，处理好區域社会的整体与部分、内部与外部关系，全过程、全方位地推进区域社会数字化协同治理。

（一）优化区域社会数字化协同治理结构

协同共治的区域社会治理结构根本目的是建立利益协调治理关系。“对于区域发展而言，就是要破解因体制机制而造成的相邻区域之间的发展短板”［22］，从而不断增强区域内部各系统之间的统一性与协调性。大数据、云计算等新兴数字技术要求区域社会治理主体消除内部信息壁垒，以获取、共享和分析数据为基础，推进以“互联网+”为载体建立平台式区域社会治理范式；区域社会多元主体以利益需求为共同价值追求，并以此作为数字化协同治理的行动目标，调整区域范围治理过程中权责资源一体化配置，形成多元利益共享的良性机制；建立以数字技术支撑层、应用管理系统层、提供服务应用层为要素的体系化数字治理技术架构，以人、房等数据库为基础，形成面向多元主体的“互联网+”应用服务平台；通过扩大区域内部数字基建缩小基本公共服务的差距，促进区域内部先进文化、优质教育医疗资源以及技术服务的共享。为此，要通过优化区域社会数字化治理协同结构，加大纵向、横向、内外等多元主体之间的协同率，实现事前、事中和事后环环相扣，建立民主协商、风险预警、利益协调心理疏导机制，形成源头预防、中间动态掌控和事后化解矛盾全过程治理，切实做到民事民议、民事民办、民事民管，形成问题联治、工作联动工作机制，增强区域社会数字化治理的协同性与精准性。

（二）构建区域社会数字化协同治理的规范体系

区域社会数字化协同治理体系是将治理的整体性和数字化的治理结合起来。其中，治理的整体性强调在政府主导下的协调和整合，构建区域社会内部各种治理要素有效整合的治理体系；数字化治理则强调构建以科技媒介为依托的协同治理体系。区域社会数字化协同治理是一种在既有的制度框架内处理好一系列关系的治理方式［23］，需要国家提供必要的制度安排和规则体系［24］，实现不同治理主体之间的动态匹配，驱动区域社会多元主体自我调节、良性互动。在全国推进政务服务平台移动端一体化建设背景下，统筹区域社会数字治理规划的制定、执行和监管，要求以区域社会治理信息系统、微信公众号、互联网平台融媒体账号为载体，以制定区域社会数字治理规划和服务项目、搭建服务平台为内容，持续进行职责体系、运营体系和问责体系等配套体系建设，解决区域社会协同治理中数字化机制设计等问题，以完善区域社会治理制度体系。为此，必须以数据运营平台为基础，构建以基础数据为轴心的数据治理角色体系、责任指标体系、数据资源激励机制和问责机制。同时，对不适应区域社会数字化协同治理的法律法规及时废止或修订，通过完善相关法律法规为区域社会数字化协同治理提供法治保障。

（三）夯实区域社会协同治理数字化转型的技术支撑

2020年4月，习近平总书记在浙江考察时要求，要运用大数据、云计算等技术推动城市管理手段、模式和理念创新。深层次、全方位、多领域的区域社会协同治理数字化转型就是充分利用现代数字信息技术将区域社会的资源要素数字化、网络化、智能化和可视化［25］。这就需要实现数字技术和区域社会治理的充分耦合。大数据等为区域社会协同共治提供了技术手段，区域社会协同治理创新必须以“数据+算法+算力”为支撑，收集海量信息的同时进行精确分析、精准治理。推动云计算、大数据对加快区域社会协同治理的智能化转型，必须强化“综合网”“云平台”的多网融合，通过智能化技术加强区域社会问题的协同治理，形成场景式数据驱动交互模式，重点推动“互联网+”区域社会多元主体之间联动与和谐共生，通过“数据跑腿”提升区域社会治理效能，打通区域社会治理全流程网办“最后一米”，实现跨地域、跨系统、跨部门的协同治理；在“互联网+”区域社会矛盾的预警、预防方面精准发力，推动数据实时共享与动态汇聚及研判，提升预判、协同联动能力，确保从源头环节、萌芽状态处置矛盾；在“互联网+”区域纠纷多元化解机制联动方面发挥积极作用，实现区域社会治理全要素的精准智治，真正为区域社会协同治理提供数字技术保障。最终以区域社会数字化治理的一体化运行为依托，深化区域内部不同主体之间合作，提升多元主体的数字化协同治理能力，助力我国区域社会数字化协同发展实现新突破。

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