“一带一路”数字经济治理逻辑、问题及应对

方丽娟 张荣刚

摘 要：在全球价值链背景下，随着“一带一路”倡议的顺利推进，“一带一路”沿线国家数字经济“利益共同体”正在逐步形成。在其形成过程中，必须充分发挥网络信息化技术的作用，切实加强对其进行数字经济治理。通过梳理数字治理的文献和典型案例，沿着治理动因、治理困境、治理愿景、治理方向的主线探索“一带一路”数字经济治理的逻辑及运行状态，发现其存在顶层设计的系统安排缺失、规则治理缺乏、安全保障不足等问题，应从顶层规划、治理机制和治理体系等方面探究解决“一带一路”数字经济治理问题的可行路径。

关键词：“一带一路”;数字治理;数字经济治理;协同治理;网络空间治理

中圖分类号：F49    文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2020）11-0070-06

基金项目：西安市社科项目“西安建设国家中心城市进程中政府数据治理风险防控研究”（19J191）;西北政法大学教改项目“基于SPOC的对分、立体化教学方式研究与实践——以《电子商务安全管理》为例”（XJY201806）。

作者简介：方丽娟（1978-），女，山东昌邑人，西北政法大学商务安全研究所研究员，研究方向：大数据、商务安全、信息管理;张荣刚（1973-），男，陕西淳化人，西北政法大学管理学院教授，博士，研究方向：风险与危机管理、网络经济。

随着数字科技向各领域的不断渗透，数字经济正成为各国国家竞争力增长的强大动能。2017年《政府工作报告》首次写入“数字经济”，提出要进一步促进数字经济加快成长。“一带一路”倡议加速了数字经济“利益共同体”的形成，2017年中国和其他7国共同发起的《“一带一路”数字经济国际合作倡议》是标志性事件。但同时，数字经济的跨界性、高技术性、高迭代性加剧了数字经济发展的区域不平衡，数字经济软硬环境、综合保障等方面的不足日益突显，暴露出数字经济治理方面的严重滞后。研究“一带一路”数字经济治理，既是有效应对和化解数字经济风险、促进我国数字经济持续健康发展的要求，也是提升我国国际话语权、参与全球数字经济治理的需要，对提升我国数字经济竞争力同样具有重要意义。

一、“一带一路”数字经济治理的框架分析

“一带一路”数字经济治理，是在“一带一路”框架下，从全球化视角探索区域内国家以信息网络技术为依托、建立代表大多数国家利益的治理机制和体系的共同活动。该治理以促进数字互信、互通、安全、稳定为目标，通过正式和非正式制度安排解决国家和地区数字经济发展的问题或冲突，促进数字经济要素有效流动、数字资源高效配置和数字市场深度融合。

（一）治理动因源于“一带一路”数字经济的失序

发展条件的差距使得话语权缺失。发达国家基本主导了信息产业国际贸易，而“一带一路”沿线多为发展中国家，数字经济发展的必要条件如信息网络基础设施、信息通信技术、专业技术人才、创新市场环境等相对落后，使得其在国际规则和标准制定方面往往缺少话语权。虽然中国数字经济发展迅速，但由于美国实施技术冷战并对中国信息企业（如华为、中兴）进行全面遏制，导致数字经济发展难以自行取得平衡。

发展环境复杂使得合作困难。“一带一路”沿线国家民族、宗教构成非常复杂，宗教、文化冲突被数字化放大，原有行为规则与秩序格局在数字经济下受到冲击。同时，拥有网络霸权的区域外国家利用其信息优势，限制竞争性的文化、知识传播，对其他国家的软实力、凝聚力及公信力造成威胁，使得个人权益、知识产权及跨境数据流动等问题难以形成国际合作。

网络空间安全直接威胁数字经济安全。“一带一路”倡议覆盖的区域网络犯罪特别是网络恐怖主义盛行。美国等控制着互联网技术架构及基础资源的发达国家，可以轻易掌握其他国家的信息流，在网络国际法规则的适用上推行双重标准，一方面，坚守“网络自由主义”和“多利益相关方”旗帜，排斥“网络主权”和“多边主义”治理;另一方面却利用其技术和经济优势、技术手段监控全球网络，对他国进行政治渗透和革命策动，或试图将传统战争与网络战争挂钩，主张“动网”即“动武” [1]。

全球治理委员会（CGG）认为，“公共治理”是各种公共或私人的机构管理其共同事务的方法的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程 [2]。从以上分析可以看出，数字经济的发展、合作、安全具有显著的公共治理需求，是“一带一路”数字经济治理的重要动因。

（二）治理困境来自数字经济治理的国际公共产品属性

数字经济治理不会只使一国受益，但其成本分摊无法与收益匹配，是典型的公共产品。现有国际公共产品的收益分配模式是建立在巩固霸权和自由主义制度学说之上，由于在进行公共产品供给决策时国际成员权利不平等 [3]，导致公共产品供给在解决全球性问题中的低效。在解决网络环境下一些如网络恐怖主义、网络犯罪及跨境数据流动等非传统问题时，由于各国在治理理念、治理政策、治理方式、相关技术和法律等方面的差异而甚少合作。在跨境数据流动方面，存在少数发达国家“网络自由”和多数国家“网络主权”的分歧，尚未形成全球统一的数据治理规则（如欧盟成员国2001年签署的《网络犯罪公约》）。可以说，现有国际公共产品无法解决“一带一路”数字经济治理问题。

（三）治理愿景面向“一带一路”数字经济命运共同体

“没有哪个国家能够独立应对人类面临的各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛。”[4]数字经济运行在网络之上，打破国家藩篱，各国需要共同面对网络安全威胁。因而，构建网络空间命运共同体，成为实现全球互联网健康、安全、可持续发展的必然选择 [5]。“一带一路”数字经济命运共同体是网络空间命运共同体的延伸，在数字经济中体现人类命运共同体理念，反映了“一带一路”沿线国家共同应对数字经济治理挑战的诉求。

（四）治理方向指向在“一带一路”框架下的协同推进

“治理是使冲突或多元利益能够相互调适并采取合作行动的持续过程，它既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。”[6]其要义在于，强调“多元协同、利益协调、制度规范、公正公平、有序高效”[7]。联合国与全球经济治理决议将中国提出的“共商、共建、共享”原则纳入其中，是中国倡议转化为全球共识的体现。

随着互联网的发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从政府监管向社会协同治理转变 [8]。协同治理是指在网络信息技术的支持下，政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素相互协调、合作治理社会公共事务，以追求最大化的治理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的 [9]。协同治理强调政府、市场、社会多方力量共同治理，政府机制主要保障公平与正义，市场机制主要保障竞争与效率，社会机制主要保障信任与合作 [10]。

“一带一路”沿线国家政府及非政府组织基于信任和公共价值的多元协同治理，是在逆全球化及强权舆论背景下，面对“一带一路”区域复杂性、不确定性的必然选择，只有依靠多国及多方力量在共识基础上通过沟通、协商及合作才能实现共同行动。我国要在“一带一路”框架下，坚持以“数字丝路”为抓手，以网络空间安全为保障，同各国一道构建开放、平等、安全、均衡、合作的数字经济环境，不断推动数字经济治理持续健康发展。

二、“一带一路”数字经济治理的问题分析

随着“一带一路”数字经济合作的推进，顶层设计、治理规则、安全保障不足等问题日益突显，严重阻碍区域数字经济向深层次发展。

（一）“一带一路”数字经济治理缺少顶层设计

2018年，“数字丝路”国际科学计划（DBAR）参与的国家、地区、国际组织数量达53个，“数字丝路地球大数据平台”将向国际提供首批共享数据资源 [11]。北京、陕西、浙江、广东和湖北等省市，结合“一带一路”倡议纷纷出台了促进地方经济发展的举措。但由于这些举措往往缺乏顶层规划，不能明确我国在“一带一路”数字经济治理中的基本定位，从而导致了重复建设、缺乏协调等问题的产生 [12]，不利于国内外市场有效联通、多种资源增强联动，不利于提高数字经济治理效率、降低数字经济治理成本及数字经济风险发生概率等。

（二）“一带一路”数字经济规则治理缺乏

目前，处理国际关系、解决国际问题的治理机制通常使用规则治理和关系治理。规则治理一般形成具有强制约束力的条约及协定，并通过第三方确保规则执行和争议解决;而关系治理是基于某种共识、友谊或互信的非强制性约定，具有一定的灵活性和非正式性[7]。目前，“一带一路”治理机制主要以关系治理为主，规则治理明显不足。至2020年1月，中国已同138个国家和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件，但与多数“一带一路”国家或地区尚未签署自由贸易协定（FTA） [13]。因此，现有治理为数字经济合作方提供的权益保障非常有限，义务履行有很大不确定性，不利于“一带一路”数字经济持续健康发展。加之当前各国经济复苏步伐和宏观经济政策取向的分化，导致國际社会达成一致行动意见的难度显著加大 [14]。

（三）“一带一路”数字经济治理安全保障不足

1.规则制度及技术未有效保障利益。网络空间中的双重标准及网络空间规则中话语权的缺乏，使发展中国家利益难以得到保障。随着“数字丝路”的推进，“一带一路”区域国家的信息化能力逐渐提高，一些国家通过立法的形式加强网络主权和网络安全，但以中国为代表的发展中国家与以美国为代表的发达国家存在综合国力的不对等，其中因数字经济发展不平衡已经威胁到国家的主权安全。

2.跨境数据流通与共享机制不足。评估发现，沿线各国在要素禀赋与基础设施、信息通信技术水平以及营商和创新环境方面差异较大，在数字经济领域有进一步深化合作的可行性和必要性 [15]。即便在设施联通的沿线国家，同时存在着大陆法系、伊斯兰法系及英美法系，同一法系的国家之间差异也较为明显 [16]，受法制环境影响而设置数字壁垒如数据本地化要求、网络审查、数字内容限制以及数据隐私和保护规则等[17]，大大降低了数据的利用价值。目前，中国在数字贸易国际规则标准制定方面的话语权较弱，尤其是在数据跨境自由流动、市场准入、隐私保护、消费者权益维护、知识产权保护、争端解决机制等方面与高标准国际经贸规则还存在差距 [18]。

3.数字经济秩序不稳且防控不足。 “一带一路”沿线国家基础设施普遍薄弱、配套政策不足，不少国家还未形成稳定而成熟的商业规则和决策体制。“数字丝绸之路”所涉及的项目争端和摩擦在大数据、物联网、云计算、跨境电商、金融科技、知识产权保护、海关监管等多个行业与领域比较常见 [19]，约80%的“一带一路”国家风险水平处于中等以上，约半数债务可持续性差。虽然 “一带一路”国别法律风险研究工作已有开展，但缺乏系统性风险预警机制与风险防范保障措施，一旦发生风险，很难应对和化解。

三、“一带一路”数字经济治理路径

（一）明确我国的“一带一路”数字经济治理定位

目前，我国为“数字丝路”发展营造了良好的国内政策环境，但国际层面推动与协调的国家定位还需进一步得以明确。站在我国促进数字“一带一路”发展的视角，应尽快制定能够带动数字“一带一路”发展的战略，明确政府企业在其中的职责和规范 [20]，积极推进与“一带一路”国家签署“网上丝绸之路”建设及电子商务合作，加快制定《“一带一路”数字经济国际合作倡议》落实方案并与相关国家建立协同合作机制，推进相关项目落地 [21]。

（二）明晰规则治理的“一带一路”治理愿景

1.实质参与和共享动机：通过领导沟通机制推动设施联通与信息畅通。在“一带一路”建设关键期，可通过关系治理推动规则治理和规则治理巩固关系治理的方式推进治理进程。政府作为“一带一路”数字经济治理的核心主体，通过“一带一路”峰会、双边及区域治理机制不断增强不同国家理念的认同及互信。对于信息基础设施较为落后且营商和创新环境不佳的国家，先在国家层面加强协商合作、完善顶层合作制度，奠定数字经济领域企业跨国交流合作的制度基础。把信息基础设施较为落后但营商和创新环境较好的国家作为“一带一路”建设当中信息化建设与合作的优先地区 [15] ，在这些国家大力推进基础设施联通、产能合作和贸易投资等方面合作。根据沿线国家经济发展水平和规则认同度适时加强规则治理，在规则体系逐步完善的基础上建立专门的区域合作组织，实现跨区域、跨系统的信息共享和业务协调，进而推动“一带一路”数据信息共享，在共商共建共享的原则上依据大数据分析进行决策、执行、监督。

2.联合行动能力：完善制度和程序以增强治理保障。制度和程序是联合行动能力的基础，中国应积极参与制定有关法律及制度，加强与新兴国家互联网领域的交流与合作，改变欧美国家以技术规范为治理依据的格局，积极利用现有机制和平台参与国际互联网治理，推动建立网络信息协同治理制度，提高沿线国家联合打击恐怖主义、网络犯罪的能力;促进区域商法规则统一，通过法律形式确定大数据权益归属、数据流动、数据安全和隐私保护，并提供合适的争议解决机制和机构促进数据开放共享、信息公开、个人隐私保护。同时，借助区域内已有的贸易和金融机制促进区域产业分工与资源保障，积极构建区域风险预警机制以提高风险预警及防范能力。

3.市场拉动：促进数字市场及应用治理。跨境电商和互联网金融是典型的数字经济，有效促进了各国的贸易流通和资金流通。阿里巴巴的“全球速卖通平台”及“全球电子商务平台”（eWTP）、京东的“京东售全球”等跨境电子商务平台不仅将中国物美价廉的商品带给全世界，电子产品的畅销促进了当地信息和计算机技术应用的普及，同时也为沿线国家打开了中国大市场。中国企业需不断研发新技术以改善产品和服务，并与沿线国家共同促进区域数字产业化与产业数字化发展。一方面要不断推动数字技术创新能力，加大企业新技术应用、数字技术对传统产业的渗透，另一方面要加快传统经济向数字化经济转变。目前中国数字消费者指数全球排名第一，无论是传统的社交、电商应用还是新兴移动支付应用均居全球前列，是沿线国家合作发展的重大机遇。

4.治理促进：知识创新与评估。数字技术创新及应用研究是推动数字经济发展的重要保障，应支持信息通信技术相关科研、专利与研究、人才培养和交流等。加强我国与沿线国家加强数字经济领域研究合作，促进重点科技领域科研、技术人员的交流。同时，要加强数字经济治理评估的研究，建立相关评价指标和体系;评估相关政策落实情况，不断修正、优化治理决策，促进政府提升数字经济治理效果。

（三）建立“一带一路”数字经济多元协同治理体系

“一带一路”数字经济是一个开放、共享的生态系统。中国是“一带一路”的倡议者、推动者、维护者和践行者，因而建立一个由中国主导的数字经济多元协同治理体系是 “一带一路”倡议在广度和深度上持续有效推进的重要保障。应坚持“多边治理”结构，由多国共同商议数字经济治理的具体事宜。构建“一带一路”数字经济治理领导机构，着重解决国内“一带一路”有关数字经济治理政策、项目的统筹规划及推进和实施。同时，解决与域外不同国家或组织的政策沟通，解决数字经济体间的矛盾和争端，逐步将以中国为中心的多重双边关系推进为稳定的区域协同发展关系。

（四）构建“一带一路”数字经济协同治理多元主体

非政府组织对政府决策行为的影响不断扩大，政府治理主体呈现多元化。同理，“一带一路”数字经济协同治理主体也应包括中國及沿线国家政府、组织、企业、民间社群等。中国应联合沿线国家促进形成区域一体化合作框架，共同搭建“一带一路数字经济协同治理合作平台”，利用平台整合现有碎片化的治理区域，实现数字经济治理主体协同，通过区域信息共享合作消除数据流动的障碍与壁垒。同时，应完善国内经贸规则并有计划地使其提升为区域规则，通过搭建高标准自贸区网络、建设经济合作试验区，推进贸易投资自由化、便利化。

（五）提高“一带一路”数字经济安全保障能力

1.完善制度提升网络信息安全保障。网络空间治理不仅需要规范底层代码和软件及技术标准，还需要在联合国框架下推动网络空间法治化来规制网络用户行为。《信息安全国际行为准则》填补了联合国在信息网络治理领域法律制度长期缺位的空白，为相关领域治理提供了法律保障。中国应以“一带一路”数字经济发展为契机，联合发展中国家积极参与、推动该草案的讨论与谈判。同时，积极推动联合国下属的国际电信联盟组织主导互联网技术及相关基础资源治理，并推动《国际电信规则》尽早生效。我国已通过《网络安全法》明确规定了维护网络空间主权和国家安全，应在此基础上加快“中华公网”的研发，建立好以汉文字为基础的知识安全体系。

2.建设面向数字经济的多层多类金融服务体系。通过签订本币互换协议、确定清算银行、建设人民币跨境支付系统等推动人民币国际化及服务“一带一路”建设的作用，整合境内外政策性金融、开发性金融、商业性金融资源，为“一带一路”项目提供可持续的融资支持[20]。对接当地投资需求，加大亚洲基础设施投资银行和丝路基金对网络软硬件投资力度，促进区域互联网经济及信息技术领域的合作。

3.构建数字经济治理风险预警机制提升防控能力。完善“一带一路”信息网络服务系统，整合商务部驻外经参处和贸促会、央行和国家旅游局的海外机构以及“一带一路”中资企业及当地华侨华人企业商会等，为其提供信息服务与政策沟通服务。进而建立区域性风险预警机制，如落实商务部对外承包工程相关法律法规，加强海外项目、投资风险评估与风险管理，完善资金支持与保险服务，统筹协同防范重大风险等。

4.建立完善跨境数字贸易在线争议解决机制。公正高效的司法保障是“一带一路”倡议顺利推进必不可少的要素。我国应建立以网络信息技术为手段的“一带一路”跨境数字贸易在线争议解决机制，实现不受地域限制，便捷、高效、低成本的在线诉讼、调解、仲裁三位一体的法律服务。在政策方面，我国已出台的《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于建立“一带一路”国际商事争端解决机制和机构的意见》等，为在线争议解决机制提供了有效的法规保障。在实务层面，电子法院、电子商务法庭、在线调解平台和空中调解室等在线争议解决方式应在各地法院广泛应用，跨境电商企业自建的争议化解机制如阿里巴巴的《阿里速卖通纠纷裁决指引》及赔偿金制度等，都为在线争议解决机制提供了良好的实践经验。另外，可借鉴欧盟的一些好的做法，如其《消费者ODR条例》通过建立欧洲范围内的ODR平台，以独立、公正、透明、有效、快速、公平的诉讼外争议解决方式解决经营者和消费者之间的争议[16]。

结语

数字经济已超越单一经济范畴，从现代服务业到公共服务领域，再到实体经济都无一例外地进行了数字化的升级和改进。“一带一路”倡议为我国数字经济发展奠定了一定的外部政策环境，但沿线国家在政治、文化、宗教、法律体系等方面的差异仍需国家层面进行有效推动和协调。此外，还需建立和完善“一带一路”数字化产品的认证体系，加快制定相关标准体系及知识产权方面的建设，促进隐私保护与数据跨境流通，加快人才储备等。

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【责任编辑：闫生金】