分权的崩溃*——清末财政摊派对附加税费和抗税民变的影响

郝 煜 薛邦烁

一、引言

在传统帝制向现代国家转型的过程中，财政集权是建立强大国防、统一法治和市场、提供基础设施和公共服务的先决条件(Basely 和Persson，2011；Dincecco 和Katz，2016)。而成功的财政集权改革，有赖于中央地方之间稳定的财政分权，只有地方政府(或封建领主) 拥有稳定和独立的财源以应对其行政开支和本地公共品支出，他们才愿意出让自己拥有的本地信息和财税资源，使中央获得更高的财政收入(Dincecco，2009；Esptein，2000)。然而，如果财政分权缺乏对中央的制度约束，可能更加便于中央侵蚀地方收入(Ma 和Rubin，2019)，或者引起地方叛乱，或者导致地方向民众转嫁税负，引发抗税活动(Hao 和Liu，2021)。晚清财政分权从建立到崩溃的历史过程为此提供了一个绝佳的案例。

清代前期的大部分时期，中央政府和地方政府并没有建立稳定的财政分权，而是采用“双轨财政”制度(Brandt 等，2014)。一方面，中央政府上收了大部分定额征收的“正项钱粮”，包括地丁银正额、漕粮正额、盐税和常关税(Wang，1973)；另一方面，缺乏稳定和独立财源的州县政府，不得不在正项钱粮之上征收数额不定的附加税费，并向省政府提交“陋规”，为这两级政府的行政开支和公共品支出融资，其规模甚至倍于正项钱粮(Zelin，1984)。缺乏制度化的财政分权，使得清政府不得不扩大中央财政收入以应对19 世纪中期的社会危机。

随着太平天国运动的爆发，旧的财政体系无以为继，各级政府间逐渐形成了新的财政分权格局(倪玉平，2017)。通商口岸征收的海关税为中央政府提供了“正项钱粮”之外最大的财政收入(戴一峰，2000)。在战争中临时征收的间接税(厘金) 成为固定税种，并在中央政府和省政府之间建立了比较稳定的分成，为后者编练新式军队、重建海防和建立现代洋务企业提供了大量资金(罗玉东，1936)。更为重要的是，各省在督抚的主持下，相继推行了州县的财政合理化改革: 州县政府在农业正税之上，征收一个随银钱比价和粮价浮动的附加税，称为“钱漕盈余”，从而获得了合法化的财政收入，以支付其办公经费和公共事业(周健，2019)。有了稳定的经费来源之后，地方政府征收附加税费的激励减弱，民众税负大大减轻。

然而，甲午战争和庚子事变之后，清政府为了支付巨额的战争赔款和外债利息并建立现代军队，既没有建立以税收为基础的长期公债，也没有发行不可兑现纸币，而是把财政负担层层摊派给地方，不但上收大部分厘金，还以州县的“钱漕盈余”之金额为依据摊派、提解了大部分州县资金，几乎断绝了州县行政开支的来源(周健，2020，第九章)。另外，清政府自上而下推行新政和地方自治、建立现代警察和现代学校，但无力为这些开支提供资金，只能把这些支出责任全部放在地方，使得州县不得不征收新的捐税以应对各种开支，从而引发了基层风起云涌的抗税斗争，大大削弱了清政府的统治基础(梁若冰，2015)。

本文利用1860—1911 年的府级面板数据，检验了庚子事变之后的财政摊派对实际税负和社会稳定的影响。本文从《清实录》①《清实录》，中华书局，2008 年。搜集了抗税频数来度量实际税负，以府级田赋正额(包括地丁银和漕粮两个部分) 代理不同地区在清末财政摊派中受到的自上而下的财政压力，以此作为实验变量(treatment variable)。采取这种做法的原因是，在同治年间的财政分权改革中，州县获得的钱漕盈余是在农业正税之上征收一个随银钱比价和粮价浮动的附加税，如果不考虑价格变动，则钱漕盈余和地丁银正额以及漕粮正额成比例。而在清末的财政摊派中，摊派额基本根据钱漕盈余的多寡来确定。

本文采用双重差分设定，发现1900 年之后地丁银正额增加1 倍则抗税增加0.07 次，相当于因变量均值的110%，标准差的20%。在控制了地理变量、水旱灾害、粮价波动等扰动因素后，结论依然稳健。对于有漕地区的样本，本文利用漕粮正额作为实验变量得到类似的结果。为了解决潜在的内生性问题，本文首先检验了平行趋势假设，发现1900年前地丁银额的大小和抗税的时间趋势无关，也就是说在大规模财政摊派之前农业正税的大小不能预测抗税的频率和趋势；其次，采用小河流数量/河流长度作为工具变量，发现1900 年之后地丁银正额增加一倍则抗税增加0.16 次。

本文进一步检验了财政摊派自上而下的传导机制。由于缺乏全国层面的数据来刻画财政摊派数额和基层政府征收的附加税，本文聚焦于一个典型省份，从1909 年的《河南财政说明书》②《河南财政说明书》(10 卷)，北京经济学会，1954 年。搜集了该省向各州县摊派的金额和州县征收的各种杂捐和规费，得到如下几个主要发现。首先，1900—1911 年后河南省向各州县摊派的年均金额和县级地丁银正额以及漕粮正额都呈现正相关关系，因此本文采用府级田赋正额(包括地丁银和漕粮两部分) 作为实验变量的实证策略是合理的。其次，地丁银正额以及漕粮正额更高的州县，在1909 年征收了更高的“规费”(用于行政开支的附加税)，前者提高1 倍后者提高了52%，意味着财政摊派使得地方政府不得不提解用于行政开支的钱漕盈余，并征收新的附加税来弥补缺口。最后，在控制了地方政府的教育支出后，州县的地丁银正额及漕粮正额和1909 年征收的各种杂捐(用于地方公共品的附加税) 无关，表明这一时期基层公共品开支的激增并不是财政摊派的结果。

本文的贡献主要有以下三个方面: 首先，对清末的政治经济学文献提供了有益补充。关于清末的政治不稳定，最近的研究大多强调1905 年废除科举制度带来的社会流动危机①废除科举制度一方面会导致平民流动前景的恶化，带来革命参与的增加(Bai 和Jia，2016；Esherick，1998)，另一方面会导致基层精英激励和选拔恶化，引发绅民冲突(Hao 等，2021)。和地方自治进程中的官绅(民) 冲突②新政过程中成立的省咨议局、县议会、商会、铁路股份公司等地方自治团体降低了精英和平民的集体行动成本，引发了抗税、罢市、反洋教、请愿乃至反政府暴动等活动(Kaske，2019；张朋园，2005)。，而本文聚焦于财政集权导致的央地矛盾(周育民，2000；梁若冰，2015)。其中，梁若冰(2015) 和本文类似，从实证上探讨了清末财政摊派对民变的影响。不同的是，该文以1902—1911 年为样本区间，以1907 年(大规模编练新军和废除地方鸦片税) 为财政摊派激增的分水岭；而本文以1900 年庚子事变为财政摊派激增的分界线，不但检验了州县层面的摊派额的确定，还分析了这种摊派如何增加了地方政府的何种附加税费。

其次，本文聚焦于同治年间的“财政分权”对于清末政府行为的中长期影响，深化了晚清财政分权及其影响的相关研究。③一个普遍被认同的观点是，财政分权导致了督抚财政和人事权力的扩张，这虽然有利于现代工业的发轫，但不利于跨地区公共品的提供和统一法治的建设(Koyama 等，2018)。本文认为，晚清的财政分权虽然在短期内改善了地方政府行为、提高了社会稳定，但是在长期改变了中央政府面对的不同制度和政策选择的相对成本和收益，阻滞了晚清财政制度的现代化转型。这是因为当中央政府面对紧急财政缺口时，采用公债融资和发行纸币会面临较大的制度和技术约束，其结果也有较大的不确定性(He，2013)。相比而言，财政摊派对于中央政府是一个更有吸引力的选择。一方面，在这次财政分权改革中，并没有建立任何制度约束以防止中央单方面破坏财政分权侵蚀地方收入。既然州县政府可以合法地征收“钱漕盈余”，中央政府在摊派赔款等开支时就可以指定这些收入作为摊派来源，换言之，地方政府向中央政府的议价能力下降了(郝煜，2021)；另一方面，伴随着督抚省内人事权力的扩张，中央政府对督抚的人事控制加强了(Wei 和Xi，2020)。因此，自上而下的财政摊派不但是可以执行的，而且可能是层层加码的。

最后，本文总结了晚清财政分权的经验和教训，有助于理解中华人民共和国成立以来历次财政改革的成败得失，为推进国家治理体系现代化提供支持。1994 年分税制改革提高了中央政府的财政收入，有利于跨地区公共品的支出和国内统一市场的发育，有利于做大国民收入(张晏和龚六堂，2005)。但是由于地方政府财政收入下降，省以下各级政府层层上收财权下放事权，使得基层罚款、集资、收费等预算外收入膨胀(陈抗和顾清扬，2002；周飞舟，2006b)。1999—2004 年的农村税费改革提高了农业税率并征收农业附加税作为乡镇政府的支出经费，在短期内降低了农民负担(周黎安和陈烨，2005)，但是由于县政府一般会优先考虑其行政支出，使得县对乡镇转移支付不足，乡镇政府职能悬浮化(周飞舟，2006a)，在长期降低了其公共品的提供(周黎安和陈祎，2015)。对比晚清和当代的财政分权改革，一个重要的教训是，要使改革效果长治久安，需要在顶层制度设计上加强对各级政府行为的法治约束，赋予基层政府更强的议价能力，规避上级政府随意上收财权下移事权的机会主义行为。

二、历史背景

(一) 清代前期的双轨财政

清代前期的大部分时期，中央政府和地方政府并没有建立稳定的财政分权，而是采用“双轨财政”制度(Wang，1973；Brandt 等，2014)。中央政府上收了大部分定额征收的“正项钱粮”，包括地丁银正额、漕粮正额、盐税和常关税。其中，地丁银和漕粮占70%以上，是国家财政的基本盘，也被称为“维正之供”(周健，2020)。该收入的一部分在省和州县政府之间分配，但数额远远不能满足地方政府的行政开支和公共品支出。更重要的是，中央政府明确地规定了支出项目和支出定额，并通过奏销制度来确保其执行，地方政府对这部分资金的使用缺乏灵活性，不得不转向附加税费(Zelin，1984)。因此，州县政府在正项钱粮之上征收数额不定的附加税费，并向省政府提交“陋规”，为这两级政府的行政开支和公共品支出融资。由于收支数额不固定、手续不透明，这些非正式收入大部分进入各级政府官员和基层代理人的私人腰包，其规模甚至倍于正项钱粮(Ch'u，1962)。

中央政府对非正式财政的收支采取鸵鸟政策，既不对滥收附加税费的行为严加惩处，也不愿意将非正式收入合法化和透明化。这一方面是由于疆域广大，中央政府无法有效监督地方政府的行为(Sng，2014)，另一方面是由于中央政府不能绑住其攫取之手，无法向地方政府可信地承诺一个稳定的财政分权(Ma 和Rubin，2019)。一个典型的案例是雍正时期的耗羡归公改革。改革把附加税费收入合法化和定额化，并划分为两个项目:养廉银作为省和州县政府行政开支的来源，通省公费作为省内公共品经费，以提高赈灾等跨地区公共品的提供(Hao 和Liu，2020)。但从乾隆后期到嘉道之际，耗羡不断被上级提解和摊派，加上人口增长，地方政府经费缺口严重(周健，2012)。因此，地方政府一方面挪用正项钱粮的存留并虚报灾荒来获取蠲免，另一方面普遍按照当地惯例私行加征，比如在正项基础上加征，或按高于银、米市价的折价征收(Hao 和Liu，2022)。①由于附加税费在地方各级经费中的重要性，这些不合法却合乎地方惯例的附加税通常被官民所默许，它们并不被简单地视作“浮收”；而超过惯例的附加税费则被视为“浮收勒折”，轻则引发地方绅民的控告，重则激起有组织的抗议甚至民变(周健，2020，第一章)。这使得清政府无法提高中央政府的财政收入，来应对19 世纪中期的社会危机。

(二) 太平天国后的财政分权

随着太平天国运动的爆发，旧的财政体系无以为继，各级政府间逐渐形成新的财政分权格局(倪玉平，2017)。首先，中央政府在“正项钱粮”之外，从通商口岸设立的新式海关获得了大笔收入(戴一峰，2000)。其次，各地在战争中临时征收的商业税(厘金) 作为固定税种，成为省级政府的主要资金来源。在督抚和中央政府的博弈中，中央政府和省政府之间形成了比较稳定的分成，省政府掌握了70%的厘金收入，为其编练新式军队、重建海防和建立现代洋务企业提供了大量资金(罗玉东，1936)。此外，中央政府和省政府以税收为抵押举借外债，取代日渐式微的捐纳和报效，成为临时财政支出的重要来源(He，2013)。

财政分权改革的最后一环，是保证地方政府拥有稳定和独立的财源应对其行政开支和本地公共品支出。同治到光绪年间，各省在督抚的主持下，相继推行了州县的财政合理化改革。州县政府在农业正税之上，征收一个随银钱比价和粮价浮动的附加税，称为“钱漕盈余”，作为合法化的财政收入用于支付其办公经费和公共事业。以江苏省的钱漕改革为例: 同治四年，该省地丁银依据1 400 文/两之银价，另加公费600 文，每两折收2 000 文；同治七年，依据1 700 文/两之银价，另加公费500 文，每两折收2 200 文；其后数年如遇银价翔贵，则加价征收，银价下跌，则减价征收，公费在400—700 文浮动。类似地，漕粮折钱征收，征价每年随市场米价浮动，由官方进行市场调查后确定，每石漕粮另外加收公费1 000 文，并严禁章程之外的额外加征(周健，2019)。该改革既保证了给中央政府提解的地丁银和漕粮正项，也保证了地方政府开支的稳定的经费来源，从而地方政府征收附加税费的激励减弱，民众税负大大减轻。

(三) 清末财政困局、摊派支出和地方政府附加税

光绪二十一年，甲午中日战争中战败的清政府被迫与日本明治政府签订了《马关条约》，约定赔偿日本军费二亿两白银。光绪二十七年，清政府被迫签订《辛丑条约》，约定赔偿军费4.5 亿两白银，即庚子赔款。为筹措赔款，清政府不得不向列强借款，背负上了沉重的外债，再加上军费、新政等事项的大量支出，中央政府的财政收支平衡遭到破坏。在这一背景下，向地方政府摊派支出成为清政府重要的筹资手段之一。比如，江苏省厘金的提解比例从庚子事变前的30%提高到70%。但是厘金的提解不能完全填补收支缺口，何况厘金的提解也使得省级政府开支无着。因此，州县政府的“钱漕盈余”也成为摊派的主要目标。比如，根据1909 年的《河南财政说明书》，1900—1909 年后河南省先后四次向各州县摊派，分别用于偿还庚子赔款、支付借款利息、支付编练新军费用和支付省新政费用。摊派金额共300 万两白银，相当于这十年地丁银正额的8%，或者钱漕盈余的60%。由于地丁银和漕粮正项大部分提解中央政府，地方政府不得不把用于行政开支的钱漕盈余提解，以致湖北省巡抚在宣统元年奏称: “州县疲于因应，在任者动求交卸，新委者视为畏途，岌岌情形，通省一致。”(周健，2020，第九章)①由于钱漕盈余是地丁银漕粮正额之上的附加税，因此在确定摊派额的时候，往往以正额为基准，所谓“粮额愈多，赔累愈甚”(周健，2020，第九章)，本文的实证部分利用河南省的数据对此进行了检验。

为了应对这种困境，地方政府势必会额外加征赋税。根据《河南财政说明书》，1909年该省当年共征收4 万两“规费”用于行政开支，相当于每年钱漕盈余的8%。当然这只是所有附加税费的一小部分，由于“规费”处于非正式财政领域，不属于奏销范围，因此规费金额在大部分时间和地区没有系统的数据(河南省是唯一上报该数据的省份)。

无论如何，这些新的负担会转嫁到民众身上。地方大员对于摊派和民众负担的关系有着清醒认识。比如，光绪二十七年(1901 年) 河南巡抚锡良给户部奏称: “按粮捐输一节，熟思审处，深恐筹虑稍有未周，办理必难允当，致激事变。”因此，他奏请将其河南省负担的庚子赔款中摊派州县钱漕盈余的部分减免，“以纾民力”(周健，2020，第九章)。然而，在自上而下的行政压力下，地方钱漕盈余被摊派支付赔款和新政开支，激起基层的抗捐税斗争。根据《清末民变年表》的记载，光绪二十八年六月，福建省仙游县摊派赔款，知县勒令按十分之三抽收粮捐，引发农民二三千人进城示威，烧毁捐局，又焚烧绅士、胥吏二十余家；光绪三十二年三月，直隶静海县为筹陆军军饷及警察等经费，摊派牛马捐，引发农民数万人进城抗议。根据《清实录》中对抗税事件的记载，庚子之前十年抗税频率为每年每府0.02 次，庚子之后为每年每府0.15 次，这大大动摇了清政府的统治基础。①梁若冰(2015) 发现，1902—1911 年民变越多的地区，在武昌起义爆发后，越有可能响应和“光复”。

三、数据来源

本文使用了两组数据，第一组为清代1860—1911 年的府级面板数据，涵盖18 个省份②18 个省份包括云南、四川、安徽、山东、山西、广东、广西、江苏、江西、河南、浙江、湖北、湖南、甘肃、直隶、福建、贵州、陕西。的269 个府(州)，第二组为河南省的府级截面数据。数据的描述性统计见表1。

表1 描述性统计

(一) 抗税活动

抗税活动是基准回归中的被解释变量。我们将抗税活动定义为明确针对地方政府税务代理人的或由税负过重引起的反抗与叛乱，用关键词检索了《清实录》，整理了其中抗税相关的内容，构建了一个抗税活动次数的府级年度面板数据集。在本文选取的样本范围内，抗税活动共发生了732 次。①我们获取抗税数据的流程如下: 第一，在《清实录》全文搜索“税”，把相关条目记录下来。第二，仔细阅读上述条目，如有民众抗议的行动，则标记为一次抗税。第三，将抗税数据整合到府级，如果一次抗税的记录涉及多个府，则每个府记录一次。如果一次抗税涉及一个县或多个县，则这些县所属的每个府记录一次。从图1 可以看出，在1900 年之前每年的抗税活动总数长期维持在20 次以下，1900 年之后迅速增加，最高在1910 年，超过了100 次。此外，在实证分析中我们还将被解释变量替换为表示是否发生抗税活动的虚拟变量，以考察财政摊派对抗税活动发生可能性的影响。

图1 1860—1911 年全国范围内抗税活动次数

(二) 地丁银与漕粮正额

清代的田赋正额由地丁银和漕粮两个部分构成。在我们选取的时间范围内，各地应该缴纳的地丁银和漕粮正额已经稳定，不随时间改变。在不考虑价格变动的情况下，钱漕盈余与地丁银正额和漕粮正额成比例，因此可以使用地丁银和漕粮正额来代理财政摊派带来的压力。一个地区地丁银和漕粮两项正额越多，在财政摊派过程中承受的负担越大，从而越有可能引发抗税相关的反抗。我们从嘉庆年间的《大清一统志》搜集了府级地丁银与漕粮正额的数据，平均而言每个府的地丁银额为115 879 两，漕粮额为23 485 石②按照清代中期的粮价(2.6 两白银一石)，这相当于61 000 两白银。。

(三) 其他变量

在基准回归中，我们考虑了极端天气的影响。一般来说，当出现极端天气时，依赖于农业产出的民众缴纳赋税的压力会变大，更有可能发生抗税活动，因此有必要将当年的极端天气状况作为控制变量纳入模型中。本文使用了表示极端旱灾和极端洪灾的虚拟变量，对应指标值为1 表示该府发生了极端旱灾或洪灾的标准，为0 则没有。极端天气数据来自中央气象协会(1981)。

不同农作物在不同地区的种植适宜程度不同，农作物产量渠道可能会影响民众的反抗行为，因此我们控制了粟、米、甘薯三种粮食作物的农耕适宜度，相关数据来自联合国粮食及农业组织(FAO)于2012 年发布的“Global Agro-Ecological Zone”(Version 3)。

为了控制地理位置及环境可能存在的影响，我们还引入了各州府的一些截面特征变量，包括是否沿海岸、是否为通商口岸、是否有主要河流经过以及面积大小。在工具变量回归中，我们使用小河流数量以及河流长度来构造工具变量。河流、面积、海岸数据来自4.0 版本的中国历史地理信息系统项目(CHGIS)。

义和团运动活跃程度也可能对民众反抗活动产生影响。如果财政摊派重的地区正好是义和团运动活跃低的地区，这些地区的民众很有可能因为负担赔款义务而抗议，因此我们在基准回归控制了府级层面的义和团运动情况，相关数据来自《辛丑条约》。

在证伪检验中，我们将被解释变量替换为会党活动和反洋教活动，会党活动数据来自刘铮云(2017)，反洋教活动数据来自《清末教案》(1—6 册)①中国第一历史档案馆、福建师范大学历史系合编，《清末教案》(1—6 册)，中华书局，1996—2006 年。。

(四) 河南省府级截面数据

由于缺乏全国范围内的府级摊派与附加税数据，本文主要关注河南省一个省份。于1909 年编纂的《河南财政说明书》及其附编详细记载了省内各州府的财政数据，包括各地的地丁银和漕粮正额、杂捐、规费以及摊派数额。我们对其进行了整理，并补充了来自清末三个年份的《教育统计图表》②《光绪三十三年第一次教育统计图表》，文海出版有限公司，1986 年；《光绪三十四年第二次教育统计图表》，文海出版有限公司，1986 年；《宣统元年第三次教育统计图表》，文海出版有限公司，1986 年。的教育支出数据，构建了一个截面数据集，为机制分析提供了基础。③本文关注州县政府办公经费的主要来源钱漕盈余被摊派所导致的后果。钱漕盈余是加于农业正税(地丁银和漕粮) 上的附加税，随着钱漕盈余被摊派殆尽，地方政府势必加征新的附加税于农业人口，导致农业人口的抗税。河南作为农业大省，对于本文的故事而言更具有典型性和代表性，因此基于河南一省样本的实证分析可以推广到全国样本。而在某些地区，州县政府办公经费的来源来自非农业税(如盐税和契税)，则本文的传导机制可能并不适用。

四、基准回归结果和工具变量回归结果

(一) 双重差分模型与结果

为了探究提解钱漕盈余对抗税活动的影响，我们使用了双重差分模型，比较清政府开始提解盈余后田赋正额不同所带来的地区间抗税活动的差异。具体而言，我们使用以下模型:

其中，yit为i府在t年发生的抗税活动次数，或是否发生了抗税活动，取值为1 表示发生了，为0 则没有。post1990t为时间虚拟变量，当且仅当t大于等于1900 时值为1，否则为0。treatmenti为核心解释变量，是i府的地丁银或漕粮正额取自然对数，衡量了其受到的财政摊派压力。Zi为一组府级截面控制变量，包括是否沿海岸、是否为通商口岸、是否有主要河流经过、是否发生义和团运动、面积大小以及主要农作物的农耕适宜度。Xit是表示极端天气的虚拟变量，当出现极端旱灾或洪灾时对应变量取值为1，否则为0。θi和μt分别表示府级个体固定效应和时间固定效应。δprov是表示所属省份的虚拟变量，所属省份相同的地区的行动很可能具有一致性，因此我们在模型中加入了省份虚拟变量与时间固定效应的交乘项。最后εit为误差项。

太平天国运动后，国外内政治形势的缓和给建立财政分权带来契机，西征、中法战争、甲午战争、庚子事变等事件带来的巨额军事开支则对财政分权的稳定提出了挑战。此外，银铜价格和粮食价格的波动也大大影响了州县的实际漕粮盈余(周健，2020，第九章)。为了刻画这些宏观冲击，本文控制了一系列时间趋势变量。其中，年固定效应刻画了对于所有样本府都相同的共同时间趋势，省固定效应×年固定效应刻画了因省而异、但对于省内所有府都相同的共同时间趋势。

基准回归结果见表2。第(1)—(3) 列的被解释变量为抗税活动次数，第(4)—(6) 列的被解释变量为表示是否发生抗税活动的虚拟变量。面板A 中以地丁银正额为实验变量，面板B 中则是漕粮正额。所有回归均控制了双向固定效应和极端天气，第(2)、(4) 列额外加入了省份虚拟变量与时间固定效应的交乘项，第(3)、(6) 列在此基础上控制了地理特征、义和团运动和农耕适宜度。回归结果显示，我们关注的田赋正额与post1990t交乘项的系数均显著大于0，即田赋正额越多的地区，在清政府开始提取钱漕盈余后越容易发生抗税活动。具体而言，地丁银正额每增加1 倍，会使该地区的抗税活动增加约0.07 次，相当于因变量均值的110%，标准差的20%；抗税活动发生的概率增加约4%，相当于均值的25%，标准差的11%；漕粮正额每增加1 倍，会使抗税活动增加约0.04 次，发生抗税活动的概率增加约1.7%。

表2 基准回归结果

(二) 动态效应检验

平行趋势假设是使用双重差分法的必要前提，即需要确保田赋正额不同的地区在提解钱漕盈余之前有相同的时间趋势。我们期望观察到在提解盈余之前地区有相似的时间趋势，之后出现差异。为此，我们使用以下动态效应模型进行检验:

其中，yit为抗税活动次数。treatmenti为地丁银或漕粮正额。Year dummyρ＝t是表示年份的虚拟变量，当且仅当ρ＝t时，Year dummyρ＝t的值为1，否则为0。其余变量含义与基准回归相同。

图2 报告了系数βρ及其95%置信区间随时间的变化趋势。左图以地丁银正额为解释变量，右图以漕粮正额为解释变量。结果显示，1900 年之前的系数均不显著异于0，说明田赋正额不同的地区不存在时间趋势上的差异，满足平行趋势假设。同时也可以看到，在1900 年之后，系数逐渐变得显著大于0，说明开始提解盈余后相比于田赋正额少的地区，田赋正额多的地区出现了更多的抗税活动，这与我们基准回归的结果保持一致。

图2 动态效应检验

(三) 工具变量回归结果

基准回归的结果说明了田赋正额越多的地区在提解钱漕盈余后会发生的抗税活动越多，但我们仍然担心可能存在同时与田赋正额和抗税活动相关的遗漏变量，使双重差分估计存在偏误，因此我们使用工具变量回归来解决可能的内生性问题。

尽管州府之间田赋正额差距巨大，但在更低一级的县级政府，田赋正额的差距并不明显，这意味着州府的田赋正额很大程度上由其管辖范围内的县的数量所决定，管辖的县越多，其田赋正额加总后就越多。因此我们需要找到一个与县的数量相关，同时又不影响抗税活动的工具变量。我们参考了Bai 和Jia (2016) 的做法，使用一府内的河流数量构造工具变量。该思路基于以下两个事实: 一是县通常会选择建立在河流附近；二是一个县如果有过多河流，会面临较高的行政管理成本，因此河流多的地区倾向于成立多个县以降低行政管理成本。但河流数量也可能通过交通条件、经济状况等渠道对抗税活动产生影响，为了确保工具变量的外生性，我们排除了主要河流，并使用被河流长度标准化了的小河流数量作为工具变量。

表3 展示了工具变量回归的结果。第(1) 列回归以地丁银正额为解释变量，第(2) 列回归以漕粮正额为解释变量，除是否有主要河流经过外，基准回归中的控制变量以及河流总长度与时间虚拟变量的交乘项均得到控制。F统计量分别为212.925 和116.254，排除了弱工具变量的可能。工具变量回归结果显示，提解钱漕盈余后，地丁银正额增加1 倍会使抗税活动增加约0.16 次，漕粮正额增加1 倍会使抗税活动增加约0.08次，大约是基准回归结果的两倍。总之，在使用工具变量回归解决了潜在的内生性问题后，我们的结论仍然稳健。

表3 工具变量回归结果

五、机制分析

我们发现提解钱漕盈余后，田赋正额越多的地区越有可能发生抗税活动，但仍有必要就其中的传导机制进行深入分析。我们的结论基于以下两个假设: 一是田赋正额越多的地区，在提解钱漕盈余过程中承受的财政摊派压力越大；二是这些承担摊派压力越大的地区会征收越多新的附加税以补充收入、维持政府运转，从而引起的抗税活动越多。由于缺乏全国范围内的摊派与附加税数据，我们主要关注河南省的情况，以1909 年编纂的《河南财政说明书》中的截面数据为基础检验上述两个假设。

(一) 州县的摊派额

本文以府级田赋正额(包括地丁银和漕粮两部分) 代理不同地区在清末财政摊派中受到的自上而下的财政压力，这是基于一个有待检验的假设: 同治年间的财政分权使州县获得了与地丁银正额和漕粮正额成比例的钱漕盈余，而清末的财政摊派中，摊派额基本上是根据钱漕盈余的多寡来确定摊派额。表4 利用河南省的截面数据检验了这一假设，被解释变量是1900—1911 年的年均摊派额的对数值，第(1)—(2) 列以地丁银正额的对数值为解释变量，第(3)—(4) 列的样本只包括漕州县，以漕粮正额的对数值为解释变量；第(2) 列和第(4) 列控制了府固定效应。

表4 截面回归: 田赋正额与摊派额

结果显示，1900—1911 年后河南省向各州县摊派的金额和县级地丁银正额以及漕粮正额都呈现正相关关系。地丁银正额提高1 倍，摊派额提高127%；漕粮正额提高1 倍，摊派额提高100%。因此，本文采用府级田赋正额(包括地丁银和漕粮两部分) 作为实验变量的实证策略是合理的。同治年间的财政分权没有建立任何制度约束来防止中央政府单方面破坏财政分权、侵蚀钱漕盈余这一地方收入，这意味着中央政府可以机会主义地改变这一收入在中央和地方之间的分配。不出意外，随着清末的军事失败，中央在摊派赔款等开支时指定这些收入作为摊派来源；那些在早先的分权中获得了较高钱漕盈余的州县，则不得不背上了更重的财政负担。

(二) 地方政府的附加税费

表4 显示，那些在早先的分权中获得了较高钱漕盈余的州县，不得不背上更重的财政负担。为了应对这种困境，地方政府势必会额外加征赋税。地方政府征收的附加税有两种，一种是用于维持政府运转的“规费”，另一种是用于公共品的“杂捐”。为了验证州县在摊派中承受的财政压力与附加税征收之间的关系，我们用规费或杂捐对地丁银或漕粮正额进行截面回归，回归结果见表5。

表5 截面回归: 田赋正额与附加税

面板A 以地丁银正额为解释变量，面板B 以漕粮正额为解释变量。第(1)—(3)列的被解释变量为规费取自然对数，第(4)—(6) 列则是杂捐的自然对数。第(1)、(3) 列未做任何控制，第(2)、(4) 列控制了府级个体固定效应，第(3)、(6) 列又额外控制了1907—1909 年三年的教育支出总和。

结果显示，在控制教育支出后，地丁银正额增加1 倍，规费会增加约52%；漕粮正额增加1 倍，规费则会增加约32%。这表明，地丁银和漕粮正额较多的地方政府在用于行政开支的经费被作为钱漕盈余提解后，会征收更多的规费以维持自身的正常运转；同时，以杂捐为被解释变量时，控制了教育支出后，地丁银正额的效应不显著；漕粮正额增加1 倍，杂捐会增加约27%，但仅在10%的水平上显著，说明这一时期基层的公共品开支的激增并不是财政摊派的结果。

六、结论

本文分析了太平天国后建立的财政分权格局是如何在长期内走向崩溃的。同治年间的财政合理化改革使州县获得了和农业税正额成比例的附加税(钱漕盈余)，用于州县的行政开支。然而，庚子事变后，为了应对激增的赔款和新政开支，中央政府破坏了财政分权，根据钱漕盈余的多寡向州县摊派其开支，迫使州县征收新的附加税费以应对其行政开支。利用全国1860—1911 年的府级面板数据和清末河南省的县级截面数据，本文发现庚子事变之后田赋正额越多的地区，在提取钱漕盈余过程中承受的财政摊派压力越大，为维持政府运转征收的新附加税越多，引起的抗税活动越多。

那么，清政府为什么没有诉诸包括发行纸币和长期公共债务等的其他手段? 太平天国运动之后，由带薪官僚管理的厘金和关税等间接税收入占财政收入的比重大大提高。17 世纪的英国和19 世纪晚期的日本也形成了类似的税收结构，并面临着类似的地缘政治压力。这两个国家都迅速采用以集中征收的间接税收入为抵押来发行长期国债和不可兑现纸币的手段(He，2013)。英国率先实现了间接税的集中征收，随后以此为抵押发行长期国债，通过议会实施对政府开支的监管，确保国债的偿还；并且，授权私人投资者建立英格兰银行承销公债并发行不可兑现纸币(North 和Weingast，1989)。日本则发行公债赎买武士特权，并以此为股本建立中央银行和地区股份银行，集中发行不可兑现纸币(Basco 和Tang，2020)，随后通过集中征收间接税确保了纸币的信用。虽然路径不同，但两国都是通过政治变革赋予债权人政治经济权利来提供国家信用。需要强调的是，两国的地方政府(领主和贵族) 都掌握着以农业税为主的财政来源，并较少受到中央政府的控制，这可能会强化两国的中央政府走上征收间接税来发行长期公债和不可兑现纸币这一路径的动机(He，2013)。

而在晚清的中国，财政分权改革的成功使得地方政府的收入从灰色走向透明。在中央政府行为缺乏制度性约束的条件下，中央政府更加依赖于向地方政府摊派来融资(郝煜，2021)。换言之，财政分权改革提高了维系旧体制的相对收益，反而会延缓旧制度向新体制的转型。纵观晚清历史，向票号和钱庄进行短期借贷只是权宜之计，长期公债和集中发行不可兑现纸币从未提上议事日程(燕红忠，2009)。①需要指出的是，He (2013) 对于财政转型失败的阐述强调了历史偶然性，认为和英国日本相比，甲午战争之前清廷面对的财政压力没有达到必须转型的地步，而甲午战争后又没有足够的试错机会检验该路径的成效。本文则强调结构性因素和历史必然性，认为在专制皇权的官僚制度下，财政分权改革提高了维系旧体制的相对收益，反而会延缓旧制度向新体制的转型。

财政转型的迟缓，进一步限制了民国时期的国家能力构建，并阻碍了市场一体化和经济发展。一方面，铁路、公路、电报、电话等基础设施建设滞后；另一方面，金融机构的建立和金融市场的发展主要局限于通商口岸(Ma，2019)。因此，民国时期，不论是北洋政府时期的军阀，还是国民政府时期的地方政府，都严重依赖对农业税的财政摊派为其开支融资。这带来了农村基层治理的持续恶化(Duara，1987)，而基层民众沉重的税负则为激进的革命提供了不竭的动力(Kuhn，2002)。