干部轮换、部门交替与乡村产业衔接困境

张国磊 陈妙云

摘 要：在实施乡村战略背景下，产业振兴既是衡量乡村振兴成效的首要指标，也是各级地方政府关注的重点。基于粤西M县调研发现：在乡村产业发展过程中，各层级驻村干部通过积极“争资跑项”来打造多样化的乡村“戴帽项目”，但随着新旧驻村干部轮换，原先的产业无法创造新的政绩而被“消极应对”，以致后续管理出现衔接脱节。各职能部门的趋利性取向形成了产业项目分配的“分利失序”，而体制内资源的有限性加剧“条块”部门恶性竞争，“碎片化”资源供给弱化村庄集体行动能力。新旧部门的交替管理加快了产业项目变更频率，以致体制内资源不断被耗散，进而导致原先的产业缺乏持续性投入而出现衔接失灵。因此，需要在事前预警，提升产业结构与干部选派匹配度;在事中调控，动态调整产业与强化驻村干部监督;在事后防范，持续性供给资源与增进多主体协作予以化解。

关键词：乡村振兴;干部轮换;部门交替;乡村产业

中图分类号：F310  文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2023）02-0085-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.10

基金项目：国家社会科学基金项目（20CZZ031）;广东省哲学社会科学规划项目（GD19YGL06）;广东省普通高校重点领域专项（2022ZDZX4034）;2022年度广东省科技创新战略专项资金（大学生科技创新培育）重点项目（pdjh2022a0358）

作者简介：张国磊，男，吉林大学公共管理博士后科研流动站博士后，广东金融学院公共政策与治理创新研究中心主任，副教授，主要研究方向为基层治理。

一、问题的提出

2020年底我国实现了全面脱贫的目标，国家对“三农”问题的治理逐渐从消除绝对贫困走向缓解相对贫困。从中央到地方更加关注如何巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。作为衡量乡村振兴成效的首要指标，如何实现产业振兴无疑成为各级地方政府关注的重点。而产业振兴不仅要求乡村产业与村庄发展需求高度融合，也需要各层级驻村干部与各职能部门拉动的产业扶贫项目能够支撑乡村集体经济的发展。在脱贫攻坚时期，各级地方政府按照“项目治国”逻辑，大力发展产业扶贫项目，采取“委托代理”方式向各层级驻村干部“摊派”项目管理和运营任务。正因为如此，驻村干部不仅肩负建强基层党组织的重任，也要积极“争资跑项”拉动产业进驻乡村，以提升在任期间的政绩，由此形成的干部驻村与部门帮扶机制为乡村产业发展提供了行政力量支撑。

为快速完成贫困村脱贫指标，部分驻村干部大力发展“短、平、快”的产业扶贫项目而忽视其是否与村庄发展需求匹配，导致项目运作呈现出严重的“碎片化”^［1］。在项目运作过程中，驻村干部依托自身的行政权威调动大量的行政体制内资源和体制外资源打造乡村产业“亮点”，却忽视后续管理，以致项目“烂尾”现象频发。这种产业扶贫机制虽然在短期内助力各职能部门和驻村干部完成脱贫攻坚任务，但产业根基不稳固，为后续管理埋下隐患，而且随着职能部门的交替管理与驻村干部的轮换代理，以及行政体制内的资源供给不稳定等因素的影响，乡村产业能否得到可持续发展仍是未知数。现有研究主要从以下三方面展开。

首先，关于驻村干部对产业扶贫项目发展的作用研究。国家通过建立五级书记抓扶贫与“第一书记”驻村的治理模式来解决乡村治理“最后一公里”难题。随着驻村干部的嵌入、有效衔接与内部执行，基层治理工作得到有序推进^［2］。作为党和政府政策实施的行动者，驻村干部为乡村产业发展提供了多重动力^［3］。他们通过资金引进、技术和管理指导、制定发展规划和产业布局等方式进行驻村帮扶治理^［4］。驻村干部不仅注重对体制内资源的获取和利用，而且能够通过其他渠道吸纳社会资本投入到村庄治理^［5］。综上，这种干部“嵌入型”治村模式既提高扶贫资源使用效率，也激发了基层组织凝聚力^［6］，但却存在因事前信息不对称引发的逆向选择和因事后信息不对称引发的道德风险。

其次，关于政府职能部门对乡村产业的资源供给研究。分税制改革之后，国家财政资金开始以“专项资金”的形式向下逐级分配^［7］。从横向看，扶贫政策和资金来源于政府多个部门，不同类型的资源从不同的途径配置下来，部门之间缺乏关联和统筹，导致许多资源被浪费、闲置和低效使用^［8］;从纵向看，受分税制的影响，一些地方政府以发展乡村之名来谋求政绩指标，导致产业扶贫偏离政策目标^［9］。地方政府热衷于“锦上添花”，而非“雪中送炭”，以致诸多项目资源优先投向条件较好的“亮点村”，因为此类村庄更容易产生政绩^［10］。同时，扶贫专项资金的运用存在一定的效益外溢^［11］、“精英捕获”和“弱势吸纳”现象，偏离了目标群体^［12］。综上，由驻村干部及其后盾单位所构建的“帮扶网”对帮扶资源进行高度整合，进而供给到乡村产业发展过程中^［13］。

最后，关于乡村产业发展的困境研究。在产业扶贫项目化运作中，驻村干部往往优先考虑能否在短暂的任期内获得尽可能大的政绩，而后盾单位的目标设置和激励强度却超过了驻村干部的实际能力^［14］，以致乡村产业发展演变为部门之间的锦标赛^［15］。在压力型体制下，地方政府通过与驻村干部签订“扶贫军令状”推动产业扶贫项目发展^［16］。而驻村干部往往选择遵从上级政令，极大地压制了自身在乡村产业发展过程中的自主性空间^［17］。當乡村产业陷入不断遭遇失败、屡败屡做的循环，干部也同样遭遇“动员-失败-再动员”的窘迫，从而使产业扶贫变为一种以资源对村民引诱或收买的“逼民致富”的局面^［18］。综上，乡村产业发展持续失败的经历消耗了农民对政府的信任，打击了农民发展的积极性，使得他们对乡村发展前景和产业政策产生“免疫”。

总体而言，既有研究侧重于驻村干部对产业扶贫项目的推动作用与后盾单位资源供给的价值取向，为本研究提供一定的理论支撑，但对于驻村干部轮换与职能部门交替所引发的产业衔接失灵困境鲜有关注，尤其是缺乏对地方乡村“亮点”产业持续性的跟踪，以致乡村产业后续能否实现可持续性发展仍未有探索。为此，笔者于2022年1月至2月在对粤西M县部分乡镇与村庄进行调研基础上，采取深度访谈法获取经验材料来剖析驻村干部与政府职能部门参与乡村产业扶贫的行动逻辑和实践路径，着重考察干部轮换与部门交替后乡村产业衔接存在何种困境：“没人管”导致产业被推翻抑或“不会管”导致项目“烂尾”。按照“事前事中事后”的思路提出干部轮换与部门交替后乡村产业衔接困境的化解之策。

二、驻村干部参与乡村产业扶贫的行动逻辑

当前，乡村产业呈现出项目化运作特质，即“打包”方（上级政府部门）通过选派“代理人”（驻村干部）在基层“抓包”和“承包”各类扶贫项目，实现帮扶村庄脱贫致富的政治目标。驻村干部是产业扶贫项目落地的主要推动者，向上需要承接委派单位的治村绩效考核指标，向下需要落实贫困村的脱贫攻坚任务。驻村干部常常处于进退两难的困境，要完成上级领导的治村指令，要争取村民的支持和配合，同时还要考虑自身能否获得晋升的空间。集多重角色于一身的驻村干部，难免优先将上级领导的治村理念落实到位，而忽视村民对乡村产业发展的需求，最终在产业扶贫项目落地过程中因村民的不配合而导致任务失败。因此，驻村干部的行动取向如有偏差都将对产业扶贫效果产生巨大影响。

（一）产业实施前：以“项目戴帽”为政绩导向

囿于激励机制缺失与监管机制不健全，驻村干部常以反控制的逻辑（消极应对和积极变通）来加以回应。主要体现在不断打造“戴帽”项目与新的乡村产业“亮点”，以此应付上级政府的脱贫攻坚要求并凸显治村成效。“戴帽”项目是项目立项中过多地受上级部门和领导人的意志支配。在驻村干部看来，“戴帽”项目的完成关系到其在上级领导眼中的“好印象”，为后续申请更多的项目和个人晋升提供便利。在这种“潜规则”的巨大溢出收益诱惑下，驻村干部往往将产业扶贫项目落地视为上级分配的政治任务来执行，将领导的评价与看法作为衡量产业项目是否成功的标准。项目的落地并没有考虑到乡村的实际发展情况，带有很强的随意性。正如M县Q村驻村第一书记所言：“驻村帮扶的任何一个步骤都要按照上级文件来操作，而拉项目、搞资源都得等上级领导指示，领导要求发展什么产业，咱们只能配合推动，至于这个产业好与不好并不是我们能评判的。”由于制定实施方案前期的工作不够充分，各驻村干部在产业扶贫项目选择中往往以容易出政绩且效果立竿见影的“亮点工程”来取代建设时间长、收益慢的“民生工程”，排斥了真正能使村庄经济发展收益的项目。“集中投放”原则是将有限帮扶资金差异化投入到亟待发展的贫困村，以此实现“先发展带动后发展”的国家脱贫攻坚目标。但在自利性驱使下，驻村干部的行动取向偏离扶贫目标，将资源集中于其获取短期政绩和基层工作业绩上，以致诸多产业扶贫项目呈现出政绩导向而非民众所需。

（二）产业实施中：以“争资跑项”为工作重心

農村税费改革后，基层政权从过去的“靠农民”到现在的“靠上级”，基层干部也从过去的“要粮”“要钱”，变为现在“跑项目”“跑钱”^［19］，故而“争资跑项”已成为驻村干部推动村庄治理的主要手段。产业扶贫项目实行申报制，即各职能部门与驻村干部参与招投标来获取专项经费^［20］。这种“锦标赛”的竞争规则掌握在上级部门手中，各层级驻村干部依托自身的行政权威，通过“争资跑项”来获取尽可能多的体制内资源（人力、物力与财力）输送到所驻村庄。正如M县Y村村支书所言：“我们村之前的驻村干部每天都去单位领导或大厂主管办公室去为我们村争取帮扶资金，办了很多产业项目，所以直接去村里视察或者入户走访的时间很少。”在任期有限的情况下，一些驻村干部为快速完成脱贫指标而选择“短、平、快”的产业项目，因前期忽视对地方发展实际的考察而盲目“上马”一些项目，使得项目落地出现“水土不服”的现象。各职能部门为减少行政成本，只关注项目完成的数量而忽视质量^［21］，在产业项目落地过程中出现的潜在风险和影响因素都不在其考虑范围内。驻村干部将落实领导指示的产业项目提升至“政治任务”高度，将重点放在“立项目”而不是“兴项目”，忽视了对产业扶贫项目后续管理与监管。即使有部分驻村干部下基层推动产业扶贫项目发展，但因前期未开展实地调查，导致其在推进的过程中反复修改实施方案而耽误项目进度。

（三）产业实施后：以“消极应对”为后续管理

在项目制运作下，产业扶贫项目被地方各种势力把控，使其发展已严重偏离了制度设计的初衷与贫困群体的需求。驻村干部一味追求短期的政绩和成效，而忽视贫困村的长远发展和贫困户的生计要求， 致使诸多产业扶贫项目留下“后遗症”。驻村干部通过“资源堆砌”扶起来的产业项目，在立项后“快马加鞭”打造产业“亮点”，以增加上级领导到基层检查时的“可视范围”。当完成产业扶贫指标之后，部分驻村干部对乡村产业的后续管理“不作为”，抑或消极应付上级检查，以致乡村产业沦为村庄不良资产。即使仍存在产业根基不稳固、后续发展能力受限等潜在隐患，只要等到任期结束，驻村干部便当起“甩手掌柜”，至于这些乡村产业项目何去何从，便不再关注。M县在发展类似于水果种植等周期长的产业项目过程中，凸显出驻村干部任期有限性与项目产出的长期性之间的矛盾，因此职能部门及驻村干部容易进入一个产业“再开发”的怪圈循环中。正如M县Y村村民HHN所言：“刚开始第一书记带头搞农家乐度假区，刚兴起时很风光，许多领导过来现场视察、剪彩，后来渐渐没人管，过段时间又投入很多资源建了菠萝蜜种植园，他们撤离后就什么都不管了。”

总体而言，作为产业扶贫项目的推动者，驻村干部在产业实施前，其既要贯彻上级领导的意志，又要调动群众的积极性。在实施过程中，要同时兼顾乡土社会的发展和自身政绩的需求。多重压力指标常常让驻村干部陷入尴尬窘迫的局面，直接诱发了其错误的行为取向，从驻村干部选择“戴帽”型扶贫项目到“争资跑项”运营，最后以打造新的产业“亮点”来试图扭转农村集体经济式微的困境，极大地造成了资源浪费和消磨了群众的积极性。因此，驻村干部在参与乡村产业项目中，不仅需要摒弃自身的功利性行为、批判性看待上级的自主意愿，更需要坚定实事求是、为村民服务的立场。

三、政府职能部门参与乡村产业扶贫的实践样态

在产业扶贫过程中，乡村产业发展的行动主体是县级政府及其职能部门。作为“打包”方的各单位、各职能部门在集中上级机关“发包”资源后，通过部门“一把手”“政治挂帅”规划当地乡村产业未来发展，而其拉动产业项目的动机往往是多重的：既有积极响应国家号召切实为贫困村和贫困户办实事、办好事;又有出于提升部门政绩的考虑，通过获取扶贫项目来增加政治资本和经济资本。

（一）产业实施前：趋利性选择塑造项目分配的“分利失序”

在产业项目实施前，各职能部门运用各种途径，争取将上级部门“发包”的各类扶贫项目拿到，并通过对体制内资源的重新整合与调配，有针对性地将项目“打包”给乡镇和村级组织。但要争什么项目，这个项目给谁？往往由各职能部门“一把手”拍板。为快速完成脱贫指标和创造政治业绩，部分职能部门往往热衷于争夺“短、平、快”的产业扶贫项目，甚至在缺乏产业发展基础的情况下，发展一批“盲目上马型”“花瓶盆景型”产业项目^［22］。“悬浮式”选择产业项目而非根据当时实际作出合理的产业发展规划，为后续产业项目落地“搁浅”埋下隐患。正如M县农业农村局LMS科长所言：“M县之前的一个贫困村，因驻村工作队在未对村庄进行详细考察以及对市场不充分了解的情况下，大规模搞大棚蔬菜项目，由于村庄土地分散难以形成连片，使得项目进展缓慢，在没有产生任何经济效益的情况下，沦为村里的闲置资产。”况且，与村民的具体要求和切身利益不相符的产业项目若强行推行也势必引起群众的不满，影响乡村社会的稳定^［23］，以致后续政府部门再推动项目都难以得到村民的配合与支持。

项目给谁？怎么分配？实际上各职能部门通过整合资源集中打造“亮点村”与“示范村”，以此俘获上级下达扶贫资金与产业项目。而什么样的村庄能成为政府项目资金的聚集地呢？首要的影响因素便是该村庄有核心资源，或是具备某种程度的优势。例如M县的Y村是上级政府指定的重点帮扶村;Q村海外华人华侨、乡贤能士多，获取社会资本的渠道广;H村距离省道比较近，交通条件较优越。由资源堆积而形成的乡村产业发展示范效应加剧了体制内资源的“分利秩序”。正如M县发改局HRH副科长所言：“上边给的扶贫专项资金有限，我们不能把所有的钱都投给贫困村的，往往是优先考虑条件比较好的村庄，因为这些村庄能把这个乡村产业搞起来，而对于自然条件不太好的村庄就不一定了。”大量的扶贫项目和资源通常在有意地调配中流向少数条件相对较好的贫困村，相对而言，占据多数的条件较差的贫困村反而获取最少量的资源。

（二）产业实施中：资源的有限性加剧“条块”部门恶性竞争

项目制是临时性、一次性、有限的任务^［24］，这就决定了扶贫项目难以因为一次性投入而产生永久性脱贫的效果，反而在项目落地之后需要更多资金投入的来维系后续管理。但囿于资源禀赋不足的困境，上级政府难以将有限体制内资源进行均衡性分配，这就造成各职能部门为追求尽可能多的资源而形成恶性竞争，由此导致地方政府及职能部门陷入反复的“讨价还价”博弈之中。M县发改局外派干部CXR坦言他“跑项目”的经历喜忧参半，部门若想通过竞争将项目资源引进，常常跟6～7个部门“周旋”，自身的人脉关系成为了取胜的关键筹码，等到项目争取到手还需要多次“跑审批”，确是“费力费时费财”的过程。上级政府的专项扶贫资金只负责将产业项目“扶起来”，但产业项目的可持续发展同样离不开地方政府的后续配套资金与政府动员所获取社会资本支持。正如M县H村村支书所言：“我们村之前的第一书记号召村民种茶，但因缺少精细化的农业技术支撑和配套资金，村民种茶的地方没有做好规划，而是采取粗放式种植，最终导致茶叶的生产效益很低，前期的扶贫资金投入所获得的收益很低，最后茶树被砍掉，种其他农作物了。”由于地方政府财政资金供给不足，较难向所有乡村产业落地进行后续资金配套，再次加剧了地区间产业项目资源的“恶性竞争”。

（三）产业实施后：“碎片化”资源供给弱化集体行动能力

由于“条块”部门结构的约束和授权问题不够明确、透明，部门利益分化塑造了“各自为政”的产业扶贫行动逻辑，难以形成跨部门、多层级衔接的“整体合力”。这种“碎片化”管理方式使得各主体间存在交互壁垒，难以实现资源利用的最大化。产业项目的“碎片化”主要指项目运作中政府内、外各参与主体之间缺乏沟通、难以实现最佳合作的分割状态^［25］。各职能部门为快速下放扶贫资源、追求项目规模、应付短期考核等，会直接“拍板”产业扶贫项目，导致了不同地区间的乡村产业同质化严重，引发地区间恶性竞争，使项目运作呈现出严重的碎片化。

产业扶贫资源“碎片化”供给，即各职能部门只注重前期的资金投入，在内缺乏各层级部门的联动机制，以及在外缺少与各市场主体的联结，以致产业扶贫项目后期发展内外合力不足。正如M县Q村村民HXF所言：“之前的第一书记通过拉投资为村里打造了花海旅游业，但是后面又没有其他单位跟进做好交通和宣传等工作，加上管理不到位就荒废了。”产业扶贫是一项综合性、系统性工作，需要各职能部门分工协作，落实用地规划、资金监管、技术支持、监督检查、风险评估等专项工作。随着项目类型多样化和产业规模扩大，涉及到的帮扶部门越多，对于多部门协作的要求也越高，以单一职能部门带动乡村产业持续发展是不现实的。在Q村產业扶贫过程中，帮扶部门对外不注重发挥社会团体、企业、乡土能人的主观能动性，更不懂得如何在市场找准定位和营销，脱离市场搞生产，仅凭各职能部门的“输血式”帮扶。该村的花海旅游业难以形成长久发展的强大合力，最终荒废了。

总体而言，地方政府及其职能部门作为扶贫项目资源的调配者和基层行政权力的掌控者，在关于扶贫项目“发给谁”“怎么发”上具有绝对的话语权，这直接导致了其在乡村产业项目化运作过程中存在趋利性选择、恶性竞争、“碎片化”资源供给的行为取向，偏离扶贫目标设计的初衷和人民群众的实际需求。因此，地方政府及其职能部门应该严格规范自身的帮扶行为，充分考虑群众的利益诉求，彰显其在产业扶贫中的服务性与公共性。

四、干部轮换与部门交替加剧乡村产业衔接失衡

在脱贫攻坚时期，精准扶贫的制度供给要求各职能部门或单位在规定时间内以资源集中供给等方式确保贫困村如期脱贫，强调“不脱贫不脱钩”。帮扶部门对口帮扶要持续到贫困村摆脱绝对贫困，甚至后扶贫时代还需要对口解决相对贫困问题。但是帮扶部门及下派的驻村干部是轮换的，多数以两年为期，基层工作到期，不同帮扶部门会进行交替管理，或者同一部门内新旧干部轮换到岗。干部驻村期间，调动资源拉动所驻村庄的扶贫项目，但对产业项目运行管理路径的偏离，为项目后续衔接与发展埋下隐患。在各种内部因素和外部因素共同作用下，代表着前任“业绩指标”的“亮点”产业在“新干部”到任后出现了项目“没人管”，产业项目被推翻或者新干部“不会管”，产业项目烂尾两种尴尬局面。

（一）内在因素：新旧干部轮换引发产业衔接脱节

1.驻村干部内生性不足。新干部“临危受命”，在缺乏系统培训情况下被选派到基层，综合能力不达标的新干部难免出现“管不动”与“不会管”的困境。面对已经完成脱贫摘帽指标的地区，新被指派到任干部易出现了“歇歇脚、喘口气”的懈怠心理和“得过且过、归心似箭”消极态度，但又受制于驻村制度的约束性条件，对于现有的任务以消极态度应付，对于即将面临的挑战则选择逃避。据M县Y村村民HYR所言：“我们村是重点帮扶村，在脱贫后，政府又派了新驻村干部过来，但新干部没为村里办啥事，基本很少在村里见过他。”在开展乡村产业帮扶工作中，面对着历史遗留下来的烂尾项目，新的驻村干部想要短期内扭亏并创收的可能性不大。但是由于优势明显、基础雄厚的产业项目基本都已经扶起来，新干部想重新扶持易增收的新产业难度较大。因此，在驻村干部帮扶功能边际效用递减时，新干部只能被动地“在其位谋其政”，上级要求做什么就开展什么。倘若遭遇村干部不配合、村民阻挠项目“上马”等不确定性因素，更加挫伤驻村干部工作的积极性，使其潜意识认为帮扶工作难以出成绩，盼望着早点调离。

2.驻村干部缺乏创造性。同一个村轮换的驻村干部如果是来自同一职能部门或单位，开展扶贫工作的思路往往受限于原有的基础，难以创造性地开发新的产业发展模式。若换了其他部门交替管理，新轮换到村的干部对之前的帮扶政策和村庄总体情况并不熟悉，以致其帮扶方式具有路径依赖特性。笔者调研期间，发现M县部分驻村干部显现出经验主义和教条主义倾向，单从以往的经验出发或是套用惯有的基层工作运作模板，忽视因地制宜、因时制宜、因情施策的重要性。正如M县H村村支书所言：“我们村里前后来了两位帮扶干部，第一位干部在村里搞出点成绩后就调回单位，后面来的新干部跟着旧干部之前的产业规划，循规蹈矩地干活，也不会主动下村了解村情民意。”概言之，各层级驻村干部如一味因陈守旧而不动态调整产业扶贫项目，不仅会加大项目制运作的行政成本，也会加重产业衔接的负担。

3.驻村干部管理的非连贯性。从对M县Y村两任驻村干部的治村行动取向研究中发现，由于新旧驻村干部产业帮扶侧重点具有差异，他们往往根据自身的偏好频繁更改产业发展措施，由此导致一些产业项目还未有收益就被半途终止。这种运动式管理的不连贯性导致他们工作交接后，产业衔接环节出现脱节断层。作为嵌入乡村社会的外部行政力量，新到任驻村干部难以规避对村民自治制度的干预，以致产业项目在进驻过程中遭到村民的排斥而被迫“搁浅”。相较于原先驻村干部长时间积累的“人际关系网”优势，新的驻村干部的行事作风难以在短时间之内得到村民认同和信任，由于群众基础弱，以致项目的后续管理缺乏群众的支持。同时，驻村干部忽视当地村两委的作用导致其在产业衔接对策的调整与推行上“孤立无援”。正如M县H村村委HWC所言：“村里脱贫前都有专人在负责的，他们资源多、方法新，能带着村里发展。我们什么都不会，干出来的成绩也跟我们无关。”

（二）外在因素：新旧部门交替引发产业衔接失灵

1.职能部门选派机制不完善。干部驻村制度文件要求选派干部的具体范围和数量由各职能部门自主决定，但在选派要求不断拔高与工作负担不断加重的情况下，符合条件且自愿报名的机关干部“少之甚少”，有资历、有能力的干部“走人情”“拉关系”以防驻村工作落到自己身上。各职能部门为了确保本部门正常运转而不愿意将经验丰富的干部下派，只能强制安排一些资历浅的年轻干部下基层历练，以“硬性安排”替代“自愿请缨”，导致被选中的干部出现抗拒心理。带有目的性而不是“择优”选择，导致了驻村干部的水平参差、能力不匹配。其次，由于部分职能部门没有及时对选派的干部进行针对性培训，导致缺乏经验的驻村干部下基层后“做什么”“怎么做”并不明确，以致其默认为只要为村里争取到资金和项目，完成上级领导交办的任务就算做好驻村工作。正如M县T村驻村第一书记所言：“我们下乡一般都是领导直接指名的，也没有系统培训，只是大概了解书面的帮扶方法，下去基层就按领导的指示工作。”此外，部分职能部门未能提前储备各批次的驻村干部，以致于前一批的驻村干部在完成前期工作撤离后，后备力量难以及时衔接跟进。概言之，驻村前的“选培”干部流程不规范，在源头上没把握好干部的选派关，以及人才储备不合格，对乡村产业从落地到衔接再到后续发展多阶段都造成一定负面影响。

2.职能部门资源供给偏离村庄发展需求。驻村干部的帮扶绩效往往取决于各职能部门资源的供给量，部门交替管理带来资源供给的不稳定性在一定程度上影响产业顺利衔接。基于“近因效应”与“近期政绩”具有放大效应，于是驻村干部赴任新职便火速与旧项目割裂，不断加码推新。在“新人不理旧账”的情境下，这种重“量”轻“质”的现象尤为突出，而项目频繁变动导致各职能部门的有限资源不断被耗散，消解发展的內生动力。由于科层制束缚难以构建多层级联动机制，以及各职能部门“碎片化”的资源供给模式，导致各层级驻村干部间缺乏信息沟通与资源互通的桥梁，故而在部门更替之后，各层级驻村干部难以衔接之前领导挂点的村庄任务。因此，各职能部门应打破科层制层级节制藩篱，增强各部门之间、各驻村干部之间的沟通与合作，使乡村产业衔接能够实现优势互补与效用递增的目标。

3.职能部门的问责机制虚化。强激励与弱惩罚驱动着驻村干部“大干”“快干”却低效运作产业。等到最后产业失利，干部也可以借助“人格化”网络的非正式关系来软化责任，问责难以明确对象，最终市场风险将成为产业失利的挡箭牌。正如M县Y村村支书所言：“产业项目只要能办起来，他们就被记功了，也不用管产业怎么发展，问责也轮不到他们，最后产业衰败就归到资源不足或市场行情不好。”立项即获得政绩，后期无问责负担，让驻村干部可以随时当起“甩手掌柜”。在任期结束之后，驻村干部便“安心”的撤离，乡村产业发展进入“扶产业-低效运作-产业荒”无限循环的怪圈。再者，虽然选派驻村干部下基层推动村庄发展有明确的时间限制，但在实际中却充斥着“任期弹性，随时迁调”的操作空间。在不确定的任期制度下，驻村干部很可能因为某个部门内部紧急工作而临时被单位领导召回，由此导致其管辖的產业项目在无缓冲期的情况下被迫交接给下一任无基层工作经验的年轻干部，甚至因短期内得不到别的驻村干部及时跟进而导致产业项目终止。

总体而言，各层级职能部门及其干部下基层帮扶贫困村具有一定的时限性。在任期结束，分属于不同单位或部门的基层干部将进行交替、轮换驻村管理。不同职能部门及其干部的各项差异化特征折射出差异化的资源配置和帮扶效果。部分乡村产业项目的前期落地与中后期实施偏离了乡村发展实际和群众利益诉求，而在产业发展的后期衔接阶段，由于轮换干部管理能力与治理策略的非对等性、职能部门的性质与拥有资源的差异性、条块组织内部信息的不对称性、各乡村产业建设基础的薄弱性、选派与监管机制有待完善等内、外在因素的影响，乡村产业因不同帮扶部门及干部间的“断崖式”过渡管理而出现被推翻或“烂尾”现象。

五、化解乡村产业衔接困境的路径选择

由于产业扶贫、产业振兴具有持续性与复杂性，乡村产业的长远发展应从“事前、事中、事后”三个维度精准施策，在解决乡村产业衔接困境同时关注产业选择与发展的预警机制，为其规划设计、落地实施、持续发展配置一套完整的长效保障机制。乡村产业的精准扶贫体现在帮扶主体和产业项目（客体）两者的精准化，本文以事前预警、事中调控、事后施策的思路提出乡村产业发展与衔接过程应从产业精准定位、动态调整、资源精准供给，以及帮扶干部选派、监督、多元协作多方面化解困境。

（一）事前预警：提升产业结构与干部选派匹配度

1.项目精准定位是产业扶贫实施的基础性工作。驻村干部在选择上需注重前瞻性和科学性，依据当地的资源禀赋、区位条件、政策环境与文化特色等，因地制宜选择产业发展项目，避免产业项目靶向偏离村庄发展需求，切忌短平快。再者，项目顶层设计不仅要考虑到产业的短期增收，更要考虑到其长期发展。坚持立足当前与规划长远相协调的原则，选择合适、合理的产业，立项前做好风险评估和产业全局规划，在产业项目运行前可先“试点”再大范围推广，增强产业项目的可持续性，避免产业项目在干部轮换和部门交替中“断链”。在此过程中，驻村干部对村庄情况的熟悉程度越高，越利于做好产业发展的整体规划。

2.规范驻村干部的选拔、培训与管理环节，提高其治理效能与素质至关重要。各职能部门在选派驻村干部时应从个人能力、身体素质与岗位匹配度等方面加强对初选人员的甄别，同时加强对选派出来的驻村干部进行岗前业务培训与驻村任务告知。着重开展“三农”政策、生产科技的运用、产业项目管理等多方面的培训，干部培训倡导因人而异、因地制宜开展，以防止驻村干部因工作能力不达标或业务不熟悉而导致产业扶贫受阻。再者，驻村干部的积极性是影响产业发展的重要条件。对于驻村干部而言，相对于基层工作中正式激励手段单一或缺失，项目“红包”、拆迁收益等非正式激励无疑更具吸引力。因此，上级政府部门、选派单位的领导需要通过适当的正向和负向激励方式扭转局面。正向激励包括通过召开表彰大会、提拔晋升、提高待遇补贴等方式对驻村干部对村庄发展所做的贡献进行充分的肯定;负向激励包括以惩罚、责备、降职等方式，激发驻村干部在工作中的主体性。激励表彰的范围不应该仅仅关注帮扶工作的目标管理，过程管理也该纳入考核范围。

（二）事中调控：动态调整产业与强化驻村干部监督

1.产业项目调控的重点和关键在于完善产业化扶贫风险防范机制。在风险可控的前提下推动乡村产业的持续发展，而对于在风控过程中暴露出严重偏离问题的产业项目，应及时止损予以应对，避免造成行政体制内外资源不必要的浪费。然而，部分驻村干部并不愿意在其任期内主动上报产业发展失败的消息，从而给自己的晋升道路留下“瑕疵”。直至产业项目超出预期而无法继续推动时，才会迫于无奈向上级请示，但因手续繁琐，批复下来时已经错过了最佳调整时期，最终造成项目失败。对此，如果能赋予驻村干部一定的自由决策权，在上级政府设定的框架内根据乡村和群众的实际情况和具体要求以及产业推进中遇到的问题及时进行动态调整，及早避免体制内资源耗散，让产业项目发挥出应有的效益。

2.通过强化监督来督察各层级驻村干部履职到位。首先，在干部驻村期间，地方政府应加强对辖区内各驻村点进行不定期巡查，了解群众的意见和建议，大力推行政务公开、民主监督，将相应的产业发展规划和配套设施公开，使广大村民实时掌握产业项目的运作状态。为保证政策的持续性，在新旧干部轮换节点可以采取“保留部分旧干部，不全撤”的模式，旧干部工作队内分批次有序返回，新工作队依次交替工作，由留村的干部带领新一批具有基层工作经验的干部继续工作。新老力量交替不仅能催生干部队伍活力，而且也能为乡村产业衔接提供一个缓冲的屏障。在绩效考核方式上，突破单依靠细化指标、量化考核的方式，实行自下而上的村民参与评价机制，加入村支两委与村民评价的多维度考核来提升驻村干部的工作绩效。在绩效考核期限上，延长考核期，建立责任倒查机制，在干部轮换后产业项目后期发展走势也纳入原先干部的考核中。对于驻村干部引入的项目进行后期评估，以防止由干部轮换、部门交替引起的衔接失灵困境。

（三）事后防范：持续性供给资源与增进多主体协作

1.合理配置行政体制内外资源，及时追踪资源流向，并且拓宽资金来源渠道，持续供给资源。各职能部门前期投入大量行政体制内资源到“政治挂帅”村庄，应利用大数据技术构建的资源追踪平台，动态追踪资源的去向，保障合理使用资金。帮扶资金的来源渠道有向上级政府争取的专项资金、对口帮扶部门的援助资金、外派干部凭借个人关系网筹集的社会资金等。帮扶部门和驻村干部除了利用外来性资源外，还可以争取拥有本土性资源的乡贤共同投入乡村产业的建设中。利用自身关系网络、政治经验、资金支持与组织动员等方面的优势，积极与乡贤群体互动使其在乡村产业衔接中发挥主动性，可以防止驻村干部轮换撤资后，已有的产业项目因无人及时对接和资金周转不灵而“搁浅”。

2.构建多主体协作推动产业项目落地机制。首先，加强多层级联动，深化各职能部门优势资源融合。通过建立专门机构对各职能部门间、各驻村干部进行分工，明晰产业化帮扶部门和驻村干部的职能定位，高效地整合和调动资源，以防止因部门“各自为政”而导致资源供给“碎片化”和产业项目严重“同质化”的治村困境。其次，强化职能部门与社会组织的合作关系。产业衔接后期需要遵守市场化的经济规律，考虑产品如何进行市场营销的问题，相对农业企业、专业合作社等经济主体，政府和职能部门在对接市场过程中作用有限。因此，要打造一批管理经验丰富、社会责任感强的社会组织与政府共同分担市场风险。最后，构建与乡村“当家人”之间协作关系。通过民主的方式决定兴建什么产业项目、资金如何使用，让村民积极行使“当家人”权利，参与到与切身利益相关的项目的讨论和决策中。同样具有“当家人”权利的当地村两委也需及时发挥作用。相较于驻村干部，村支两委干部对村庄实际情况和村务运行更加熟悉，且凭借“地方熟人”的人情关系网更容易动员群众和开展产业建设。因此，应该发挥当地村干部效用，激励其发挥能人效应获取社会资本援助，重塑基层自治功能，增强领导力的内生性供给，方能在产业衔接环节顺利“接手”。

总体而言，预防和化解因新旧干部轮换与部门交替所引发的乡村产业衔接困境，需要在事前阶段做到项目定位精准化，干部选拔规范化与培训常态化，进而提高产业结构与干部的适配度。在事中阶段，根据风险防控需要适时调整产业方向，加大干部监管力度及重视工作交接。事后在资源管理上“开源节流”，追蹤资源流向，拓宽资源渠道，开发本土资源。同时，注重构建各主体间协作机制，具体对各部门间、部门与社会组织之间、部门与乡村“当家人”之间建立联系，促进乡村产业持续发展。

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Research on the Dilemma of Cadre Rotation，Departmental Change and the Connection Between Rural Industries

——Based on the Investigation and Analysis of M County in Western Guangdong

ZHANG Guolei^1，2，CHEN Miaoyun²

（1.Postdoctoral Research Station of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012;2.Public Policy and Governance Innovation Research Center，Guangdong University of Finance，Guangzhou 510521，China）

Abstract：In the context of implementing the rural strategy，industrial revitalization is not only the primary indicator to measure the effectiveness of rural revitalization，but also the focus of local governments at all levels.Based on the investigation of M County in western Guangdong，it is found that in the process of rural industry development，village cadres at all levels have created a variety of rural “cap-wearing projects” by actively “competing for capital and running for projects”，but with the rotation of new and old resident cadres，the original industry was “negatively dealt with” because it was unable to create new political achievements，resulting in a disconnection in subsequent management.The profit-seeking orientation of various functional departments has resulted in the “disorderly distribution of profits” in the distribution of industrial projects，while the limited resources within the system intensified the vicious competition of “segmented” departments，and the “fragmented” resource supply weakened the collective action ability of villages.The replacement and assistance of new and old departments has accelerated the frequency of changes in industrial projects，resulting in the continuous dissipation of resources in the system，which in turn leads to the lack of continuous investment in the original industry and the failure of connection.Therefore，it is necessary to warn in advance to improve the matching degree between the industrial structure and the selection of cadres;to adjust the industry during the event，dynamically adjust the industry and strengthen the supervision of cadres stationed in the village;to prevent it after the event，to continuously supply resources and enhance multi-subject collaboration to resolve.

Key words：rural revitalization;cadre rotation;departmental change;rural industry

（責任编辑：马欣荣）