“项目进村”中的政策执行梗阻及其消解

曹海林 蔡雁冰

摘 要：“项目进村”要成功不仅依赖于公共政策的合理性，更依赖于项目在实际运作中的顺畅执行。鲁东R市C镇村改厕项目事实表明，政策执行梗阻贯穿于政策本身、政策执行、政策接收三个环节之中，其“显性”表征为政策目标倒逼下的选择性执行、政绩考核压力下的偏向执行、政策认知缺失下的抵制执行，从而引致基层治理面临“内卷”挑战，村庄之间的差距被人为拉大，惠民利民宗旨难以充分实现等社会后果。“项目进村”在科层逻辑和乡土逻辑的双重嵌入与互动下，却遭受“嵌入性”的权力运作主导项目实施、政绩导向挤压政策执行中的村民主体性、政策传递中的信息沟通不对称、项目实施中的全过程监督乏力等“隐性”因素的制约。“项目进村”实施中建立健全行政引导与乡村自治的合力机制、增强政策执行中的村民主体性、畅通政策执行中的信息双向沟通渠道、强化项目资源分配中的全过程监督是消解政策执行梗阻的关键所在。

关键词：项目进村;政策执行梗阻;基层治理

中图分类号：F302.2;323.9  文献标志码：A 文章编号：1009-9107（2023）02-0074-11

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.09

基金项目：国家社会科学基金重点项目（21ASH013）;江苏省社会科学基金重点项目（20SHA003）;江苏高校哲学社会科学研究重大项目（2020SJZDA094）

作者简介：曹海林，男，河海大学公共管理学院教授，博士后，博士生导师，主要研究方向为基层社会治理、城乡社会学。

一、问题的提出

21世纪以来，我国持续贯彻执行一系列惠农政策，形成了农村基层治理的“中国经验”。乡村振兴战略背景下，项目化治理在缓解农村公共品短缺、推动城乡公共服务一体化、推进基层治理现代化等方面发挥着极其重要的作用。然而，聚焦“项目进村”实施过程，以下事实不容忽视：一方面，从村庄本位视角出发，“项目进村”赋予了村庄由外而内经济发展的动力^［1］，但却因政策执行阻梗等原因造成村庄之间经济分化、不均衡发展;另一方面，从项目本位视角出发，在项目抓包层面资源占有不均致使“马太效应”扩大，项目发包还受制于科层运作，项目分配因此不公。本文所指“项目进村”中的政策执行梗阻是政策执行主体和政策目标群体受到内在消极因素或外界阻力影响而导致项目实践效果失真或者项目无法如政策预期一样顺利落地的现象。具体而言，“项目进村”中的政策执行梗阻是指在项目实际运作过程中，面对政策目标倒逼、政绩考核压力、政策认知缺失等不同的政策执行情境，基层政府和村民等主体因“嵌入性”权力运作、村民主体性挤压、政策传递不对称、监督机制乏力等一系列行动困境的制约，诱发其采取一定的执行策略予以应对而导致政策执行不畅。

回溯“项目进村”的已有研究，学界大致围绕以下三种研究视角展开：一是聚焦于“项目进村”的运作机制的研究。“项目进村”作为项目制的具体实践，延续了项目制的分级运作机制和治理逻辑。项目驱动资源分配背景之下形成了一套上级政府“发包”、地方政府“打包”、村庄“抓包”的运行机制^［2］，这也成为“项目进村”后当下基层治理的重要机制。与此同时，这种“科层为体、项目为用”^［3］的治理体制形塑了不同层级政府间的委托代理關系，也深刻地塑造着基层政府间的“条块关系”。二是围绕资源下乡过程中地方政府行为与角色的研究。税费改革以来，乡镇政府的权力由“汲取型政权”转向“悬浮型政权”再到“协调型政权”^［4］。然而，围绕“项目进村”也产生了“项目包装”“跑部钱进”等新的地方政府行为^［5］。事实上，“项目进村”中“非正式运作”的控制^［6］，将进村项目的价值取向与制度内在的规定相剥离，因此项目输入的过程异化为利益分配的过程，产生了乡镇政府的角色悖论。三是侧重于“乡村中心主义”的研究。“项目进村”的落脚点在村庄且伴随资源下乡愈发趋于经营村庄^［7］，项目输入基于村庄本位所呈现的治理效应以及如何平衡好与公共价值之间的关系受到重点关注^［8］。

诚然，“项目进村”重塑了中央与地方政府的关系，顺势成为一种新的国家治理体制^［9］。项目主导之下的资源输入通过一定的分级运作机制由不同的行动主体推动项目进村入户。从总体而言，学界更多地是以制度机制、行为主体及其内在之间的关系为研究视角去探讨“项目进村”背景下的乡村治理问题。基于上述三种研究视角的思考基本上构成了当前“项目进村”研究的主流。事实上，资源下乡中的公共品供给在很多时候都是通过公共政策执行来运作的，项目实施伴随着政策执行。“项目进村”有效实施不仅依赖于正确的公共政策，更依赖于政策执行。但目前学界鲜有从政策执行的研究视角切入来探讨“项目进村”中的基层治理问题，尤其聚焦“项目进村”中政策执行梗阻生成机理及其社会后果的研究还需进一步加强。

针对“项目进村”中所实施的各项政策，笔者进行了四种政策类型的梳理（如表1所示）。“项目进村”实际运作中，政策执行不畅的现象屡见不鲜，而且引致明显的社会后果。一方面，村庄之间“马太效应”扩大，各类惠农项目落地需要层层分解、逐级细化，从而导致政策执行链条过长，易产生政府选择性供给的“薄弱环节”^［10］;另一方面，项目实践效果“差强人意”，作为“代理人”的政策执行者基于自身的利益诉求变通执行政策，致使上下级政府之间政策执行产生分化，违背政策初衷，最终引发基层治理危机。

西方学者关于政策执行的研究大致历经了三个发展阶段，主要聚焦于政策执行理论、模式、途径等。尽管西方学者围绕政策执行的相关研究并没有达成广泛一致，但他们将长期被忽视的政策执行带进大众视野。国内学者对于政策执行的研究主要集中在政策执行理论建构、模式研究、偏差研究、阻滞研究等方面。理想状态之下，政策执行的实施效果能够与自上而下的政策文件中的预期目标一致，无论是政策执行者对于政策本身的解读或执行还是政策对象对于一项政策的接受度，都对政策能够畅通执行产生重要影响。事实上，政策执行普遍存在复杂性和动态性，政策畅通执行受到诸多因素影响^［11］。较多研究者将政策执行的影响因素归结为政策自身、政策执行计划、政策执行者以及政策对象等^［12］，并认为政策执行是一项复杂的活动，受到政策执行环境、政策对象、政策执行主体等多重因素的影响^［13］。一旦政策执行的影响因素出现“异常”，政策执行梗阻现象便因此产生。

国内学者关于政策执行梗阻的研究，综合来看主要集中于行动主体、制度机制、利益博弈等视角。有研究者从政策执行主体自身出发分析导致出现“中梗阻”现象的原因^［14］;有研究者运用制度分析方法以制度缺陷为切入点对制约我国政策执行的影响因素进行了深度剖析，主要聚焦于政府间的权责配置、职能以及监督管理制度等不同维度^［15］;有研究者以布坎南的公共选择理论为参考基础，根据政策执行主体的利益损益值来判断采取选择性执行、附加执行、变通执行等不同的“策略”^［16］。总体来看，以上研究更多是从理论宏观层面展开探讨，鲜有研究者聚焦于具体的公共事务去探讨此问题。而项目制作为国家赋权和增能用以缓解农村治理资源不足的一种政策执行的运行机制，有其自身的运作逻辑^［17］。“项目进村”在实践中涉及省、市、县、乡等多层级政府的参与，政策执行的过程存在着自上而下的层层递进，逐步细化，同时也存在自下而上的“反控制”逻辑。县乡政府作为政策执行的主要主体，其行为逻辑直接影響着项目资源的分配、政策的畅通有效执行。

可以说，“项目进村”作为税费改革后促进乡村发展的一项重要举措，国家行政意图寄托于政策执行、项目实施，从而进一步优化农村社会政治整合与公共治理，打破农村发展异质性的局面，激发基层治理的自主性^［18］。然而事实上，一方面，政策下乡所伴随的资源下乡并没有从实质上改变当前“乡政”与“村治”脱节的现状，反而出现通过权力运作形成“精英俘获”的“分利秩序”^［19］，加剧农村治理的“内卷化”;另一方面，“项目进村”中，政策在农村社会执行所承载的社会基础因乡村权力的利益化、权力运行的公共基础日益萎缩而发生巨大变化，乡镇作为政策的最终执行者，其行动逻辑对政策执行效果产生重要影响。国家的政策意图无法有效贯彻落实到农村社会，出现政策执行梗阻的现象。

此外，通过梳理文献发现，学界关于农村政策执行梗阻的研究更多地是基于理论研究去探讨。关于农村政策执行梗阻的外在表征及其后果的思考还需要深入探索。项目运作遵循着事本主义的基本取向，“项目进村”的初衷是解决某一地区的某一特定问题，并非一揽子解决村庄的全部问题。因此，“项目进村”中政策执行贯彻的是一种事本主义逻辑。本文所探讨的“项目进村”中的政策执行梗阻主要围绕政策本身、政策执行、政策接收三环节展开讨论，即政策本身环节的目标解读、政策执行环节的政绩导向、政策接收环节的政策认知。在事本主义逻辑之下必然要以实现政策目标为核心。资源有限的地方政府会集中有限的资金打造亮点工程以获取政绩。“项目进村”中各种政策执行主体“策略化行为”的背后是各自利益动机的驱使。逐利动机之下政策执行面临着内在和外在的“约束”，阻碍着政策执行。因此，本文以“项目进村”中的政策执行为研究进路，着重探讨以下议题：“项目进村”中政策执行梗阻的“显性”表征是什么？会产生怎样的后果？而造成政策执行梗阻的“隐性”因素又是什么？又应以怎样的行动策略来消解？鉴于此，本文选取一类具体政策，而不是从宏观上对各类政策的执行情况进行分析，以“村改厕”项目为例来剖析“项目进村”中政策执行出现梗阻的外在表征及后果，试图通过该案例探讨农村人居环境整治政策由乡镇传递到村庄的“互动”逻辑，为“项目进村”中的政策执行梗阻问题提供消解之策。

二、“项目进村”政策执行梗阻的表征及其后果

本文选取山东省威海市R市C镇“村改厕”项目作为研究个案，源于山东省为打造乡村振兴的“齐鲁样板”，聚焦解决农村环境难题的实践探索。威海市作为一座旅游城市，农村环境整治全省领跑，取得了阶段性的成效，曾获得“省级生态市”的荣誉称号。R市作为威海市的一个县级市，人居环境整治工作走在全市前列，成为全省唯一一个农村人居环境整治取得成效被国务院督查后表彰的县级市。山东省于2015年底就明确了农村无害化厕所的改造目标，2016年R市启动改厕项目试点。2018年国家相关部委联合发文推进农村“厕所革命”专项行动，农村改厕被视为推动乡村振兴战略的一项重要工作。C镇作为R市下辖的22个镇街之一，毗邻国道，交通便利，地处山东半岛的最东端，东面和北面濒临黄海，南面和西面与另外三个乡镇相邻，面积12 258平方公里，下辖3个社区，57个行政村。C镇改厕项目主要是针对旱厕进行无害化改造、隐埋污水管道，实现厕所粪污干净处理并资源化利用。C镇下辖的H村属于镇上的“明星示范村”，经济发达、临近国道、交通便利、景色宜人，旅游业蓬勃发展。P村为C镇的普通村，区位优势并不明显，虽临近景区，但主干道绕村而过，基本农田居多。P村所在区域与其他村接壤，村与村连成片，发展情况大致相同。然而，C镇的“村改厕”项目实践过程并未像政策预期那样“一视同仁”，政策执行存在明显差异。

事实上，自2018年开始，优化农村人居环境成为乡村振兴战略的重要任务。在我国，文件在政令传达、维持国家机器正常运转的过程中起到重要作用^［20］。随着各类关于农村环境整治、改厕专项行动等政策的出台，各省纷纷第一时间领会文件精神，以中央文件为工作指导的蓝本，根据中央政府的总体工作安排，因地制宜，进一步细化文件细则。山东省于2015年正式颁布《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》，提到了农村统一改厕标准及改厕目标，要求精准施策、分类推进。笔者对于R市农村改厕的重要政策进行梳理汇总如表2所示。

（一）“项目进村”中政策执行梗阻的外在表征

在我国，政策执行存在层级性和多属性的特征^［21］，政策执行以科层制为制度基础。随着“项目进村”，国家与乡村社会的关系发生转变，从“汲取”走向“服务”，项目引领资源分配，“项目进村”也因此成为当前农村治理的最主要的方式。事实上，资源能否真正下乡、能否真正惠民，很大程度上取决于政策能否“畅通执行”。这里所说的政策畅通执行指的是在“项目进村”过程中，对于政策制定（政策本身）、政策执行、政策接收这三个环节均畅通执行，能够做到政策解读“不选择”，政策执行“不偏向”，政策接收“不抵制”，从而保证能够达到政策预期效果。“村改厕”政策在逐级执行政策的过程中，一方面可能伴随着政策执行效率递减的现象;另一方面，省、市、县、乡各层级政府拥有着不同的利益诉求，政策执行过程掺杂着各方利益的博弈，政策执行梗阻极易发生。

1.政策目标倒逼下的选择性执行。“村改厕”项目作为全省的重点项目，威海市积极落实，在全市范围内重点推进。政策要求按照试点先行、群众自愿等原则推进。H村作为C镇的“示范村”，优先开展“村改厕”项目。H村不仅拥有良好的区位优势，而且有旅游业为支撑，经济态势发展较好。C镇以H村为试点，一方面能够满足上级要求并积极推动“村改厕”项目;另一方面，H村以旅游业为支柱产业，对此项目有需求，村干部积极配合镇上的工作安排，确保试点顺利落地。然而，作为C镇的另一个普通村P村，却迟迟没有落实改厕项目。通过对两村村民访谈得知，H村村民对“村改厕”项目基本了解，为了旅游业的发展积极配合村干部的工作，给予大力支持;P村村民当时对“村改厕”项目并不知情。

当前，我国政策执行存在“高位推动”的“运动式治理”模式，政策执行也“嵌入”在压力型的科层制运作逻辑中。然而，政策执行效率递减的现象时有发生，从而导致政策执行效力大打折扣。政策执行遵循自上而下的规律，省市县乡层层传达过程中容易产生“真空现象”，下级在政策执行过程中无法与上级政策制定者有效衔接。下级在政策目标的倒逼下选择性执行，或者下级对政策本身理解不到位，“断章取义”，从而导致政策原有精神被淡化。“村改厕”既作为一个项目，又作为一项政策，政策效果并没有惠及所有的目标群体。从其实际运作中可以发现，仅优先传达到H村，打造“示范”项目，以期达到政策目标。试点先行，却止于试点。问题源于C镇在“村改厕”项目的实施过程中，政策被选择性执行。一方面为了追求政策目标，在权力、人情、利益等因素的影响下，政策执行出现分化现象;另一方面，政策执行往往停留在政策目标表面，政策越往基层走，“政策难进村”“政策不入户”的现象时有发生，从而产生政策执行力逐渐递减的梗阻现象。

2.政绩考核压力下的偏向执行。税费改革以后，乡镇政府解决农村公共问题的财政来源大多依靠上级政府拨款，地方政府对上级的依赖性越来越强。然而，财政资金的拨付实际上与镇政府的工作绩效挂钩。R市每年会对各镇的工作完成情况进行验收，将“村改厕”项目纳入新型城镇化考核，并将其定为评选先进称号的必备条件。在省级安排财政资金时，优先向工作成效好的镇、村倾斜，这也就导致了乡镇政府迫于政绩考核的压力，偏向执行政策。

事实上，推进“厕所革命”的应有之义是通过资源下乡，优化农村人居环境，建设美丽乡村。通过“项目进村”的治理方式，改善人居环境，提升农民的幸福感。但是，迫于上级的压力以及C镇财政资金的匮乏，镇领导在既有能力的条件下，为确保政绩只能靠着“树典型”的办法以应对上级考核。当市里的考核组来视察工作，C镇领导就将他们带到H村。C镇的“树典型”并不是通过政治权威来推动“项目进村”，而是为了应对上级考核，集中精力打造个别处“亮点工程”“形象工程”。“村改厕”项目的政策初衷也因此从“因地制宜、应改尽改”演变成“集中力量打造亮点”的“土政策”^［22］。由此可见，镇政府的行动逻辑呈现出“自利性”的特征，“唯上不为需”的原则和功利主义驱使C镇领导曲解执行政策。政绩导向的资金拨付机制使得镇政府极易为了追求政绩偏向执行政策，形成一项可以“对付”上级考核的“土政策”从而减小政策执行阻力，致使政策失真。

3.政策认知缺失下的抵制执行。“村改厕”政策依靠政府层级以文件的形式向下级逐层传达，作为国家惠农政策执行的“最后一公里”，村民政策的认知程度对于政策执行也起到了至关重要的作用。与此同时，村干部作为连接乡镇和村民的中间桥梁，在政策释放中拥有一定的自由裁量权。政策宣传大多依靠村干部，村民政策接收媒介单一。村干部有时基于权益性空间垄断信息，降低村民对“村改厕”政策的认知程度，造成部分村民对于改厕持消极回应的态度。

调研发现，P村基本农田较多，在使用旱厕时，许多村民以粪便为肥料。不少村民认为建设宜居环境是政府的事，坚持不愿意改厕。大多数村民被动执行甚至抵制执行，自愿参与程度较低。究其原因，一是P村村民以中年人为主，受教育程度有限，自身缺乏对环境保护的认识，只顾眼前的庄稼。二是处于信息化时代的村民政策接收仍较为被动，自身政策意识的弱化影响了政策认知。由此可见，“项目进村”中，政策目标群体——村民对于政策的认知、态度等因素，也日益成为政策畅通执行不容忽视的一部分。村民文化水平的限制以及对公共事物漠不关心的态度使其政策认知缺失。在政策认知程度较低的情况下，村民基于自身的利益考量也并非是一个绝对“理性人”，在村庄内部公共事务建设中优先考虑自身利益，加之村干部憑借垄断政策信息的优势，造成政策与村民脱节的现象。

（二）“项目进村”政策执行梗阻所引致的后果

1.基层治理面临“内卷”挑战。“项目进村”的初衷是通过资源输入的方式，积极调动基层治理的积极性，调节城乡发展过程中由于政策倾斜而带来的发展不均衡的问题。但资源下乡中化公为私的谋利行为以及“不合作者”的出现导致政策执行受阻^［23］。或是工作重心偏离了实现公众利益最大化的目标，导致“忙而无用”的后果;或是倾向于选择性执行，指标型代替了服务型的政策目标，导致了“看得见却管不着”的尴尬境地;或是“项目进村”中的惠民政策执行因资源错位和内生动力不足，导致基层治理陷入“循环往复、改而不变”的窘境。

如前文所述，政策执行主体选择性执行政策，围绕下乡资源展开博弈;村民的因循守旧，抵制政策执行促使了不合作行为的产生等，阻碍了政策执行，致使基层治理面临“内卷化”挑战。一方面，资源下放过程中政策执行主体间的相互博弈导致部分转移性支付被截留，上级的政策初衷并没有落到实处;另一方面，村民虽作为享受项目成果的受益方，但在治理过程中难免会出现“上访户”“钉子户”等边缘群体的不合作行为，官民之间协商合作遇到困难，政策执行受阻，项目输入难以发挥实质性作用。如此一来，政策初衷不仅没有下达到村民，反而进一步削弱了村民对于政策的认同感，致使基层治理陷入“内卷化”困境。

2.村庄之间的差距被人为拉大。在我国乡村社会的治理结构中，乡镇政府始终起到“承上启下”的关键作用。新时代背景下，基层政府也在努力寻求政策执行的平衡状态，倾向于提供具有平均性的公共产品以及标准化的公共服务，尽力满足公众多元化的需求。但“项目进村”实施以来，乡镇政府作为下乡资源的最终分配者，政策执行的差别化、资源分配不均等策略主义现象时有发生，部分村庄被排斥在项目供给之外，导致村庄之间的差距被人为拉大。

显而易见，H村作为“美丽乡村示范村”，C镇政府的“宠儿”，享有政策优先试点、资源优先分配的待遇。各类项目“厕所革命”“饮水工程”“老年食堂”等纷纷优先开展。C镇集中力量打造一处“亮点”，以应对上级的检查。此外，H村独特的区位优势，吸引外商投资打造旅游特色小镇，康养一体化发展。村内拥有R市较为知名的“网红打卡”胜地，吸引全国各地大批游客，旅游业发展势态良好，经济增长较快。然而，同样位于C镇的P村，却成为资源分配的遗忘者。后迫于新农村建设的需要，不得不改厕，项目实施流于形式。由于P村经济基础薄弱，项目配套资金不到位，村民状态“原子化”，治理成效一般。如此一来，村庄间分化现象严重，“马太效应”加剧。

3.惠民利民宗旨难以充分实现。“项目进村”不仅仅是技术性治理逐层渗透的过程，更是国家惠民利民的初衷体现^［24］。“项目进村”从整体上而言，不仅改善了农村公共环境，也一定程度上提高了村民满意度。就“厕所革命”政策初衷来看，国家部门的意图十分明确，其本质是以農村、农民为中心，让农民得到实惠。国家的支持要发挥“四两拨千斤”的作用，是一种杠杆作用。村民自身的力量永远是一种最基础的力量。

税费改革以后，国家对农民的关系从汲取走向服务。一些乡镇政府“唯上不为需”的思想导致与乡村社会的沟通变少。农民的利益主体意识、政治主体意识由于政策执行梗阻种种因素而有所动摇。在政策执行、项目实施过程中，利益博弈、官僚主义等种种现象使得“项目进村”中惠民利民的宗旨“变了味”。事实上，这会在一定程度上弱化了村民自主性，从而导致了村庄内生能力弱化并强化了村民依赖。村民不但渐渐丧失村庄公共事务的话语权，而且“惠民利民”的政策目标也大打折扣，村民容易沦为“项目进村”的失语者。“乡政”对“村治”过度干涉，村民自治失去存在感。一方面，部分村庄“精英”凭借自身关系、权力，损公肥私，个人利益吞噬了公共利益;另一方面，村庄内部的某些“不合作者”乘机聚合形成分利集团，蚕食惠农资源，导致“厕所革命”实施受阻，直接偏离了政策初衷。广大村民作为“项目进村”、惠农政策的受益人，在接受政策带来的福利的同时，也承担了部分恶果。只有“惠民利民”政策初衷不变，资源下乡的政策才能有望得以有效执行。

三、“项目进村”中政策执行梗阻的生成机理

政令通畅、令行禁止是政策执行的一种理想化状态。然而，“上有政策、下有对策”的现象屡见不鲜，政策执行梗阻已然成为政策执行环节的“硬伤”，也逐渐成为学界共识。在“项目进村”中，各类惠农政策、惠农项目下乡伴随着科层制的嵌入，执行过程中由于委托代理等特性，往往容易产生政策执行梗阻，致使政策失真走样。此外，政策执行并不是单独而存在，尤其在“项目进村”这一具体的公共事务中，政策的执行、项目的落实要嵌入到不同行动逻辑中去。乡镇作为国家官僚体制的末端层级，遵循着“程式化”的科层逻辑;而村庄更多的是由于熟人社会、地方性规范的存在，遵循着非程式化的乡土逻辑^［25］。因此，“项目进村”在双重逻辑的“嵌入”与“互动”中（如图1所示），政策执行不可避免地会发生“碰撞”，导致政策执行梗阻。

（一）“嵌入性”的权力运作主导项目实施

分税制改革以来，上级政府借助“条条”实现财政资金专项化利用来提高科层间的配置效率，同时突破“块块”之间的隔阂将各种资源要素系统整合。中央与地方的关系被重构，国家权力以项目等方式渗透到基层。在我国，一项政策从中央下达至基层的过程中，通常需要经过不同层级的政策执行主体。“项目进村”中，政策执行存在一定的“特性”，有其自身的实施流程，通过国家“发包”、地方“打包”、村庄“抓包”这一系列环节推动项目实施，这其中既需要经过上级政府、基层政府、村干部等各政策执行主体间行政权力的推动，又需要依靠乡村内生自治力的支持。理想状态之下，行政权力与乡村内生自治力达到一种平衡状态便能促进政策畅通执行。然而“项目进村”的实际运作很难如预期：“嵌入性”的权力运作主导项目实施，导致行政权力与乡村内生自治力之间失衡，政策执行受阻。

从“项目进村”中权力运作的体制机制视角来看，“村改厕”政策从中央、省、市到县、乡政府，政策执行过程中依附于官僚制规则。项目化治理的引入重构了上下级政府间权责分配机制; 同时，科层逻辑也形塑了项目化治理的组织形式选择。“项目进村”中的科层逻辑有别于一般的科层逻辑，具有“嵌入性”的特点。相比于传统科层制权力自上而下的渗透，“项目进村”区别于传统科层制，存在着“越级”的控制。首先，在政府内部，治理模式由一般的“层级动员”转向特殊的“多线动员”^［26］;在权力的运作方面，科层制主要通过层级的关系逐层传递。在“项目进村”过程中，打破了传统的科层制的权力运作关系，通过“多线动员”的方式来推动项目的实施，并且可以“越级”，扩大了政策执行的“变异空间”。另一方面，从村民的角度出发，“项目进村”中政策执行应伴随着村民自治制度的融合。村民自治与“项目进村”二者相互“嵌入”，村民享有一定的知情权、自治权、决策权。然而事实上，村干部作为基层政府和基层群众的连接者，享有一定的自由裁量权。政策执行中村干部“趋利避害”的属性，会使得村庄公共权力瓦解，村民自治流于“形式民主”^［27］。

从“项目进村”中权力运作的相关主体视角来看，尽管当下基层治理的技术化、规范化手段一定程度上提升了乡镇政府等行动主体的权力运作的规范性，但同时也压缩了政策执行、基层治理的“弹性空间”。政策要求中的“因地制宜”初衷是考虑到不同村庄有着不同的地域特点，不能“一刀切”，却未曾想到成了政策执行主体寻租共谋的“变通空间”。乡镇政府也常常与项目方捆绑在一起。一方面，拥有关系资源的项目方利用自身的官员人脉去申请项目资源，作为项目承包方从中获利;另一方面，乡镇政府将项目资源与招商引资捆绑在一起。项目方通常是村庄以外的人，会导致项目搁浅。在项目资源自上而下的输入过程中，村干部的身份属性具有多重性。或是作为村庄的“代言人”，或是作为争取项目资源的“抓包者”，也或是作为“村庄精英”。不仅利用自身的权力与项目方达成利益共识，而且依靠身份的特殊性与乡镇政府建立更多的关系。无论从体制机制视角还是从主体视角，当特殊的权力运作被嵌入到“项目进村”政策执行中，科层逻辑和村民自治逻辑二者间形成一种张力，容易产生政策执行的“断裂带”，政策执行梗阻便会发生^［28］。

（二）政绩导向挤压政策执行中的村民主体性

面对日益增长的发展需要，“项目进村”面临着多任务的政策情境，政策执行也面临着如上文所述的选择性执行、偏向执行、抵制执行等行动困境。为了提升治理绩效，依靠运动式治理完成政策任务频繁地出现在“项目进村”中。事实上，在唯政绩导向的政策执行中，国家资源的反哺一定程度上会对农村自我供给产生挤出效应，村民主体性受到挤压，村民依赖与懈怠带来了村民自主性弱化等行为后果。

以“项目进村”中的“厕所革命”政策为例，聚焦于政策执行这一环节，主要涉及乡镇干部、村干部以及村民三大基层行动主体。（1）就乡镇干部而言，其利益诉求着眼于政策执行的成效上。一方面，项目实施效果直接与乡镇的政绩挂钩。资源禀赋高的村庄能够为乡镇政府带来政绩，乡镇政府会分配其充足的资源，例如C镇的H村“示范村”。另一方面，随着项目资金越来越多地覆盖到村庄，乡镇政府基于政绩考虑，介入到村庄选举，选择那些能够贯彻其意志的村民担任村干部。H村作为“示范村”，村干部一直都受到乡镇政府的拥护;P村由于村干部得不到村民的一致认可，导致村庄内部不稳定，村干部调整幅度较大。（2）就村干部而言，作为乡镇的“代理人”和村庄的“保护人”以及政策的“传递人”，首先要完成乡镇政府下达的政策，其次是做好对村民的政策宣传工作。归根结底，仍旧是为了完成上级的政绩要求。（3）就村民而言，其大多数利益诉求较为简单，他们只关心政策执行能否使自身获利。从乡镇干部、村干部的行为逻辑不难看出，政绩导向下的政策执行挤压了村民的主体性，村民主体地位受到“冷落”。尽管政府会采取财政奖补等一些措施提高外部激励，但是政策执行效果难以发挥“四两拨千斤”的作用，反而将村民主体性的缺失异化为政府的选择性供给。“项目进村”的作用对象是农村和村民，事实上，围绕“项目进村”中村庄公共品有效供给、惠农政策执行的问题，仍需倚重村民主体性力量。项目下乡的初衷是以公共利益为出发点满足村庄村民最大化需求，而实际上，项目的落地过程中政策执行者政绩导向的诉求挤压了政策目标群体（村民）的诉求，公共利益的外部性无法内部化，村民也并不能基于自身诉求分享公共利益，致使利益受损户“抵制”政策执行。总之，政绩导向挤压政策执行中的村民主体性，乡村社会的主体性受到干预或抑制，从而使政策执行发生梗阻。

（三）政策传递中的信息沟通不对称

随着各类媒介平台和互联网的普及，国家的各项政策及时、公开、透明地在网站上公布，村民个体能够及时了解。特别是税费体制改革以后，“项目进村”加强了与乡村社会的紧密联系。但不能忽视的是，由于村民的自主意识、权利意识淡薄，村民有时对公共事务表现出“漠不关心”的态度，阻碍着村民对政策的认知。村干部作为政策的直接接收者，在村庄内部政策执行过程中，拥有一定的“垄断”信息的权力^［29］。就“厕所革命”来说，政策执行在基层的信息传递主要由乡镇政府、村干部、村民三部分组成（如图2所示）。

信息沟通是一个双向传递的过程。一方面包含了府际之间自上而下政策信息的传递;另一方面也包含了政策目标群体（村干部、村民）自下而上对于政策信息“消化程度”的反馈。就自上而下而言，乡镇政府将政策信息强传递给村干部。村干部作为乡镇政府的“代理人”，将政策执行信息强传递到乡镇政府。而村干部在向下传递信息的过程中，可能基于 自身利益诉求“隐瞒”政策信息，弱传递给基层群众。这里及下文提及的强传递是指政策信息在传递中行动主体之间没有发生隐瞒、偏离现象，弱传递是指政策信息在传递中行动主体可能会因利益、权力等因素的制约而导致政策信息有所隐瞒、歪曲现象。就自下而上而言，村民享有一定的自治权，他们可以将自身的诉求反应给村干部，但会由于文化水平的限制和对公共事务的低参与度等因素形成村民和村干部之间信息的弱传递，村干部与村民之间双向信息传递不对称，政策执行梗阻由此发生。与此同时，乡镇政府和村民之间也会采取一定的方式进行信息传递，例如通过信息公开的方式等。但由于乡镇政府和村民之间大多通过村干部来传递诉求，从而导致乡镇政府与村民之间无法实现信息的强传递。

四、“项目进村”政策执行梗阻的消解路径

新时期，“项目进村”日益成为农村发展、乡村振兴的重要抓手^［30］。随着国家对“三农”问题的重视，“村改厕”项目已经成为各级政府工作目标体系中的一个重要组成部分，同时也是衡量农村人居环境改善程度的重要指标之一。事实上，在政策的执行、项目的落实过程中受到多重因素的桎梏，造成了政策的失真性，不利于惠农政策的发挥。因此，面对当前“项目进村”中所面临的政策执行梗阻问题，迫切需要找寻一条消解路径，确保政策有效执行（如图3所示）。

1.建立健全行政引导与乡村自治的合力机制。在全面推进乡村振兴的背景之下，“项目进村”中促使政府主导的自上而下的外部治理转向村庄为主体的多元力量共同参与的内生治理是当前基层治理中所面临的重要任务。政策执行梗阻的产生不应把原因仅归结于政策目标群体自身的问题，理应注意到基层政府治理机制问题。乡镇政府之所以推动“项目进村”，积极完成上级的考核指标，实际上是为了“争资跑项”，缓解基层财政压力。项目的“多线动员”打破了原有的科层制，并伴隨着其他权力的“嵌入”，会产生政策执行梗阻。因此，在现行的科层制和村民自治制度的双重牵引下，面对行政权力与乡村内生自治力的失衡，要着力建立健全行政引导与乡村自治的合力机制，推动政治权威和内生动力的耦合，形成政策合力，即树立以村民为主体，以政策目标为本位的价值取向。一是完善基层政府科层逻辑下政策执行的正式规章制度。在“项目进村”中，自上而下的各层级政府所出台的每一项政策，从中央到地方都应当有较为明晰、准确的制度规范和政策要求。二是要改变以争夺项目资金为核心的“锦标赛体制”，建立以服务人民、人民满意为导向的政绩考核体系^［31］。就村改厕项目而言，基层政府要改变集中力量打造“亮点”“树典型”的改厕思路，应充分尊重村民意愿，因地制宜，将村民自身对于改厕项目的诉求、评价纳入到农村改厕的考核体系，建立自上而下和自下而上相结合的双向考核机制，确保资源下乡真正为民所用。三是优化基层政府的财税体制，赋予基层政府对等的财权与事权，使其不再为资金而跑项目，真正把人民利益摆在第一位。四是强化基层党组织在村民自治中的领导地位，发挥党员先锋模范作用，规范权力的运行，充分尊重村民的意愿和个人利益的表达，保证村民当家作主的地位。

2.增强政策执行中的村民主体性。虽然村改厕项目的政策初衷是改善农村人居环境，但归根结底政策要落实到村民主体身上。村民不应成为政策的被动接受者，理应以合理的方式积极向上级表达合法权利，主动接应政策以便其顺利执行。站在村民的立场，村改厕的改厕方式、配套要求等未必符合他们的真实意愿和根本利益，然而他们又处于政策执行的末端，话语权的缺失及低参与度决定了其主体性的缺失。因此，增强政策执行中的村民主体性，提高村民主体在政策执行中的参与性，化被动为主动。一方面，将个体村民组织化。在集体中培养村民的民主意识和参与意识，学习如何有序表达实际诉求、如何维护自身的合法权益。在“项目进村”中，倘若村民自发成立合作组织，他们可以以集体化的形式、以村民自治制度为制度优势合理地反映自身在“村改厕”项目中的利益诉求。另一方面，改厕项目的可持续性需要内生参与的驱动模式，充分激活村民的参与意识，将村民的意愿融入到项目落实的过程中，村庄内部力量与政策目标相融才能保证政策顺利执行^［32］。

3.畅通政策执行中的信息双向沟通渠道。“项目进村”中，政策执行需要“条条块块”相互配合，推动政策落地。然而由于参与各方行动主体存在着普遍的“经济人”行为，会基于自身利益的考量，隐瞒政策信息，从而造成政策执行信息梗阻。“村改厕”政策执行过程中，村干部充当政策对象和政策传递者的双重角色，政策信息截取与否完全取决于其基于自身利益的考虑^［33］。因此，畅通“项目进村”中政策执行出现的信息梗阻，打破村干部垄断信息的权力是当前亟待解决的问题。一方面，通过制度约束减少村干部在政策执行过程中的信息传播成本。全面公开“村改厕”项目政策信息，在村级信息公开栏上张贴并公示项目具体实施细则、项目资金具体流向等，同时保证其时效性。另一方面，通过电子政务，实现信息共享，促进信息的高效沟通^［34］。可以建立进村项目数字化管理系统，便于及时追踪、检查项目的进展情况;可以搭建民意反映平台，创新信息公开方式;可以利用当下流行的微信、公众号等渠道，集中反映民意。先在村庄内部收集村民对于进村项目的意见，最后将协商结果集中通过公开的形式向上级反映，让村民有渠道、有平台来发声。无论是政策自上而下的传达還是村民自下而上的诉求反馈，都要确保信息双向沟通渠道的畅通。

4.强化项目资源分配中的全过程监督。首先要保证基层对于“项目进村”资源利用的合理性，提高资源利用率。与此同时，为了保证政策执行的有效性，上级相关部门应当建立“项目进村”中政策执行的监督体系，强化项目资源分配中的全过程监督。一是加大检查验收力度。项目实施要遵循“资金跟着项目走、监督跟着资金走”的原则，严格按照项目实施标准，做好项目资金明细，强化项目资金的管理。二是加大上级政府对基层项目实施的专项巡查力度。通过突击性巡查尽可能去了解政策执行的真实情况;可以采取在全市内同一层级异地检查的方式，使处于竞争关系的两个行动主体相互监督，保证政策畅通执行。三是充分发挥微博、微信等信息媒介平台的监督功能，实现上下互动、全程监督、精准定位。让各类信息媒介平台成为项目精准落实的手段，更重要地是让其成为政策执行的监督窗口。

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Obstruction of Policy Implementation in “Project Entering Village” and Its Resolution

CAO Hailin，CAI Yanbing

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract：The success of “project entering village” depends not only on the rationality of public policy，but also on the smooth implementation of the project in actual operation.The fact of the village toilet improvement project in C town，R city，east Shandong shows that the obstruction of policy implementation runs through the three links of policy itself，policy implementation and policy acceptance.Its “dominance” is characterized by selective implementation under the pressure of policy objectives，biased implementation under the pressure of political performance evaluation，and resistance to implementation under the lack of policy cognition，as a result，the grassroots governance faces the “internal” challenge，the gap between villages is artificially widened，and it is difficult to fully realize the purpose of benefiting the people.Under the dual embedding and interaction of bureaucratic logic and local logic，it is restricted by “hidden” factors such as “embedded” power operation leading project implementation，political performance orientation squeezing villagers subjectivity in policy implementation，asymmetric information communication in policy transmission，weak supervision in the whole process of project implementation and so on.In the implementation of “project entering village”，the key to dispel the obstruction of policy implementation is to establish and improve the joint force mechanism of administrative guidance and rural autonomy，enhance the villagers subjectivity in policy implementation，unblock the two-way communication channel of information in policy implementation，and strengthen the whole process supervision in project resource allocation.

Key words：projects entering village;obstruction in policy implementation;grassroots governance

（責任编辑：马欣荣）