新时代财会、统计和审计监督协同机制的构建
——基于国家治理视角

2023-06-12 08:32孙经沛
市场周刊 2023年6期
关键词:财会协同机制

孙经沛

(南京审计大学,江苏 南京 211815)

统计监督是政府统计工作的一项基本职能。 自古以来,监督的理念和方法一直被应用在国家治理中。 我国对“监督”一词最早的记载出现在东汉,但是,结合当时的社会背景不难发现,这种监督的目的往往是为了强化统治,使其成为维护自身权益的工具。 近些年来,统计监督的内涵逐渐得到发展和深化,不断与其他监督相互融合,形成监督合力。 随着中国特色社会主义进入新时代,行政监督所处的内外部环境发生重大变化,财会、统计和审计作为行政监督的三驾马车[1],如何解决三者协同机制中存在的突出问题,实现三者交集的协调,有效发挥协同效应是当前亟须解决的问题。 因此,本文立足于新时代,基于国家治理的视角,探索构建三者的新型协同机制。

一、 概述

(一)内涵界定

财会监督是在财政部门的主导之下,在相关政府部门、企业或事业单位和社会组织的配合之下开展的经济监督活动,可以进一步划分为财政监督和会计监督。 财会监督体系由内部和外部两个方面构成,其中内部财会监督体系主要存在于各个单位内部,而外部财会监督体系包括政府和社会财会监督两部分。 各个组成部分充分发挥职能作用,具有系统化的特点。 此外,财会监督还具有有效性,主要体现在与审计、统计等其他监督制度具有较好的耦合性,这保证了其能够有效实现与统计监督和审计监督的衔接,更好地形成联动机制。

至今,学界对统计监督的定义没有达成一致的意见。 《中华人民共和国统计法》(以下简称《统计法》)中规定:“统计的基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析,提供统计资料和统计咨询意见,实行统计监督。”统计监督的主体是政府统计部门[2],如国家统计局,对象是各地区各部门,而对内容的划分存在不同的观点:以直接的宏观监督为主,以间接的宏观监督或以微观监督为主,涵盖一切经济活动。 统计监督具有必要性、法定性、独立性、专业性和规范性。 新中国成立70 多年来,我国统计监督的实践经历了职能的提出、中断、恢复、发展和强化四个阶段[3],在这一过程中,《统计法》总则中要求的“集中统一”的统计系统逐渐得到构建,“统一领导,分级负责”的统计管理体制也逐渐形成。

党的十八大以来,审计被纳入党和国家监督体系的一部分。 依据主体不同,可将审计监督分为政府、社会和内部审计。 相比于内部审计和社会审计,政府审计在独立性、全面性和专业性等方面更具优势,发挥着预防、揭示和抵御功能[4]。 社会审计和内部审计分别作用于资本市场和公司治理当中。 政府审计、社会审计和内部审计应当充分发挥各自优势,进一步加强协同联动,共同推进国家治理体系和治理能力现代化[5]。

(二)研究现状

以中国知网(CNKI)期刊数据库为数据来源,分别以篇名中含有“财会监督”“统计监督”和“审计监督”字样(检索条件为“精确”)的北大核心和CSSCI的学术期刊为条件进行高级检索,在剔除不符合研究条件的文章之后,得到1992—2021 年中,以上三种监督的有效发文总量分别为87 篇、32 篇和949篇。 本文接着以“发表时间”为横坐标,“发文量”为纵坐标构建发文量的趋势图,如图1 所示。

图1 中国知网中关于三种监督的发文趋势图

从图中可以明显发现,国内关于“财会监督”的文献主要发表于2020 和2021 年,分别有51 篇和29篇,这与我国财会监督的提出与列入监督体系的发展过程相一致,而在2020 年之前,有关“会计监督”的研究文献居多,这种变化是由于新时代国家治理现代化的要求以及监督体系构建的现实需要,学术界更加关注财会监督方面的话题[6]。 关于“财会监督”的研究成果数量在1994 年、2003 年和2009 年都达到过峰值,其主要原因可能是1994 年不仅制定了《审计法》,而且党的十四大指明了审计监督在社会主义市场经济中的地位和职责,这些引发了广泛关注;2003 年,一方面推出了审计结果公开制度,另一方面党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时,明确提出要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”,当年的文献大多也是以这两个方面为主题展开的;2008 年金融危机的爆发引发了大批学者们对审计作用的思考,并且学术界对审计的“免疫系统论”展开了热烈的讨论。 相比之下,关于“统计监督”的文献发文一直比较平稳,并且数量也相对较少。

(三)存在的问题

基于目前的研究文献可以发现,财会、统计和审计监督存在一些突出的问题,这阻碍了新型协同机制的构建。

1. 财会监督方面

当前我国的财会监督面临着法律内涵不清晰、体系不完善、履职不充分和成效不明显等问题。 具体而言,第一,统计监督和审计监督均有权威性较高的法律支撑,而财会监督法规的立法层次不高,仅仅是以行政法规的形式出现,并且尚未明确定义财会监督的主体、法律地位、具体职能和实际操作等内容,实际约束力也明显不足[7]。 第二,财会监督职能涉及的监督主体较多,由于缺少统一的监督体系规范,在实践中出现了财会监督与其他监督内容交叉重复、协调困难的难点,造成监督效率低下、整体成效不充分等问题。 第三,财会监督力度不够,重财务管理轻财务监督的问题较为突出,难以形成惩戒效力,这使得财会监督工作并未落到实处,最终取得的效果也不明显。

2. 统计监督方面

至今,统计监督仍然是三大统计职能中的短板,存在责任缺失、法规缺失、制度缺失、机制缺失、人才缺失等弊端。 这些问题可能造成统计数据失真、造假等问题,严重干扰对政策制定的判断,制约了统计监督作用的发挥,难以与其他监督相互协调。

3. 审计监督方面

目前,在审计实践中,审计问题整改不到位的困境仍然存在,屡审屡犯、屡犯屡审的问题一直未能得到有效解决,因此,审计工作质量和水平仍要进一步提升,需要不断从队伍建设、科技强审、法治建设、理论建设等方面保障审计监督体系的正常运行和作用发挥。

二、 构建新型协同机制的理论基础

协同理论、国家治理理论以及协同治理理论构成了理论基础。 协同理论强调多要素各司其职、紧密配合,形成彼此啮合、相互依存的状态,最终实现系统整体运作协调一致。 国家治理理论是在治理理论的基础上深化、演变而来的,它既纳入了治理理论中提到的社会诉求,也凸显出国家作为主体的重要性。 协同治理理论是协同理论和治理理论的有机结合,是寻求有效治理结构的过程,最终实现整体大于部分之和的效果[8]。 基于以上三种理论,本文进一步分析财会监督、统计监督和审计监督在国家治理中的定位以及三者之间的关系,如图2 所示。

图2 三种监督在国家治理中的定位以及三者之间的关系

国家治理体系的构建是一个复杂的体系和系统,需要全面而严格的监督体系来进行规范。 财会监督主要为其他两种监督方式提供信息支持,起到基石的作用。

统计监督包括对数据生产的监督和用客观真实的数据对经济社会行为的监督,是一项系统性、客观性、综合性和前瞻性的工作。 统计部门积极履行统计监督职能,为保障统计数据真实、准确、完整、及时,维护统计法律法规和国家统计政令的严肃性、权威性,推动党和国家政策措施的贯彻落实发挥了重要作用,是审计监督和财会监督的“方向标”。

政府审计作为一种政治制度安排,是国家治理的重要组成部分。 审计监督不仅是在经济领域发挥作用,也在民生、环境、社会发展等领域起到监督的功能。 审计监督与其他监督的重大区别在于审计的特定对象,它是财会监督和统计监督的“再监督者”,能够利用专业优势加强对财会监督质量的鉴定,也能够及时发现统计数据信息出现的问题,确保统计数据的真实、可信、可靠。

三、 新时代国家治理下的新型协同机制

(一)外部环境层面

第一,积极应对社会主要矛盾的变化。 社会主要矛盾折射到监督领域则表现为监督质量不高、能力不足以及水平不平衡,无法满足人们对高标准高水平监督的需求。 财会监督、统计监督和审计监督共同纳入党和国家监督体系,应在不同层次不同方面发挥自身作用,并相互协同,最大限度地提高监督能力和水平,明确监督方向,突出监督重点,增强监督效果。 同时,三者通过提高对经济社会运行状况和重大政策举措贯彻落实情况的监测和管理,减少各种造假事件的发生,减少资金、资源等要素的浪费,提高国家治理能力和治理水平,从根本上化解社会矛盾。

第二,全面落实“五位一体”总体布局。 在明确新型协同机制的总体构思、设计基本框架的过程中要与“五位一体”的思想和要求相互融合、相互贯通。 同时,监督的内容和范围也不仅仅局限于经济方面,而要向政治、文化、社会和生态文明等各个方面拓展、渗透,推动建立整体性和顺应时代发展方向的监督体系,推动国民经济高质量发展。

第三,协调推进“四个全面”战略布局。 “四个全面”战略布局为国家治理现代化提供了基本框架[9]。 立足新时代,应加快构建和完善符合时代特征和要求、能够融入国家现代治理体系的监督体制机制,实现财会、统计和审计全覆盖,协调一致推进国家治理体系和治理能力现代化。

(二)内部机制层面

从宏观角度来看,财会、统计和审计监督的各个主体之间紧密配合,积极协作,在不同领域不同层次发挥职能作用。 统计和财会监督的主体部门应依法接受和配合审计部门的监督。 统计和财会监督主体之间通过信息交换,为制定公司治理决策和社会政策提供依据。

从微观角度来看,三者相互配合、优势互补、内容衔接。 第一,财会监督在国家财政、金融市场、单位财务等不同层面发挥着监管和风险治理导向作用,可以有效促进各类主体的健康发展,同时积极与统计监督和审计监督配合,为其提供高质量的财务信息,及时解决统计和审计过程中查出的各项问题。第二,统计信息是社会经济信息的主体,统计数据是其他监督的重要依据,这为统计监督与其他监督实现协同提供了重要基础。 第三,审计监督通过与其他监督建立业务流程协同机制、信息共享机制、责任追究协同机制发挥协同作用。 审计监督具有独立性的特征,为其他监督形式提供数据支持和信息沟通,并且在事前预防、事中检查和事后纠正中发挥专业性的作用,弥补其他单一监督手段的不足之处,最终形成监督合力,推进制度优势向治理效能的转化[10]。

四、 构建新型协同机制的实施路径

基于以上分析,本文认为构建新型协同机制的具体实施路径可以从以下四个方面进行考虑。

(一)坚持党的领导

新修订的《审计法》明确开展审计工作要坚持中国共产党的领导,这充分体现出作为国家治理体系中的重要监督手段,国家审计的政治属性愈发鲜明。 同样,财会监督和统计监督也应该坚持党的领导,主动融入经济社会发展大局,同时与其他监督相互贯通,发挥协同效应。 同时也要加强思政教育和专业化人才队伍建设,树立问题意识和系统观念,培养制度创新思维,进一步加强党和国家监督体系建设。

(二)健全法律法规

一方面,要树立问题意识和系统观念,培养制度创新思维,继续健全财会监督制度、完善财会监督体系,推进财会监督顶层制度设计和法制建设[11]。 另一方面,要进一步完善监督内容,明确各类监督在国家治理体系中的定位和作用,为经济监督新型协同机制的构建提供权威法律支撑。

(三)促进良性互动

财会监督、统计监督和审计监督之间应加强协同配合,上下统筹、联动推进,通过不断完善业务流程协同机制、信息共享机制、责任追究协同机制,实现部门之间的良性互动,实现监督体系的系统化、规范化,促进监督职能的有效发挥。

(四)推动信息化建设

新型协同机制也要融入信息技术的发展中,推动大数据技术、云计算、人工智能等技术在经济监督工作中的有效运用,实现信息互通和成果共享,保证数据的真实性、完整性和及时性,降低监督成本。 同时,信息化能够使治理全过程留痕,实现精准问责,提高监督效率。

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