陕甘宁边区廉政制度的结构体系、特点与价值镜鉴

陆永胜 成剑琦

摘   要：陕甘宁边区廉政制度在中国共产党廉政建设史上具有重要的代表性和示范性，在全面从严治党背景下研究其结构体系具有重要现实意义。陕甘宁边区的廉政制度由廉政法律法规体系、干部教育管理制度以及民主监督制度构成，形成了完整的制度结构体系，在制定及落实过程中彰显出系统性、有效性以及人民性的特征与优势。陕甘宁边区廉政制度建设在健全法律体系、完善干部教育管理制度和加快民主监督体制改革方面对新时代廉政制度的科学化、现代化建设有重要的启示价值。

关键词：陕甘宁边区；廉政制度；结构体系；价值启示

中图分类号：D647                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）01-0089-08

陕甘宁边区政府在胜利完成抗战的历史使命过程中，构建了卓有成效的廉政制度体系，形成了风清气正的政治局面，成为中国共产党探索廉政制度建设的历史进程中浓墨重彩的一笔。然而当前学界对于陕甘宁边区廉政制度建设的研究较多集中于历史背景、具体内容和当代启示方面，少有学者对其制度构成体系进行周详论述，并在此基础上总结特点，形成有指向性的当代启示。在新时代背景下，党风廉政建设和反腐败斗争成为全面从严治党的重要内容。习近平总书记在十九届中央纪委六次全会中指出，党的十八大以来，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，产生了全方位、深层次影响，必须长期坚持、不断推进。[1]廉政制度体系建设是巩固反腐败斗争胜利成果的关键，故研究陕甘宁边区廉政制度的总体构成，厘清其体系框架，总结其特点，领悟其现实意义，对当前廉政制度建设的完善与发展具有重要启示价值。

一、陕甘宁边区廉政制度的结构体系

陕甘宁边区廉政制度由廉政法律法规体系、干部教育管理制度以及民主监督制度组成，三者协调运行。陕甘宁边区廉政制度结构体系完整，覆盖全面，从思想和行为两方面织起防腐、反腐之网，有力保障了边区风清气正的政治局面形成。

（一）完整的廉政法律法规体系

为惩治贪腐行为，建构廉政制度，陕甘宁边区制定颁布了一系列法律法规，包括宪法性法律、专门性法律、行政性法规，构成了完整的法律法规体系，用法律手段强有力约束铺张浪费，贪污行贿的违法行为。陕甘宁边区参议会是边区的立法机关，边区的法律法规由其制定颁布。但由于是战时，陕甘宁边区作为地方性政府，法制建设上存在不完善之处，为保证审判有所依据，需制定单行法规作为补充，因此陕甘宁边区政府和党的中央机构也有立法机关的性质，可以制定、颁布法律法规、决议条例来规范行为。

1.俸以养廉的宪法性法律

宪法是一国的根本大法，宪法性法律是宪法的具体化，具有宪法性质，同样从最高法的高度维护人民利益。陕甘宁边区政府颁布的宪法性法律皆含惩治贪腐的条文和规定，体现陕甘宁边区惩治贪腐和建设廉洁政治的决心。

1939年陕甘宁边区政府公布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，这是陕甘宁边区建设成为模范区的纲领性文件，具有重要的廉政制度建设意义。[2]3在内容上，此纲领明确廉洁政治，肃清贪污腐化的要求，在制度规定上，此纲领增加监督和检查制度，要求建立司法制度，进一步完善廉政制度建设。

1941年边区颁布的《陕甘宁边区施政纲领》，内容更加丰富，不仅明确规定禁止公务人员贪污，强调党员贪污从重处罚，而且确立了俸以养廉的原则，[2]4同时以法律规定的形式凸显人民群众享有监督权力。同年通过的《陜甘宁边区保障人权财权条例》，虽无明确惩治贪腐的条款，但从人民监督、财产保护等侧面规定防止贪腐现象的发生。[2]7其一，在人民监督方面，强调人民对公务人员的监督。从法律高度赋予人民控告公务人员的权力，突出人民对公务人员监督的必要性和重要性。其二，在财产保护方面，一是规定司法机关不可收取人民诉讼的费用，既保障了人民的利益，又杜绝胡乱收费导致的贪腐发生的可能；二是规定保护犯人财产，不仅凸显党对人权的尊重，而且强调党所要求的清廉的作风。

2.惩贪戒腐的专门性法律

专门性法律指专门惩治贪污腐败行为的法律，其内容包括具体划分贪污行为、明确量刑标准和相应的处罚办法。陕甘宁边区颁布了两项惩治贪污腐败的专门性法律，在边区廉政制度建设中发挥了关键作用。

《陕甘宁边区政府公布边区惩治贪污暂行条例》于1938年颁布，适用对象几乎涵盖所有违法者[2]87，对贪污行为具有普遍约束力，是边区廉政制度的重要组成部分。该条例为惩治贪腐的法律依据，依法详细划分了十种贪污行为，制定了有针对性的量刑标准，不仅保证了廉政建设有法可依，而且法律的明文规定本身具备警醒作用，可在一定程度上抑制腐败思想的产生。制定惩治腐败的专门性法律，可见边区对于贪污行为采取了零容忍的态度。陕甘宁边区通过制定科学、系统的处罚方法，保证腐败行为能得到及时、公正的处理，旨在杜绝腐败现象的发生，加快廉政制度建设的步伐。

《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》颁布于1938年，[2]88是对《陕甘宁边区政府公布边区惩治贪污暂行条例》的进一步完善。一方面，增加贪污千元以上的处死刑的处罚方式，新增对私人财产贪污的处罚与补偿方式，针对不同的贪污犯罪行为有了更细致的规定，形成科学的判罚依据，为司法机关的审理和判决提供保障；另一方面，处罚手段更加严厉，有助于提高机关人员廉洁从政的自觉性，增强边区的廉政制度建设的完备性。

3.扬清止腐的行政性法规

陕甘宁边区作为“只见公仆不见官”的模范区，制定了严格的行政法规。行政法规指运用于行政领域，规范并约束行政机关工作人员行为的法律法规，旨在实现权力运行的透明公开，防止贪腐行为发生。

陕甘宁边区的行政性法规主要针对规范政务人员的思想、行为以及明晰工作流程，防止贪腐现象的发生。边区政府于1943年颁布《陕甘宁边区人员交代条例》详细规定工作转接过程，要求严格把控移交过程的中间环节，避免由于交代不清而产生工作混乱以及趁机贪腐的现象。[2]328同年公布的《陕甘宁边区政务人员公约》对公务人员的纪律、工作作风、道德品质、内部关系等做出要求，指出：“公正廉洁，奉公守法，是我们政务人员应有的品格。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不贪污，不受贿，不腐化，不堕落。”[2]337-338明确提出公务人员应秉持廉洁精神，不贪污腐败。[2]337-338

（二）系统的干部管理制度

陕甘宁边区十分重视干部的培养与管理，边区的干部管理制度主要包括干部教育制度、干部任免和奖惩制度以及干部供给安置制度，是边区廉政制度结构体系的重要组成部分。

首先，在干部教育制度方面。陕甘宁边区重视干部教育，确保干部思想的纯洁性，以从思想高度杜绝贪污腐败现象。一方面，陕甘宁边区干部教育制度规定干部教育的内容包括理论教育、政治教育、业务教育以及文化教育。[3]73-467理论教育方面，强调理论学习内容是马克思列宁主义的理论，并要求干部在工作中贯彻理论知识；政治教育方面，要求各级各类干部将政策学习和实事求是开展工作相结合；业务教育方面，要求增加干部业务知识积累，加强对本职工作的钻研；文化教育方面，旨在扩大干部的知识面，提高干部的阅读写作能力，并帮助未识字的干部。另一方面，制定严格的考核制度，考核干部教育成果。此外，为确保干部教育的常态化，边区建立了干部训练班[3]467-478，开展经常性的学习。

其次，在干部任免和奖惩制度方面。陕甘宁边区加强干部管理，落实干部职责。一方面，边区制定干部任免标准，颁布《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》，规定干部任免权限和形式，对干部任免要求做到过程严谨，明文规定干部需要积极负责、廉洁奉公，将腐败分子拒之门外；[3]429-436并对各级政府的干部管理进行统筹分工，防止出现各自为政的混乱现象，保证干部管理标准一致，协调有效。另一方面，制定干部奖惩制度，颁布《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》，旨在加强干部管理，落实责任至个人。只有赏罚分明，才能树立榜样，清除坏分子，提高整体素质。[3]436-444

最后，在干部供给安置制度方面。陕甘宁边区保证干部供给，妥善安置干部，达到养廉的目的。[3]501在保证干部供给方面，陕甘宁边区实行津贴制，并对津贴的具体数额限度明确划分，保障干部的基本生活。在妥善安置干部方面，边区妥善安置为革命事业做出奉献的干部，做到不辜负其付出。陕甘宁边区制定干部供给和安置制度是由恶劣的环境和紧缩的经济状况决定的，不仅培养了干部艰苦奋斗的精神，防止贪腐现象发生，而且保持了干部的工作热忱，使其能够安心投入革命事业中。

（三）强有力的民主监督制度

陕甘宁边区的民主监督制度包含多个层面，如群众监督、参议会监督、党内监督、党外监督以及财政流程监督等，完善的监督体系有力地保障了边区的廉政建设。

第一，充分利用人民群众的监督。人民群众的监督是最直接有效的监督方式。陕甘宁边区人民群众的监督主要体现在人民依法享有选举、监督权。首先，陕甘宁边区政府通过颁布相关法律法规赋予人民检举控告权。要求保障人民检举和告发任何工作人员的罪行的自由。[2]3其次，陕甘宁边区将民主选举和监督相结合。边区政府强调选举的实质为大检查，不仅通过选举选出人民满意的干部，而且借选举进行政务人员工作大检查，查处贪腐分子。[2]9最后，陕甘宁边区政府命令认真处理人民群众反映的问题，保障人民群众反映的问题能得到切实解決。

第二，发挥参议会的监督职能。首先，陕甘宁边区参议会依法享有监督权。陕甘宁边区参议会行使监督权的方式主要为定期听取政府工作报告，派专员到各地方实际调查，对政府工作中存在的疏漏和错误处提出质询。[3]296-297其次，各级参议会之间是监督和被监督的关系，为保障参议会的监督权切实履行，在边区参议会休会期间，监督权由地方各级参议会常驻委员执行。[4]最后，参议会受人民群众监督。各级参议会议员由选民直接选举产生，受人民监督，防止参议会内部腐败。

第三，接受党外人士的监督。党外人士的监督，主要通过“三三制”原则的贯彻来进行。[3]349一方面，陕甘宁边区坚持“三三制”原则，“三三制”原则是边区选举的重要原则，给予党外人士进入政权机构的机会。另一方面，陕甘宁边区彻底贯彻“三三制”原则。边区开设党内选举训练班，进行“三三制”原则相关政策学习，保证全党对“三三制”原则的掌握以及该原则在选举中的贯彻。“三三制”原则的贯彻，有效避免了党在政务工作中包办一切的现象，通过各党派人士行使监督权，防止因权力过于集中导致的腐败滋生，推动了边区的廉政制度建设。

第四，严格贯彻党内监督。其一，党内设置监察机构。其二，采取批评和自我批评的方式，督促党员自我监督。[3]325一方面帮助广大党员及时发现自身的错误，另一方面发扬了党内民主，不仅提升了党员的思想觉悟，规范其言行，而且为党内形成风清气正的局面做出了贡献。同时，边区采取党内与党外监督相结合的方式，形成内外联动的监督机制，监督效果愈加显著。

此外，边区完善的财政系统也是廉政制度构成的关键。陕甘宁边区采用统收统支的财政管理体制，并从税收管理、监督以及预算决算制度方面加强流程监督。这种财政管理制度成为边区廉政制度构成中不可缺少的重要环节。[5]253-320

二、陕甘宁边区廉政制度构成的特点

陕甘宁边区廉政制度结构体系在内在内容及实施方式方面形成了完善的系统，在制度设计上始终将人民利益放在首位，并将其贯彻于制度建设全过程，彰显出系统性、有效性、人民性的重要特征。

（一）系统性：从行为与思想两方面构建制度

陕甘宁边区廉政制度的构成包含了法律制定、财政把控、干部管理以及民主监督的制度规定，从思想和行动两方面杜绝腐败，具有系统性。

在杜绝腐败行为方面：其一，以法促廉。陕甘宁边区制定廉政法律法规，既从宪法的高度规定肃清腐败的原则，又以各项具体法律规定体现了针对性、广泛性，在法律制度层面为边区约束和惩治腐败行为提供依据与保障。其二，瞄准防腐痛点、难点，强化制度规定。财政领域是极易滋生腐败的关键领域，陕甘宁边区实行统收统支的、分级管理的财政管理制度，有效防止了地方财政自收自用、铺张浪费。要而言之，陕甘宁边区廉政制度结构体系中，不仅从法律层面定义腐败行为，明确量刑标准及处罚方式，而且在易发生腐败的工作领域严格要求程序有序化、透明化。既能做到制度关口前移，防止腐败行为出现，又为惩治贪腐提供制度依据，加以制止与惩治贪腐行为，及时止损。

在遏制“想腐”思想方面，陕甘宁边区廉政制度结构体系中的干部教育与管理制度发挥了重要作用。其一，注重教育养廉。边区重点加强干部思想教育，将在职教育和学校教育相结合，并配以考核制度，确保干部思想的纯洁性和先进性。其二，注重俸以养廉。陕甘宁边区实行津贴制保证干部供给，同时关心其家人生活、教育，让干部安心工作，无后顾之忧。其三，注重退职干部的安置。陕甘宁边区对待退职干部的安置以艰苦奋斗、自给自足为前提，避免退职干部铺张浪费现象的产生。陕甘宁边区的廉政建设离不开干部教育与管理制度的实施，廉政理念始终贯彻在边区干部教育与管理之中，不仅有效约束干部思想行为，而且极大地帮助边区养成勤俭节约、自力更生的作风，助推边区思想反腐。

同时，无论是制定规章制度杜绝腐败行为，还是加强教育遏制“想腐”思想，陕甘宁边区廉政制度体系中的监督制度都发挥了重要的保障作用。其一，通过监督制度赋予人民、参议会、党内外人士监督权，保证权力运行的公开化、透明化以及决策的多样化，防止贪腐行为的发生。其二，建立监察制度。陕甘宁边区在党内建立监察制度并要求党员不断提高自身的思想觉悟，自省自纠，通过党内监督和党外监督相结合，压制“想腐”思想的苗头。

综上所述，法律法规为惩治贪污腐败行为提供依据和支撑，干部教育和管理制度作为补充加强廉政制度建设力度，提高廉政思想觉悟，为民主监督制度提供保障。这些制度相互配合，从思想和行为两方面，全面约束行为，防止贪腐现象发生，使陕甘宁边区廉政制度体系成为相对完整的系统。

（二）有效性：制度贯彻落实责任化、规范化、程序化

陕甘宁边区的廉政制度结构体系具有有效性不仅是对其运行结果的评价，而且是其内容和运行过程之中彰显出的特点。陕甘宁边区廉政制度体系包含的各项制度均贯彻责任化、规范化、程序化要求，确保职责落实到位，制度有效执行，发挥巨大效用。

首先，完善的监督制度保障廉政制度要求有效落实。一方面，各县工作受边区政府监督，定期向边区政府汇报。1939年靖边县、曲子县等县级政府的定期报告中，均包括各县长向边区政府报告本县的征粮情况、干部教育开展近况并反思是否出现腐败问题，提出解决办法。[6]262边区政府对地方工作汇报逐一回复，针对出现的问题予以指示。如1939年5月边区政府针对靖边县工作报告中提出的该县存在干部教育力度不够的问题发出指示，要求该县通过建立干部讨论会、生产干部充分利用休息时间读书的方式来加强干部教育。[6]263以此方式，边区政府能充分了解县级地方政府的工作开展情况，县级地方政府也能在边区政府的指导下，紧跟边区政府的指令，及时纠正错误，转变工作方法，防止中央要求流于形式的现象发生，确保制度实施充分落实。另一方面，陕甘宁边区对公务人员的工作进行有效监督。充分发挥人民群众、参议会、非党人士以及舆论的监督作用，及时发现存在的问题，对于不执行、不作为、乱作为的现象进行问责，保障制度落实有效。如1942年11月，陕甘宁边区政府发布政府命令，要求地方政府帮助监督税务工作，留意人民群众对于税务机关的舆论意见并查明真相。[7]381

其次，边区廉政制度包含对责任和程序的明确划分，确保制度有效落实。一方面，妥善分工，明确责任。1941年1月，陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》中，明确县级政府的责任范围，并划分科室、区别任务，任命人员。[3]332-3361941年12月至1942年2月边区政府工作报告草案中指出针对干部教育已成立专门的干部教育科。在财政管理方面，1937年《陕甘宁特区政府通令——统一财政问题》以及1938年陕甘宁边区政府第15号通令中，将财政收支工作按职责划分为第一至四科。[6]262另一方面，明晰程序，环环相扣。不仅明确规定人员交代程序，而且明确各项工作流程，保证工作交接有序，严防贪腐。尤其是在财政工作方面，《陕甘宁边区暂行预算章程（草案）》明确规定在各县级地方预算编审程序中，设有预算决算的报告、执行、备案环节，各环节分设负责科室，最终呈边区财政处。[5]310-320

最后，一视同仁，赏罚分明的要求贯穿边区廉政制度体系，保证廉政制度有效落实。边区廉政制度体系中无论是法律规定还是干部管理规定都要求一视同仁，赏罚分明，领导干部率先垂范，凸显制度的权威性。一方面，边区制定惩治贪腐的专门性法律，规定的适用范围是所有触犯条例的人员，尤其在《陕甘宁边区施政纲领》中明确提出共产党员犯罪从重处罚。如对于税务总局冯维贤渎职贪污一案，果断处理移交法院提起诉讼，并以此为例告诫、教育所有同志。[8]561942年，林伯渠在边区政府报告中明确提出不仅要严厉批评、惩罚贪污腐败的干部，而且要做到赏罚分明。[7]3另一方面陕甘宁边区领导干部率先垂范。当时林伯渠作为边区政府主席，自备办公用品，不用政府提供。陕甘宁边区领导干部养成廉洁奉公、自力更生、勤俭节约的好习惯，带头遵守各项制度规定，发挥模范作用，增强制度的说服力和执行力。

（三）人民性：充分尊重人權，站在人民立场，反映人民意愿，维护人民利益

陕甘宁边区廉政制度体系充分尊重人权，站在人民立场，反映人民意愿，维护人民利益，其中人民立场是边区廉政制度体系的出发点与落脚点。1941年林伯渠在边区第二届参议会上的讲话强调推动边区民主政治的正规化进程，要求边区在工作过程中依据法治精神尊重人权。[9] 陕甘宁边区系统完善的廉政制度结构体系，不仅为惩治贪腐、营造廉洁氛围提供制度保障，而且其在更深层次集中反映人民痛恶贪腐的情感和严惩贪污的意愿，并从各项制度层面维护人民利益，发挥人民群众的作用，具有人民性。

首先，陕甘宁边区廉政制度的制定是人民意愿的表达。边区廉政制度由边区参议会和边区政府制定颁布，二者皆为民意机关。1939年1月第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》中明确规定，人民具有选举权。[2]221939年公布的《陕甘宁边区政府组织条例》中规定边区政府委员由边区参议会选举产生，执行参议会的决议。[2]30边区政府由参议会选举产生，边区参议人员由人民选举产生，二者成员选举均来源于人民。边区的政权是属于人民的，由人民行使选举权，选出代表自身意愿、站在自身立场的公务人员，由其制定廉政制度，严惩贪腐行为，避免贪污现象发生。故边区的决策决议代表人民意愿并为广大人民服务，具有人民性。

其次，陕甘宁边区廉政制度的结构体系充分维护人民利益。在法律制度层面，1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中规定保障人民的一切合法权利。[2]5同年颁布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》将保护人民的自由平等之权不受侵犯具体化。在财政制度层面，一方面，陕甘宁边区的税收制度要求税收取之于民、用之于民，在避免地方上因贪腐而苛捐杂税的同时，充分保证人民能在税收运用过程中获利，从根本上维护人民利益。另一方面，陕甘宁边区实施统收统支的财政政策，既避免了地方税收的自收自用，也从一定程度上防止人民群众受到腐败分子的剥削，维护人民的合法利益。在干部管理制度层面，第一，为人民服务思想贯穿干部教育制度始终。干部需始终站在人民的立场上，着重改造“官本位”的错误思想是边区干部教育的重点内容。1945年，林伯渠关于工作作风问题的讲话中明确要求要做人民的勤务员，踏实办好人民的事。[10]第二，干部任免标准始终坚持人民立场。干部任免制度规定任用为人民所拥护，能为人民服务的干部。1945年高岗在边区劳动英雄和模范工作者大会上的讲话中着重强调不能任用自私自利，不为百姓服务的人。[11]因此，无论是干部工作还是任免制度中，都明确要求干部要贴近群众，将人民群众的利益放在第一位。

最后，陕甘宁边区廉政制度充分发挥了人民群众的作用。陕甘宁边区规定人民享有选举和监督权。人民群众不仅可以通过控告、检举等方式监督政府及其工作人员，而且可以对政府工作过程及效果进行监督。陕甘宁边区廉洁政治局面的形成，离不开人民的贡献。

三、陕甘宁边区廉政制度体系构成的当代启示

陕甘宁边区成为廉洁和政治建设的模范，得益于其廉政制度体系的完整性、有效性、人民性。其不仅将腐败拒之门外，使边区政权获得人民信任，奠定抗日战争和解放战争胜利的基础，而且促进边区形成勤俭节约的工作、生活作风，培养了一批思想觉悟高、工作能力强的好干部。因此，边区廉政制度建设对当今巩固反腐败斗争成果，不断加强廉政制度建设具有一定的启示价值。

（一）健全的法律体系是廉政制度体系形成的前提

法律规定划清行为底线，针对越线行为给予相应处罚，维护社会生活的正常秩序。一切制度规定都必须依照法律法规建立才能具有权威性，因此廉政制度建设必须包括健全的法律法规体系，以此为基础才能保证廉政制度建设的有效开展，确保廉政制度的实施效果。

陕甘宁边区的经验表明，法律本身具有的三重属性是廉政制度建设的关键。一方面，法律具有公平性。法律面前人人平等，法律做出的判决不会因个人意志而变化。陕甘宁边区为惩治贪污腐败制定了不同性质的法律法规，赏罚分明，一视同仁。其中还有制度明确规定对于党员的贪腐予以重罚。陕甘宁边区著名的“战斗英雄”肖玉璧，在出现贪腐行为后，并未因其战功而从轻处罚，而是严格依照法律判处其死刑。[13]另一方面，法律具有强制性。法律的执行以国家强制机构为后盾，任何违反法律规定的行为都无法逃脱法律的处罚。陕甘宁边区刚性执法，设有专门的司法机关、监察委员会等确保法律制度的严格执行。建立以法律制度为基础的廉政制度，可以使得廉政制度具有更强的约束性。另外，法律的公平性、强制性保证了其权威性。法律的权威性使人民信服法律，能够做到自觉遵守法律规定，并且相信执法结果。廉政制度的建设以法律为前提，可以使廉政规定有法可依，更加科学公平，制度更加受到人民信任和拥护，约束更加有力，保证制度的有效执行。

当今廉政制度在不断建设完善的过程中需格外重视廉政法律法规的完善与执行，充分发挥法律的三重属性。一方面，廉政法律制度要依据现实情况不断调整完善，避免漏洞产生，防止新型腐败问题的发展蔓延。另一方面，廉政法律的制定和执行中要彰显法律的公平性、强制性以及权威性，对贪腐行为界定明确、赏罚分明，维护法律权威，而且要求廉政法律法规执行到位，实现法律公平。

（二）有效的干部教育管理制度是廉政制度体系构成的基础

干部教育管理制度在廉政制度体系中处于基础地位。干部教育管理制度旨在提升干部思想纯洁性的同时确保、强化其言行一致，是抓住“关键少数”，实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的关键。

有效的干部教育管理制度可以从制度层面坚定干部的政治立场，提高其思想觉悟，提升其自我监督能力，让廉洁自律成为本能，形成廉洁奉公的工作作风，建设作风廉洁的干部队伍。从陕甘宁边区的廉政制度建设来看，边区将干部教育和管理制度建设融于廉政制度建设过程中。一方面，要求定期组织开展干部教育活动，规定教育形式及教育内容，明确考核标准，[3]467-478在提高干部理论素养与工作能力的同时，贯彻为人民服务的宗旨，促进形成求真务实、艰苦奋斗的工作作风。另一方面，严格干部管理制度。不仅制定任免标准，划分管理权限，落实责任[3]429-436，而且定期开展干部考核，强化干部管理，不断检验干部教育取得的成效[3]436-444，确保干部教育制度的有效落实。这样实施有效的干部教育与管理制度，对于提高干部自我学习、自我监督的能力，提倡领导干部率先垂范，促使边区养成廉政自觉作风有着重要的積极作用，从而使腐败行为大幅减少，廉政制度得以有效运行。

法律是行为的底线，彻底根治腐败还得从思想上抓起。必须将思想建设作为党的基础性建设，淬炼自我革命精神。因此当前廉政制度建设必须将完善和加强干部教育与管理制度作为廉政制度体系构成的基础，保证思想反腐的顺利进行。

在干部教育制度层面，第一，依据反腐败斗争新形势，更新教育内容。一方面，保持教育内容为党和国家的最新方针政策，持之以恒进行党史学习教育，牢记初心使命，领导干部在实际工作中要坚决履行党中央要求，确保执行不偏向、不变通、不走样。另一方面，加强生活作风教育，尤其是将高级领导干部家风建设作为干部教育的重要内容，并使之制度化、体系化。第二，细化干部教育考核机制。虽然当前在干部教育和干部管理方面制度化进程不断推进，但是仍有阳奉阴违、言行不一的现象发生。因此需更加细化干部思想考核标准，防止教育流于形式。

在干部教育管理制度层面，突出针对性，抓住“关键少数”。对于青年干部与资历较深干部需针对其处在不同工作环境遇到的权钱诱惑，在制度层面区别教育管理内容与考核标准，并且在制度层面突出对青年干部的教育与管理要求。一方面，提高干部准入标准，将思想动机不纯者拒之门外；另一方面，完善青年干部管理监督制度，守住拒腐防腐防线。此外，区别于廉政法律法规的底线性规定，干部教育管理制度应增强对领导干部的廉政要求与处罚力度，抓住“关键少数”，以上率下。

（三）系统的民主监督制度是廉政制度体系构成的保障

监督制度在廉政制度体系中发挥着至关重要的保障作用，强有力的监督既可以防漏补缺，提高清除腐败现象的效率，又可以激发人民管理国家事务的积极性，密切党和人民群众之间的联系。

陕甘宁边区廉政制度建设的成功实践，离不开强有力的监督制度的保障。当前的廉政制度建设过程中，必须以系统的民主监督制度作为保障，不断推进监督体制改革，统筹群众监督、政府监督、司法监督、人民政协监督，形成全面覆盖、常态长效的监督合力。

首先，以民主监督制度为保障，有助于及时发现其他制度存在的漏洞，堵住源头，严防腐败。民主监督制度给予人民监督权，通过人民群众的监督，不仅能够及时、准确地发现腐败问题，而且可以约束政府及其工作人员行为，杜绝腐败现象的发生。当前，在党内外联动监督体制的基础上，不仅需强化上下联动的巡视巡查体制，而且要密切党内监督和群众监督之间的联系，关键要从制度层面拓宽群众监督的渠道，善于利用媒体、网络等舆论监督手段 ，听取群众的声音。

其次，以民主监督制度为保障，可以提升党内的廉政自觉，有助于其他制度的落实。当前应不断完善党内监督体制，并推动党内监督与其他各类监督贯通协同。通过民主评议和党日活动进行自我教育与反思从而达到端正态度、谨言慎行的目的，促进党组织之间、党员之间互相监督，同时探索深化不同监督主体之间有效协同的路径，形成监督合力并保证廉政法律法规的落实，推动干部教育的制度化、常态化。

最后，充分發挥纪检监察机关的监督专责机关作用。一方面，通过纪检监察机关探索监督合力形成的有效路径，协助党委全面从严治党。另一方面，在制度层面加强对纪检监察机关工作人员的要求，选任忠诚于党、忠诚于人民、忠诚于纪检监察事业的优秀人才，制定纪检监察工作人员自我监督与自觉接受社会监督的标准和要求，从制度层面保证纪检监察队伍的忠诚与纯洁性。

参考文献：

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责任编校   王学青

Structure System， Characteristics and Reference Value of the

Incorruptible Government System in Shaanxi-Gansu-Ningxia

Border Area

LU Yongsheng， CHENG Jianqi（School of Marxism， Southeast University， Nanjing 210096， Jiangsu， China）

Abstract： The construction of the incorruptible government system in the Shaanxi-Gansu-Ningxia border area is of remarkable exemplary and representative value， its concrete structure worthy of studying against the background of comprehensive and strict administration of the Party for its practical value. The Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Regions incorruptible government system is composed of incorruptible government laws and regulations system， cadre education management system and supervision system， which form a complete institutional structure system demonstrating the characteristics and advantages of being systematic， effective and people-orientation in the process of formulation and implementation. The construction of the clean government system in the Shaanxi-Gansu-Ningxia border area has important value inspiration for the scientific and modernization of clean government system in the new era in terms of improving the legal system， improving the cadre management system and accelerating the reform of the democratic supervision system.

Key words： Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region； incorruptible government system； structural system； value enlightenment