国家监察职能实现中的外部协作与内部优化

徐信贵 庞鹏 王阗春

摘   要：国家监察职能的实现会受到内外部因素的影响。根据《监察法》规定，监察机关与其他机关的关系大致可分为“产生、监督和负责”“协助配合”“互相配合和制约”“领导与被领导”“派出与被派出”五种类型。这五种类型既包含国家机关之间的横向关系，又包含监察机关内部的纵向关系。上级监察委员会是机关协作的适宜协调主体。机关协作应坚持政治原则、法治原则和效率原则，并围绕立法授权、工作衔接等内容进行完善。监察职能实现的内部优化应健全监察机关内部的分工设置、延伸机制、监督机制和辅助机构配置等，做到“机构—人员—职责”相匹配，资源能共享，从而提高监察机关的整体运行效率。

关键词：监督；监察机关；机关协作；监察职能

中图分类号：D630.9                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）01-0054-08

党的二十大报告强调，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。构建权威高效的国家监察体系，既需要监察机关与其他国家机关相互协作、相互配合，也需要理顺内部结构关系、延伸监察职能。虽然《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）明确了监察机关的独立监察权和监察职责，但是监察机关与其他国家机关之间的关系以及监察机关的内部组织格局仍需在实践中进行不断调适和完善。当前学界关于监察委员会的研究，或主要集中于监察委员会的历史渊源、性质与定位等理论范畴，做到“机构—人员—职责”相匹配，资源能共享，从而提高监察机关的整体运行效率。或集中于监察机关“法规制定权”“信息公开”“职务犯罪调查”“留置措施”等行为法层面研究以及监察委员会内外部监督的救济法层面研究，而专门针对监察委员会的组织法与组织关系层面研究相对缺乏，特别是针对监察机关与不同主体之间的协作关系类型、自身结构优化与功能发挥的研究尚有不足。推动权力监督的全覆盖和有效性，应厘清监察法中的机关关系类型、明确机关协作重点与路径、推进监察组织体系与基层监察机构建设。

一、监察法中的机关关系类型

自2016年底开始的国家监察体制改革，通过整合行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责，优化反腐败资源配置；通过纪委监委合署办公的组织架构，加强党对反腐败工作的统一领导；通过修订《宪法》、制定《监察法》《监察官法》《政务处分法》等法律法规为监察体制改革提供了坚实的法律基础。监察体制改革塑造了具有国家权力属性的监察权，改变了国家机构的既有格局。根据《宪法》《监察法》《监察法实施条例》的规定，监察机关与其他机关的关系类型大致可以归为“产生、监督和负责”“协助配合”“互相配合和制约”“领导与被领导”“派出与被派出”五种。

（一）“产生、监督和负责”关系

根据《宪法》第三条和《监察法》第八条的规定，国家监察机关与国家权力机关是一种“产生、监督和负责”关系，即“监察机关由人民代表大会产生”“人民代表大会监督监察机关”“监察机关对人民代表大会负责”。“监察体制改革通过整合监察权，重构国家监督体制和宪法权力结构，形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的‘二元监督体制”[1]，国家监察机关与国家权力机关是一种“产生、监督和负责”关系，是“人民主权”“民主集中”“权力制约”等宪法原则的具体化。一是人民主权作为国家组织之圭臬，国家监察机关的设置亦不能突破人民主权原则。“监察机关由人民代表大会产生”意味着监察机关通过人民选举产生的人民代表大会获得了派生性的公权力主体地位，“监察委员会不仅是人民的监察委员会，也是中国共产党的监察委员会……代表党和国家行使监察权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”[2]。二是国家监察机关的设置体现了民主集中制原则。“民主集中制乃是普遍适用于执政党和国家政治生活的一项重要原则……作为一项国家机构的组织原则，该原则成为国家机关产生及相互间关系运行的遵循和基础”[3]。民主集中制原则主导下的国家监察制度具有两重基本内涵：其一，人民代表大会作为权力机关，其宪法地位高于国家监察机关；权力机关不是监察机关的直接监察对象，权力机关的公职人员才是《监察法》的适用对象。其二，国家监察委员会应当经人民代表大会的民主程序产生，这是国家监察机关的正当性和合法性前提。三是国家监察机关的设置丰富了权力制约原则的内容。国家监察体制改革，扩张了公权力监督的范围，将所有依法履行公职的人员都纳入了国家监察的范畴，改变了以往部分公权力主体只有“自体监督”而无“异体监督”的局面，丰富了权力制约原则的内容。

（二）“协助配合”关系

根据《监察法》第四条和《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第九条的规定，行政机关与国家监察机关是协助配合关系，行政机关不得干涉监察机关依法行使监察权；监察机关开展监察工作，有关部门、单位予以协助配合。维护人民群众的根本利益是国家的基本功能。为了实现这一基本功能，国家权力应当有所分工，并形成相对独立的公权力主体。这些公权力主体在其职责范围内具有权力运行自由。与此同时，不同公权力主体在职责履行过程中具有职责连接性，存在一定的协助关系。“互相配合关系意味着监察机关与执法部门之间存在一种协调和协作关系， 任何一方不能以任何理由推卸宪法所规定的此种责任和义务。”[4]在理解行政机关与监察机关是一种协助配合关系时，需要注意以下两个方面的问题：一是协助义务的主体多元，包括组织人事、公安、国家安全、审计、统计、市场监管、金融监管、财政、税务、自然资源、银行、证券、保险等有关部门、单位以及社会团体和个人。在各类协调主体中，行政机关是最主要的协助主体。据笔者统计，《监察法》中“协助”一詞共出现了六次（除反腐败国际合作中的司法协助外，其他“协助”均指向“有关机关和单位”），《监察法实施条例》中出现了五十七次（除了十四次其他含义外，其他“协助”均指向“有关机关和单位”），与其具有协助义务的“有关机关和单位”均指向或包含行政机关。二是此种协助义务是双向的，即除了有关单位应配合监察机关，监察机关亦具有配合其他单位履行职责的义务。

（三）“互相配合和制约”关系

根据《监察法》第四条、《监察法实施条例》第八条规定，国家监察机关与司法机关之间主要是一种“互相配合，互相制约”关系。《宪法》第一百三十一条、一百三十六条的规定，人民法院和人民检察院分别具有独立的审判权和检察权。虽然《监察法》第四条第三款和第三十四条第二款规定了其他机关的协助义务，但是这里的“其他机关”是否包括司法机关存在争议。从语义学的角度上看，由于《监察法》第四条第二款和第三十四条第一款，均已明确了监察机关与司法机关的关系，《监察法》第四条第三款和第三十四条第二款是兜底条款，是对《监察法》第四条第二款和第三十四条第一款的一种补充性规定，其中的“其他机关”包括但不限于司法机关、行政机关。但是监察权与司法权的相互独立性决定了监察机关与司法机关在职能交叉领域内是一种“互相配合”的关系。虽然《监察法》第三十四条第二款亦设定了司法机关的协助义务，但这一“协助义务”完全可被“配合义务”吸收。与此同时，国家监察机关与司法机关之间又是一种“互相制约”关系，监察监督与司法监督都是法律监督的重要组成部分，国家监察机关与司法机关在各自的权力边界范围，对公权力的行使和法律实施进行监督。一方面，国家监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，对司法机关的公职人员进行监察；另一方面，司法机关对国家监察机关活动进行合法性监督。对监察委员会移送的案件，检察机关拥有退回补充调查和最终决定不起诉的权力，审判机关要检验案件事实是否清楚、证据是否确凿。同时，国家监察机关及其工作人员一旦逾越宪法、法律的边界，亦要承担相应的法律责任。

（四）“领导与被领导”关系

根据《监察法》和《监察法实施条例》第十条的规定，上下级监察机关之间是一种“领导与被领导”关系，而不是业务上“指导与被指导”关系。这意味着上级监察机关对下级监察机关具有直接的命令权、指挥权、撤销权和监督权等，下级监察机关对上级监察机关的合法决定与命令具有服从和执行的义务。值得注意的是，国家机关之间“领导与被领导”关系存在两种内涵：一是“一竿子到底”型的“領导与被领导”关系，即上级监察机关对所有的下级监察机关都具有直接的命令权、指挥权、撤销权和监督权。二是“相邻关系”型的“领导与被领导”关系，即上级监察机关对下一级监察机关具有直接的命令权、指挥权、撤销权和监督权。两种不同类型的“领导与被领导”关系各有优劣之处：“一竿子到底”型的“领导与被领导”关系下，公权力的运行高效，但程序性价值略有损减；而“相邻关系”型的“领导与被领导”关系下，公权力的运行程序性强，但在运行效率上略有不足。“监察委员会纵向职能类型，在机构、组织上基于监察委员会的不同级别，实践中又与监察力量差异配置密切关联。”[5]检视《监察法》全文可以发现，《监察法》共有四条涉及上下级监察机关之间的关系，其中《监察法》第十条、十七条、二十九条体现了上下级监察机关之间是一种“一竿子到底”型的“领导与被领导”关系，而《监察法》第十六条规定了各级监察机关的管理权限，上级监察机关原则上只能办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项。这表明我国在上下级监察机关之间关系上，兼顾了两种不同类型“领导与被领导”关系的优点，形成以“‘一竿子到底型的‘领导与被领导关系为原则，以‘相邻关系型的‘领导与被领导关系为补充”的格局。

（五）“派出与被派出”关系

根据《监察法》《监察法实施条例》第十二条、十三条的规定，监察委员会可以向有关单位或组织派驻或者派出监察机构、监察专员，监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。《纪检监察机关派驻机构工作规则》对于派驻机构的组织领导、履职程序、工作职责等内容作了专门规定。因此，在监察系统内部还存在一种“派驻或者派出与负责”的关系。依循法治理论，公务法人应具有“权、责、名、组织”四个基本要素，派出机构通常不具备独立对外承担法律责任的“责”要素，因而不具有公务法人之主体地位。在一般情形下，各级监察委员会的派驻或者派出监察机构是不具备独立公务法人资格的派出机构，并无对外独立承担责任的能力。《监察法》第十二条第二款明确了各级监察委员会作为派驻或者派出监察机构的责任主体地位。但值得注意的是，《监察法》第十三条规定了“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置”。派驻或者派出的监察机构根据授权是以自己的名义还是以监察委员会的名义作出监察决定，《监察法》第十三条并未作出明确规定。笔者认为，正确理解与适用《监察法》第十三条应区分授权的不同类型。如果基于法律的授权，那么派驻或者派出的监察机构在授权范围内可以以自己的名义作出监察决定，并独立对外承担法律责任。这是派驻或者派出的监察机构的一种特殊状态。如果是基于监察委员会的授权，这实际是一种权力委托行为，那么派驻或者派出的监察机构只能以监察委员会的名义作出监察决定，该监察决定的法律责任亦归属于作出授权决定的监察委员会。在监察实务中，派驻或者派出机构通常是依据派出单位的授权范围和授权事项开展工作。

二、监察职能实现中的机关协作

虽然《监察法》明确将监察委员会定位为“行使国家监察职能的专责机关”，但国家监察全覆盖目标仅仅依靠监察机关恐难以实现。《监察法》《监察法实施条例》确立的五种关系类型既包含国家机关之间的横向关系，又包含监察机关内部的纵向关系。机关协作的状态直接关系到监察职能的实现效果。应“把反腐败机构纳入国家治理体系，从治理能力现代化角度推进反腐败机构改革”[6]，通过国家机关之间的有效协作以促进《监察法》预设目标的实现。

（一）机关协作的原则

国家机关之间的协作应坚持政治、法治和效益三个基本原则。一是政治原则。“监察权本质上是政治权力……政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力。”[7]监察权与监察活动的这一特殊属性决定了围绕着监察活动而进行的国家机关之间的协作应将政治原则作为首要原则。配合和协助监察机关开展工作不仅是一项法定义务，也是促进风清气正政治生态建设的一项重要政治任务。国家机关之间的协作必须站在全局高度，站在党和人民的立场上配合和协助监察机关开展廉政建设和反腐败工作。二是法治原则。《监察法》的全面实施需要国家机关的协作。这种机关协作本质上是一种公权力协作。在现代国家治理体系中，任何公权力行为都必须遵循法治的基本逻辑，因此，机关协作应坚持法治原则。要通过立法明确规定机关协作的条件、权限、程序、范围以及协调主体。在国家机关的协作实践中，必须遵循法律优先和法律保留原则，即一切国家机关的协作行为都必须以法律为圭臬，不得与之相悖；在法律未做规定或未予授权时，不应擅自“创新”国家机关协作的内容或方式。三是效益原则。监察机关与相关机关的协作是为了实现“一加一大于二”的增量效果，这也是机关协作的正当性前提。因此，机关协作应以效益性为目标导向，尽量地消解机关协作过程中的负面效应，加强机关之间的沟通和协调机制建设，规范机关之间的协作管理，调动各个机关主体的协作主动性和积极性，形成机关合力，提高整体效能。

（二）机关协作的重点

在《监察法》《监察法实施条例》确立的五种机关关系类型中，“产生、监督和负责”“协助配合”“互相配合和制约”属于横向机关关系，其协作重点各不相同。一是监察机关与权力机关的协作重点在立法授权。虽然，人民代表大会与监察机关是一种“产生、监督和负责”关系，但是两类国家机关仍存在一定的协作关系。随着监察实践的不断丰富发展，可能会发现一些需要进行制度改进的地方，这就要求人民代表大会按照法定程序对《监察法》及其相关的法律、规定进行修改和清理，以适应监察工作实践的需要。而权力机关与监察机关之间的协作程度直接关系到监察立法的科学性、及时性和监察法律法规适用的有效性。二是监察机关与行政机关的协作重点在于法律实施。行政机关作为体量最大的国家机关，既是《监察法》的主要适用对象，也是《监察法》实施的“主协助单位”。这就意味着，一方面，行政机关及其工作人员应严守法律和纪律以配合《监察法》的全面实施，如若行政机关及其工作人员缺乏内部监督与约束，违法违纪现象过多，将会增加监察机关的工作压力，从而影响监察工作的有序开展。另一方面，行政机关特别是公安机关，应对监察机关的搜查活动、采取留置措施、职务违法犯罪线索移送等方面给予配合和协助，“调查过程中的一些措施也非监察机关的业务所能涵盖，需要执法部门予以配合，如通缉、限制出境、技术调查等，监察机关作出决定后，需公安机关等执法部门配合执行”[8]。公安机关作为打击犯罪、维护社会治安的重要机关，肩负着刑事案件的侦查任务，具有“限制人身自由”等特定权力。如若缺乏公安机关的配合和协助，监察机关的一些监察活动将难以开展。因此，监察机关与行政机关之间应当围绕《监察法》实施，构建一种综合性、多领域、高效率的协作机制。三是监察机关与司法機关的协作重点在于工作衔接。“建立监察司法衔接机制，是监察机关与司法机关各自的职能责任所决定的。”[9]目前，《监察法》与《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律之间的衔接还有进一步优化的空间，互相配合的条件、方式还不够明确和具体。现阶段，监察机关要加强与检察机关、审判机关的工作衔接，对管辖、调查、移送、审判等各环节进行细化，将责任分别落实到各自的具体职能主体，建立高效的对接沟通机制。

（三）机关协作的协调主体

机关协作的最佳状态是各个机关形成了一个实质意义上的整体，而这一状态达成的前提是存在一个权威性的协调主体。《监察法》明确了监察机关要求有关机关和单位进行协助的权力以及有关机关和单位依法协助的义务。但是，对于有关机关和单位协助过程中的一些冲突情况如何解决、由谁协调等问题，《监察法》《监察法实施条例》均未作出明确规定。在综合考虑监察委员会的定位和各国家机关职能的基础上，有可能承担协调机构职能的机关主要有以下几种选择：

第一，同级人大作为协调主体。人大作为最高权力机关，其权威性和监督权似乎使它能够实现监察机关与相关机关的协作统合。但是人大的主要职能体现于“立法权”“任免权”“决定权”，协调并不在《宪法》所规定的“人大”职能范畴。人大亦未有作为“协调机构”的先例。因此，将人大作为协调机构既不符合《宪法》规定，也不符合我国的政治惯例。

第二，同级政法委作为协调主体。政法委是“党委领导政法工作的组织形式”①，具有统筹协调政法工作的职能。但是政法委宏观指导和协调监督的部门主要是公安机关、检察院、法院、司法行政、国家安全，并未包含监察机关，并且从政法委与监察委的功能定位和机关属性上看，将目前的政法委作为监察工作的统筹协调机构并不恰当。“中央政法委的组织构成是同级政法机关，与其他议事协调机制如中央防治血吸虫病小组等不同，中央政法委不包括下级地方党委。各级政法委都是党委对同级政法工作进行领导的一种组织方式。”[10]

第三，同级法治委员会作为协调主体。目前，中央全面依法治国委员会已经成立。根据《深化党和国家机构改革方案》，中央全面依法治国委员会“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，是“党中央决策议事协调机构”。从形式上看，法治委员会是协调监察工作中各部门关系最为合适的主体。但是在实践中，法治委员会协调权能相对有限，不一定能够完全胜任协调工作。

第四，上级纪检监察机关作为协调主体。我国《监察法》并未明确规定各个国家机关协作开展监察工作的协调主体，《监察法》中的五处“协调”主要是指监察机关的内部协调或反腐败国际合作的协调。但是《监察法》第二十九条规定：“依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。通缉范围超出本行政区域的，应当报请有权决定的上级监察机关决定。”该规定表明，上级监察机关具有协调功能，并且《监察法实施条例》第十一条第二款亦明确规定：“监察机关办理监察事项应当加强互相协作和配合，对于重要、复杂事项可以提请上级监察机关予以协调。”因此，上级监察机关作为协调机构具有一定的法律依据。实践中，下级监察机关在工作中确遇困难一般通过上一级监察机关协调解决。因此，根据《监察法》《监察法实施条例》的相关规定，基于我国监察工作的实践和监察工作效能，地方性监察工作的协调职能宜由上一级监察机关履行，“按照纪检监察一体的要求，要建立完善纪检监察机关请示报告制度、指令纠正制度、案件管辖制度、检查指导制度、组织协调制度、备案制度、报批制度等”[11]。

三、监察职能实现中的内部运行机制优化

在《监察法》《监察法实施条例》确立的五种机关关系类型中，“领导与被领导”“派出与被派出”属于纵向关系，是监察系统内部运行过程中不同主体的相互联系。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十一条规定：“纪检监察机关应建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。”作为监察职能实现的基础，健全监察系统内部运行机制应注重“机构—人员—职责”相匹配，促进内设机构之间资源的优化配置，提高监察机关的整体运行效率。

（一）完善监察机构内部的分工设置

分工作为复杂社会治理的一种方略，是基于事务性质的区别对待方式。监察机关内部机构设置是基于分工协作和自我监督的重要举措。首先，按照案件处理流程进行机构设置。监察机关内部机构应依照“线索处置、初核、立案、审理、处置”的处理流程设置，突出主业设置机构，促进机构设置和监察程序相匹配。如信访室负责案件线索受理；监督检查室主要负责日常监督、一般违纪线索处置；审查调查室主要负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题进行初核与立案调查；案件审理室主要负责对应给予党纪政务处分的案件审核、申诉、复审的案件审理；案件监督管理室负责对案件监督检查、审查调查进行监督管理；纪检监察干部监督室主要负责对系统内纪检干部的监督等。但是，一些地方存在机構设置重复的问题，如某市监察委员会除了在内部机构设置信访室，还在事业单位中设置了信访举报中心，可能会造成信访线索的分散管理，影响案件处理效率。其次，根据不同层级设置内部机构。由于编制瓶颈等现实问题的考量，有的县级纪检监察机关在实践中将监督检查和审查调查部门合并为纪检监察室，承担执纪监督与执纪审查调查的双重职能，对此应在相关立法或文件中予以规范。地级市以上纪委监委既具有办案职能，又要领导和监督下级纪委监委履行职责。因此，地级市以上纪委监委应体现监审分离、查审分离的职责分工要求。最后，促进各机构之间资源的动态优化。为完善各内设机构之间的资源优化配置机制，各地探索出了“室组”联动监督、“组组”协同监督、“室组地”联合办案等工作机制，保障纪检监察程序顺畅运行。在具体案件调查中，也会根据监察案件实行“一案一指定”和“一事一授权”的工作模式。这些措施运行成熟可以出台相关文件予以推行。

（二）构建监察机构的延伸机制

基层腐败“量大面广”“易发频发”“线索匮乏”，是监察工作的难点。基层腐败如果得不到及时有效地遏制，将严重影响党和政府的公信力，损害党的执政基础。因此，当前应当根据基层反腐的特点，探索监察职能的系统内部优化，推动国家监察体制改革的制度优势转化为治理效能。根据《监察法》规定，监察委员会设在县级以上，乡镇不设监察委员会，监察委员会可以在乡镇设派驻机构。实践中，除了乡镇设立纪检监察室，一些地方县级监委向其所管辖乡镇、街道派出监察组织，但是仍然存在授权要件不明确、权责不一致等问题。对此，省级监委可以根据地方实践经验出台规范性文件，明确乡镇监察组织的权责内容、工作衔接机制以及监督与救济机制。目前，天津市、广东省等地相继出台了监察职能向基层延伸的意见，但多为“试行”文件，条件成熟的情况下可以转为正式的规范，“在统筹布局省域内监察职能向基层延伸工作时，统一的指导性意见应当鼓励县级监委给予乡镇、街道监察组织以充分的监督权、有限定的调查权和处置权”[12]。同时，应进一步规范向村（社区）派出监察机构，建立监察专员机制。为了整治群众身边的不正之风和腐败问题，一些地方监察机关也向村（社区）派出监察机构或监察专员机制，设立了村级监察工作联络站。村（社区）监察机构主要负责协助乡镇街道对村（社区）行使公权力的公职人员的监督；对村（社区）落实征地拆迁、惠民惠农政策、救灾救济等重要部署的监督；收集党员干部的问题线索，并及时向街道纪工委监察办报告。但是，对于问题和线索的处理机制、衔接机制仍存在不足。对此，地方应健全村（社区）搜集线索与监察机关常规处理程序的衔接机制，完善村（社区）搜集线索的搜集、反馈与处理机制，明确派出主体及其负责人与派出人员的相关责任。

（三）健全监察机构的内部监督机制

一是要完善基于机构分权的监督机制。分权，只是基于事务属性的分离，并不会直接产生权力制约效果。监察机关内部监督检查和审查调查部门分设，体现了内部机构监督机制的完善。“流程中上一环节的工作人员必须对下一环节的工作提出建议与要求，下一环节的工作人员必须对上一环节工作人员提出的建议与要求进行回应，且回应的情况应受到监察委员会领导人员的审核。”[13]《监察法实施条例》第一百九十六条规定，案件经审理认为主要违法犯罪事实不清、证据不足的，应当经审批将案件退回承办部门重新调查。因此，检察机关的内部配套制度不仅应明确各个机构的运行规则、权力清单、责任清单，还应不断提升办案人员的办案能力与责任意识，建立审查机构与审查人员的案件负责制。二是需要明确监察机关内部监督重点与程序。其一，要明确内部监督的重点。2020 年，中央纪委国家监委办公厅印发《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》明确各级纪检监察机关领导班子对干部监督工作负主体责任，并强调加强纪委内设机构、派驻机构、派出机构、下级纪委监委以及本级管理企业和高校纪检监察机构“关键少数”的监督，以上这些应作为内部监督的重点。其二，要明确内部监督的具体程序。虽然许多地方出台了纪检监察干部监督的相关规定，但是大多数规定较为抽象，且程序性规定仍有完善空间。对此，不仅应进一步明确干部监督室的内部监督职责，增强内部监督的独立性，而且要强化案件监督管理室、信访室、干部监督室等机构的过程性要求，完善履责程序机制设计，确保监督程序合法合规。

（四）探索监察职能的辅助机构配置

监察职责由主业机构及其工作人员履行，但监察职责的履行亦离不开辅助机构及其工作人员。在深化国家监察体制改革的过程中，要高度重视辅助机构和人员的合理配置。目前，县级监察委员会的内设机构主要由办公室、组织部、宣传部、研究室、党风政风监督室、信访室、案件监督管理室、监督检查室（多个）、审查调查室（多个）、案件审理室、纪检监察干部监督室、机关党委等职能科室组成，具有辅助保障功能的信息技术保障室通常在地市级以上监察委会员中才予以设置。此外，监察机关的日常工作并无法警等专业队伍的保驾护航，监察工作的全面开展受到一定限制。笔者认为，监察机关的辅助机构配置可以借鉴法院、检察院的经验，在各级监察机关中设立信息技术装备处室，负责办公自动化建设、心理测试、电子数据取证、手机数据恢复、司法会计等技术保障工作，提高新时代监察工作的信息化、科技化水平。与此同时，探索在各级监察机关配置类似法警的专业安保队伍，合理配置安全防范方面的专业设备，提升安全防护能力。

本文主要围绕着监察职能实现这一目标，重点探讨了国家监察全面覆盖下的国家机关协作和监察委员会内部运行机制建设问题。从学科视角看，其不仅涵盖管理学中的“组织—行为”问题，而且牵涉到法学中“权责一致、权力制约与监督”的问题。立法中设定的监察职能需要通过监察机构去实现。监察委员会是“行使国家监察职能的专责机关”，但不是唯一机关。国家监察全面覆盖的目标需要加强外部协作，在实践中不断完善监察机关与其他国家机关的协作关系。同时，还应坚持内部面向，完善监察机关自身建设，优化内部机构的分工设置，创新基层组织建设，加强内部监督与保障机制建设，从而建立执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。

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责任编校   陈   瑶

External Cooperation and Internal Optimization in State

Supervision

XU Xingui1， PANG Peng1， WANG Tianchun2（1. School of Law， Chongqing University， Chongqing 400045， Chongqing，China; 2. Discipline Inspection Committee， Chongqing Medical and Pharmaceutical College， Chongqing 401331， Chongqing，China）

Abstract： The fulfillment of national supervisory functions is affected by internal and external factors. According to the Supervision Law， the relationship between supervisory organs and other organs can be roughly classified into five types： ‘generation， supervision， and responsibility-shouldering， ‘assistance and cooperation， ‘mutual cooperation and restriction， ‘leadership and subordination， and ‘dispatching and being dispatched. These include both horizontal relationships among national organs and vertical relationships within supervisory organs. Upper supervisory committees are proper coordinating subjects for organ cooperation. Organ cooperation should abide by principles of politics， rule of law， and efficiency， and conducting organ cooperation on issues such as legislative authorization， work connection， etc. Organ optimization for realizing the supervisory function should focus on internal labor division within supervisory organs， the extension mechanism， the supervision mechanism and the allotment of supporting organs.

Key words： supervision; supervisory organs; organ cooperation; smart supervision