执纪执法指导性案例制度的特点、作用及完善路径

冀晓鹏

摘   要：执纪执法指导性案例制度的建立对党内法规建设意义重大，对中国特色社会主义法治体系的发展完善有重要影响。通过对目前已发布的三批11起指导性案例进行实证分析，发现这一制度具有针对性强、规范性强、可读性强、实践性强、程序性强的显著特点，这些特点对当前的党内法规建设起到了弥补抽象性、修正执行标准、加强普及学习、提高执行效率等重要作用。但由于执纪执法指导性案例制度建设时间不长，今后还应通过不断提升制度的适用性、体系性、科学性来加以完善。

关键词：指导性案例；党内法规；执纪执法；参照适用

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）01-0083-06

2021年8月，中央纪委国家监委发布了第一批执纪执法指导性案例，并同时颁布了《关于发布指导性案例的工作办法（试行）》的党内法规，标志着执纪执法指导性案例制度的建立。截止到2022年8月，中央纪委国家监委先后共发布了三批指导性案例。执纪执法指导性案例制度的建立是党的十八大以来推进全面从严治党、依规治党的又一重要制度创新，制度建立的背景、产生的意义以及未来的发展都与党内法规建设密切相关，对党内法规制度建设意义重大，必将会对中国特色社会主义法治体系的发展完善产生重要影响。目前学界还缺乏对这一制度从党内法规视角进行的专门性研究，因而值得我们给予更多关注。

一、执纪执法指导性案例制度的显著特点

执纪执法指导性案例制度是由中央纪委国家监委通过定期发布指导案例的形式，来对各级纪检监察机关在实践工作中出现的执纪执法方面的问题进行统一的释疑和规范的制度。执纪执法指导性案例制度的建立是在全面从严治党的宏观背景下，为了更好地将全面从严治党、依规治党落到实处而采取的一项创新型举措。这一制度肇始于中央纪委国家监委案件审理室在重点课题调研中发现的办案人员在执纪执法过程中存在的性质认定、条规适用、处理处分不精准不恰当等问题，因而想要通过发布指导性案例的方式，以案释纪、以案说法、以案讲理，深入精准地阐释执纪执法要旨、政策策略把握、定性量纪理由和纪法条规适用[1]。也就是说，执纪执法指导性案例制度是针对目前纪检监察机关在依据党内法规办案过程中所出现的一些具体问题而采取的创新性制度举措（见表1）。

表1   已发布11起执纪执法指导性案例类型分布

注：目前共发布了11起案例，表格中第6、7是同一起。

依据目前所发布的三批指导性案例的内容，可以总结出如下特点：

第一，针对性强。在已发布的11起案例中，除1起案例是針对纪检监察部门问责本身简单泛化外，其余15起案例均是围绕执法执纪实践中出现的一些性质认定、条规适用、处理处分不精准不恰当的问题，例如在第二批第2起“崔某骗领财政惠民惠农补贴资金案”中，针对违纪行为属于个人贪腐还是优亲厚友，指导案例不仅分析了存在两种模糊认识的原因，还进一步对应当如何认定进行了详细说理，既明确了这一类型行为认定的标准又进行了充分论证，从而解决了分歧与困惑，具有很强的针对性。

第二，规范性强。一方面，执纪执法指导性案例制度建立本身即是依规治党、从严治党的体现，制度的建立是由中央纪委国家监委所制定的党内法规《关于发布指导性案例的工作办法（试行）》（以下简称《办法》）所确立的，该《办法》明确了指导性案例的标准、内容和体例等要求，并对编写和发布工作程序作出了明确规范，使执纪执法指导性案例制度具备了充分的法理依据。另一方面，发布的每个案例结构都由规范的五部分组成，均是按照“关键词”“执纪执法要点”“基本案情及处理结果”“指导意义”“相关条款”的顺序规则呈现，体现出很强的规范性，便于各级纪检监察部门理解、适用指导性案例。

第三，可读性强。在组成案例的五个部分中，“关键词”便于迅速找到对应的指导案例，“执纪执法要点”体现出案例发布的目的和意义，“基本案情及处理结果”言简意赅地对案情及结果进行了陈述，“指导意义”是其中的关键部分，不仅对性质认定和处理结果都进行了详尽分析，给出标准，大部分案例还作了进一步引申，例如第三批第1起案例“姚某使用‘空白公函报销案”，在对案件本身探讨结束之后又进一步引申出了实践中“吃公函”问题的其他形式，如“无公函接待”“一函多吃”，有利于办案人员对这一类型问题的全面掌握。正是案例五个部分的结构设计如此完备与充分，才让执纪执法指导性案例具备了很强的可读性，方便办案人员去阅读与理解。

第四，实践性强。在已发布的11起指导性案例中，既涉及领导干部也有类似村干部这样的基层工作人员，既有严肃追责也有容错免责，既涉及组织启动审查前也包括启动审查后，既有被追责主体的问题也涉及纪检监察部门自身问题，既有常规问题也有防疫等热点问题，既有在职人员也有退休人员，既有据为己有也有据为“公”有，既有正常办案也有依据上级移交的线索办案，既有群众反映强烈的典型问题也有其他问题，既有需要甄别的“类案”违纪情形也有一般违纪情形。可以说已发布的指导性案例涉及领域全面、涵盖范围广泛，考虑到了实践工作中的各种复杂问题、特殊情况，使办案人员可以在工作中能够根据不同情形找到相应的指导性案例，具有很强的实践性。

第五，程序性强。执纪执法指导性案例的发布有着严格的程序性要求，每一批指导性案例发布前都要经过严格的程序筛选和详细的论证，已经构筑起了指导性案例常态化征集审编机制。首先是案例来源，案例来源采取了主动征集和主动报送相结合的方式，前者由中央纪委国家监委向各级纪委监委主动征集典型案件，确保所征集案例具有较强的代表性和针对性；后者主要由各级纪检监察机关在办案过程中根据自身工作实际和工作需要主动撰写、报送指导性案例建议稿。其次是编写过程，在取得案例素材之后，具体工作由中央纪委国家监委案件审理室专门负责，组织编写专班进行编写，初稿产生后还要通过集体研究、征求中央纪委国家监委党风政风监督室意见等方式后再进行进一步论证和完善。再次是发布，执纪执法指导性案例没有采取文件印发的形式，而是直接向社会公开发布，这样发布的目的不仅是为了让各级纪检监察部门知晓，更是向各级领导干部、普通党员以及人民群众传递党中央坚定不移推进全面从严治党的决心和信心，起到政治效果、纪法效果和社会效果的有机统一[2]。最后是执行，各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，都应当参照指导性案例，“应当”意味着指导性案例的强效力，赋予了指导性案例很强的执行生命力。

二、执纪执法指导性案例制度建立的重要意义

对规范的适用与规范文本本意所产生的张力，某种意义而言是一个必然的现象。解决这一问题的方法是多样的，在法律领域，有立法解释、司法解释、编纂法典以及“两高”的案例指导等方式。而在党内法规领域，相比于其他几种形式，建立执纪执法指导性案例制度具有自己独特的意义与价值。

首先，有助于弥补党内法规的抽象性。执纪执法指导性案例的外观形式更加具体，和抽象的党内法规条文相比更加鲜活更易理解，便于各级纪检监察机关学习运用。例如，针对涉案财物的处置问题，《中国共产党纪律处分条例》第40条第1款规定了“对于违纪行为所获得的经济利益，应当收缴或者责令退赔”，但对此缺乏进一步的释义，而在第一批第2起案例“夏某违规操办其子婚庆事宜案”中则对“收缴”“责令退赔”的区别、联系、适用等通过具体案件做了进一步说明，使党内法规的规定更加形象化、具体化。

其次，有助于修正党内法规的执行标准。随着比较完善的党内法规体系已经形成，党内法规发展从“量”的积累转向“质”的提升，党内法规的执行问题得到了更多关注。目前纪检监察领域的党内法规在数量上已较为充分，但在相关规定的适用上还存在着一定的重合之处，还有的党内法规缺乏具体的操作规范。这些情形使各级纪检监察部门在办案过程中对同一类型的案件在性质认定、条规适用上存在一些差异，不仅影响到党内法规的执行效果，也关系到全面从严治党事业的健康发展。执纪执法指导性案例制度的建立就是针对实际工作中发现的一些容易混淆的标准问题、难以把握的尺度问题，通过筛选典型性案例、科学明确标准、统一办案思路，从而对党内法规执行的统一性和规范性起到很好的修正作用，有助于避免办案中“同案不同判”现象的发生。

再次，有助于加强党内法规的普及和学习。中央纪委国家监委要求“各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，应当参照指导性案例”[3]，因而建立执纪执法指导性案例制度虽然主要是为了服务于各级纪检监察部门，但这一制度的强效运行必定会促使更多的党员干部主动学习、积极了解相关党内法规，这在一定程度上也会更加规范党员干部的行为，起到积极的警示作用。

最后，有助于提高党内法规的执行效率。党的十八大以来全面从严治党取得很大成效，但目前反腐形势依然严峻，反腐败开始转向更深层次、更隐蔽领域，要适应新形势下的发展特点就要不断健全党内法规制度建设。党内法规法典化极有可能成为党内法规制度建设未来发展的趋势[4]，但党内法规的法典化显然并非一蹴而就，那么由最高纪检监察机关出台全国统一的指导性案例就成为了现有条件下一种最具效率的方式，有助于較快地发挥出效果，促进党内法规的精准执行。

三、执纪执法指导性案例制度进一步完善的实施路径

执纪执法指导性案例制度作为中央纪委国家监委加强精准有效开展对下业务指导的一项重要举措，自发布第1起指导性案例以来已经在实践中取得了良好的成效，规范了办案程序、提升了办案质量、统一了办案标准，这一制度必将会长期坚持下去并得到不断完善，发展成为推动党内法规普及和执行的有效制度保障。执纪执法指导性案例制度建立的时间还不长，在适用性、体系性、科学性等方面还有着可以不断发展完善的空间，本文将围绕这三方面来对执纪执法指导性案例制度的完善路径展开探讨。

（一）不断提升指导性案例的适用性来增强案例的实践指导能力

指导性案例的生命在于应用，意义在于指导[2]。如何可以让各级纪检监察部门在实际办案过程中能够“及时想到、准确找到、能够用到”指导性案例，是执纪执法指导性案例未来发展的一个主要方向。想要不断提升指导性案例的适用性，首先要把握一个原则，即所选案例不能是“孤”案，相似程度越高越有利于适用指导性案例，反之即便案例本身再有价值也并不具备“指导”意义。

为了让纪检监察部门工作人员可以在工作中“及时想到”指导性案例，就要加强办案人员对指导性案例重要意义的认识。目前而言，执纪执法指导性案例还是一个新生事物，已经公布的三批指导性案例虽然取得了很好的社会实效，但距离让各级办案人员均能知晓指导性案例的重要意义还需假以时日，因此要持续强化相关培训学习，增强办案人员在工作中参照指导性案例办案的主动性和自觉性。

为了在想到指导性案例时便可以“准确找到”相应的案例，一方面，要在指导性案例的发布数量、覆盖领域上下功夫，以满足办案人员在工作中的实际需要。如果发布的指导性案例与实际工作不匹配，无论是数量较少缺乏对应的案例，还是覆盖领域有限难以匹配，都会使办案人员无法“准确找到”。就目前所发布的三批11起指导性案例的发布频率来看，一般是间隔4-6个月发布4个左右的指导性案例，应当继续保持这样的周期和频率，给办案人员和公众以稳定的预期；案例覆盖范围要做到“一案一领域”，目前来看个别指导性案例还存在一定的重合之处，因此未来应当让每个指导性案例都更具典型性和代表性，以拓宽指导性案例的覆盖范围。另一方面，要进一步完善技术标准，诸如案例题目的措辞、案例关键词的选取，通过完善指导性案例的形式外观以便于办案人员在需要时可以快速地“准确找到”相应的指导性案例。

在找到相关案例之后，如何“能够用到”是检验执纪执法指导性案例制度实际效用的最终标准。2021年发布的第一批第1起指导性案例“贺某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主义、官僚主义问题案”，看案例标题很容易让受众认为这是一个关于界定“形式主义、官僚主义”的案例，但在读完正文后又可能会产生一定困惑：是针对所有关于形式主义、官僚主义的案件都可以参照这一案例，还是在强调针对疫情防控工作中出现的同类型问题应当按照形式主义、官僚主义来处理，而不按照违反工作纪律来处理[5]。显然，这样可能会给办案人员就这起案例“能不能够用到”带来一定的不决。未来应当继续提升案例筛选的科学性和精准性，努力让案例类型更具代表性、案例题目更具准确性的同时，进一步提升指导性案例质量，使“执纪执法要点”更明确具体，使“指导意义”更契合办案实际，从而使案例指向性更突出，提升指导性案例的适用性。

（二）不断提升指导性案例的体系性为未来案例汇编工作打好基础

随着执纪执法指导性案例发布数量的增加，指导性案例在实际办案工作中所发挥的作用将会日渐凸显。指导性案例在达到一定的数量规模后为了便于受众的阅读学习，进行执纪执法指导性案例的汇编工作就将成为必然选择。案例汇编是实现从量的积累到质的提升的必经阶段，案例汇编可以更加充分地以案释纪、以案说法、以案论理，因而案例汇编不只是一个文本积累、数量叠加的样本结果，更是一个体系化的进程，不仅要求指导性案例在整体结构上可以分门别类进行科学归纳，而且要求案例质量能够得到进一步提升以匹配体系化的要求。

就目前发布的11起指导性案例的情况来看，若要从结构上对这11起案例进行一个科学分类，且此后发布的指导性案例也均能归属于此分类，实现结构上的闭合，显然还存在一定难度。例如，如果按照党的“六项纪律”①进行划分，的确可以囊括大多数案例，但“某区纪委监委环保问责简单泛化案”实则是针对纪检监察部门自身办案方式的问题，“对林某予以容错免责案”实则是针对办案标准的掌握问题，这两起案例显然无法归入其中；因而，应当将执纪执法指导性案例的结构分类问题提前予以考虑，例如可以综合考虑按照案件事实分类、按照法律关系分类、按照争议点分类等等。在确定一个相对科学合理的分类标准的前提下，让这一分类在今后所发布的指导性案例的“关键词”部分予以体现，这样不仅有助于增加以后案例汇编的便利性，更对当下办案人员能够及时查找、使用指导性案例有所助益。同时，为了确保案件质量得以进一步提升，能够匹配体系化要求，要不断健全指导性案例常态化征集审编机制，对案例来源把好关。第一，明确各级纪检监察部门所撰写、报送的指导性案例建议稿的标准，现有要求为“坚持问题导向、目标导向和结果导向”，“围绕执纪执法工作中的热点难点焦点问题”[2]，还可以增加“负面清单”要求，明确和已发布的指导性案例属于同一类型的不用报送、对此前已经报送过的同类型案件也不用报送，同时在报送说明中对所选案例的报送缘由进行详细说明，以备中央纪委国家监委在讨论审核时可以充分考虑。第二，中央纪委国家监委案件审理室在审核论证时更要把好输入关，对指导价值不突出的案例建议稿不予采纳，对于各地报送的同样具备发布价值但类型相近或相同的案例建议稿进行认真分析比对后，只采纳其中之一为宜。

（三）不断提升指导性案例的科学性来促进相关党内法规的完善

执纪执法指导性案例制度建立的初衷之一即是通过生动形象的案例，对执纪执法要旨、纪法条规适用等方面给予明确指导，以有利于确保同类案件的纪法条规适用统一、执纪执法尺度相同，促进各级纪检监察机关精准执纪执法[6]。某种意义而言，发布执纪执法指导性案例就是为了更好地适用包括党内法规在内的党纪国法，确保各级各地纪检监察部门执纪执法的精准和统一。这与最高人民法院所发布的指导性案例的出发点是一致的，可以统一法规适用标准、简化法规适用过程、有效填补法规漏洞、规范办案人员的自由裁量，简言之，都是为了填补法规条文的抽象性和非具体针对性的特点[7]。但同时，执纪执法指导性案例也有着和最高人民法院发布的指导性案例的不同之处，最典型的体现在执纪执法指导性案例不存在最高法指导性案例在适用上对参照对象和内容的严格限制，执纪执法指导性案例中的“执纪执法要点”和“指导意义”等所有元素均可被参照[8]。这意味着相对而言执纪执法指导性案例可以更加全面充分地对相关法规条文的执行和适用进行补益。概言之，执纪执法指导性案例与最高法指导性案例的相同之处为通过指导性案例促进相关党内法规完善赋予了法理基础，相异之处为通过指导性案例促进相关党内法规完善赋予了实践空间。

例如，在发布的第一批第4起“张某退休后违规接受宴请案”中，针对张某已经退休的事实在案件处理过程中形成了两种不同意见，该案例的“指导意义”部分经过分析论证得出应当适用《中国共产党纪律处分条例》第一百一十一条的规定，同意第二种意见即按照违纪来定性处理。《中国共产党纪律处分条例》第一百一十一条规定“有其他违反廉洁纪律规定行为的，一般视情节给予警告直至开除党籍处分”，这事实上是廉洁纪律的兜底条款，是在没有对应性条文时的最后选择。因此，透过这一指导性案例事实上有助于推动将有关“退休领导干部”的规定纳入到《中国共产党纪律处分条例》中，这一指导性案例就为相关党内法规的修订与完善提供了实践的正当性。由此可以看出，不断提升指导性案例的科学性，特别是针对党内法规文本中一些规定较为原则的条款的实际适用给出相对科学标准的指导，这不仅会极大提升实践中办案人员的工作效率，更对党内法规的实施起到“释法”的功效，从长远来看会更好地促进党内法规的不断完善。

本文将执纪执法指导性案例制度放在党内法规的视域之下进行审视，通过探讨这一制度的重要意义与完善路徑来试图探寻一种有助于健全中国特色社会主义法治体系的新模式。这一制度既与国家法领域的相关指导性案例制度具有相似之处，但无疑也具备自身独特的内涵，某种意义而言这一独特内涵也正是党内法规与国家法相似相异的又一制度体现，而对这一内涵的把握将会是进一步研究执纪执法指导性案例制度的关键点。执纪执法指导性案例制度的发展方兴未艾，作为一种新制度在对实践产生重要影响的同时也必将为全面从严治党理论的发展带来新的空间。同时作为一种党内法规体系与国家法体系相互借鉴融合的制度创新，指导性案例所涉及的相关条文除了党内法规之外还包括了国家法律，这也为完善党内法规与国家法律相互衔接协调的路径增添了一抹新色彩。本文的研究也基于此，以期为后续的研究起到抛砖引玉之用。

参考文献：

[1] 案例指导推动精准执纪执法[N].人民日报，2021-08-26（7）.

[2] 中纪委谈执纪执法指导性案例：持续释放“越往后越严”的鲜明信号[EB/OL].（2021-08-27）[2022-08-30].https：//news.cctv.com/2021/08/27/ARTIw99gp64ajlxGitaudsjW210827.shtml.

[3] 中央紀委国家监委发布第一批执纪执法指导性案例[N].中国纪检监察报，2021-08-04（7）.

[4] 孟涛.论党内法规的法典化[J].江苏行政学院学报，2022（2）：129-136.

[5] 章志远.执纪执法指导性案例的功能定位与制度完善[J].社会科学，2022（9）：185-192.

[6] 张洋.案例指导推动精准执纪执法[N].人民日报，2021-08-26（7）.

[7] 王利明.我国案例指导制度若干问题研究[J].法学，2012（1）：71-80.

[8] 屠凯，张天择.论执纪执法指导性案例的参照适用问题——与最高人民法院指导性案例比较的视角[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2022（2）：79-87.

责任编校   王学青

Significance and Improvement Path for the Guiding Case System of Discipline Enforcement

JI Xiaopeng（School of Law and Politics， Hebei Geological University， Shijiazhuang 050024， Hebei， China）

Abstract： The establishment of the guiding case system of discipline enforcement is of great significance to the construction of Party regulations and to the perfection of the socialist legal system with Chinese characteristics as well. An empirical analysis of the three batches of 11 guiding cases presently issued has led to the discovery of the systems pertinence， regulatory properties， easy accessibility， prominent practicality and strict procedural features， which characteristics make up for the abstractness， the implementation efficiency， inconvenience for public learning and its reinforcing effectiveness in the construction of inner-Party regulation system. In the future， the system requires further improvement as regard its applicability， systematic qualities and scientific features due to its insufficient construction time.

Key words： the guiding case system; inner-Party regulations; discipline enforcement; reference application