高校权力运行制约与监督问题研究

杜朋林 吴淑琴

摘   要：政治巡视是党内监督的战略性制度安排，对于制约与监督高校权力运行，加强高校党的领导、党的建设和全面从严治党具有重要意义。以39所高校巡视反馈通报文本为研究对象，运用质性研究中的扎根理论和文本分析法提炼出坚持和加强党的领导等8个核心要素，发现高校权力运行制约与监督过程中既存在坚持和加强党的领导不够、内部治理体系与治理能力欠缺、重点领域风险隐患突出等共性问题，也存在定位不准、特色发展不到位等个性问题。为解决这些问题，需要优化高校权力运行制约与监督的路径，完善权力运行配置机制的科学性，增强内部监督的主动性，发挥外部监督的有效性，强化巡视整改和成果运用的权威性。

关键词：高校权力运行；政治巡视；制约与监督

中图分类号：D262.6                  文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2023）01-0075-08

习近平总书记指出，高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切。[1]中管高校全部进入了首批世界一流大學建设A类高校，是建设中国特色世界一流大学的排头兵和先行者，肩负着为党育人、为国育才的重大职责使命，在党和国家事业中具有重要地位。党的十九大报告中指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子[2]。巡视是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督[3]，是对被巡视党组织全面的政治体检。对中管高校开展巡视，对于加强党对高校的全面领导，规范高校权力运行制约与监督体系，推动教育事业高质量发展具有极为重要的意义。

2021年5月至7月，十九届中央第七轮巡视对教育部和31所中管高校党组织开展常规巡视，这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对高等教育事业的重视，也是坚持和加强党对高校的全面领导、推动高校加快建设世界一流大学步伐的的重要举措。从中央巡视反馈情况看，党的十九大以来，中管高校党委管党治党责任意识得到明显提升，办学治校工作取得新成效，为服务国家战略和经济社会发展做出积极贡献。同时，反馈也指出有的高校加强政治建设存在不足，有的落实立德树人根本任务存在不足，有的执行党委领导下的校长负责制存在不足，有的做好新时代意识形态工作存在不足，有的深化从严管党治校存在不足，有的加强班子队伍和基层党组织建设存在不足。[4]

巡视发现的问题和不足很大程度上是权力制约与监督薄弱所导致的。高校的权力制约与监督体系是否系统完备、科学规范和运行高效，关系着高校坚持和加强党的领导、推进治理体系和治理能力现代化、培养社会主义建设者和接班人。对高校开展政治巡视，本质上是对高校进行政治监督，重点是看高校是否聚焦职责使命把准办学方向，通过外在监督保证权力在阳光下运行，是对高校权力制约与监督的一种有效路径，也是完善高校治理体系的一种实践范式。

一、研究样本来源及文本分析技术

（一）研究样本来源

笔者从中央纪委国家监委网站、教育部网站、人民网和31所中管高校门户网站上搜集了十九届中央第七轮巡视反馈通报，加上对标的8所高校（北京语言大学、北京林业大学、中央音乐学院、华东理工大学、中国矿业大学、中国石油大学〈华东〉、华中农业大学、西南财经大学）的教育部巡视反馈通报，共计39份材料。8所对标高校为教育部2021年上半年巡视的8所高校，利用其反馈通报与研究样本进行饱和度检验。由于巡视反馈的公开资料是以新闻报道的形式呈现的，在研究过程中仅选取了巡视反馈通报中指出问题与不足的部分内容，剔除了新闻报道的其他信息。

（二）研究方法

本研究主要采用质性研究中的扎根理论研究方法，扎根理论是Glaser和Strauss在1967年共同提出的质性资料系统分析与理论构建的研究方法。[5]通过对巡视反馈通报的全文本资料进行开放式编码、主轴编码、选择性编码，进而构建高校权力运行制约与监督的核心因素模型[6]。

二、31所中管高校巡视反馈的文本分析

（一）开放式编码（Open Coding）

开放编码是通过对现象的仔细研究， 以便进行命名和分类的分析工作，即分析、检视数据并对其进行概念化的归纳、比较的过程。开放性编码的目的是从资料中发现概念类属， 对类属加以命名确定类属的属性和维度， 然后对研究的现象加以命名及类属化[7]。本文共提炼出27个初始范畴，如表1所示。

表1   开放式编码范畴化

（二）主轴编码（Axial Coding）

主轴编码是为了发现和建立隐藏在范畴之间的逻辑关系。本研究根据不同范畴在内涵上的关联性对27个初始范畴进行归类分析，共凝练出8个主要范畴，分别为坚持和加强党的领导、落实立德树人根本任务、服务经济社会发展、内部治理体系与治理能力、防范意识形态风险、从严管党治校、加强党的建设、整改“后半篇文章”。各主范畴与初始范畴、开放式编码的对应关系，如表2所示。

表2   主轴编码形成的主范畴

（三）选择性编码（Selective Coding）

选择性编码是进一步深度挖掘核心范畴、将研究分析结果不断聚合到关联编码上的过程，并分析核心范畴与主范畴及其他范畴的关系，通过描述的叙事方式体现政治巡视和一流高校权力制约与监督实践的逻辑关系，从而构建质性理论分析框架，直观展现主范畴的典型结构关系，如表3所示。

表3   主范畴的典型结构关系

（四）饱和度检验

饱和度检验指新搜集的资料、数据和信息等对预期理论构建不能做出新的贡献，就可以停止搜集工作。研究利用教育部2021年上半年巡视的8所高校反馈通报进行饱和度检验，发现初始范畴、主范畴已经列举得比较详尽，没有提炼出新的主范畴。因此，对31所中管高校巡视反馈通报的文本分析和分级编码的饱和度一致性较好，基本上可以代表一流高校权力制约与监督的实际情况。

三、31所中管高校党委权力运行制约与监督的实践问题

政治巡视的方针是“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”，目的是确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。高校从严管党治校的核心是对权力运行的制约与监督，保证权力在正确的轨道上运行，为师生员工营造风清气正的教书育人环境，为培养社会主义建设者和接班人提供政治保障。

（一）31所中管高校权力运行制约与监督存在的共性问题

将主范畴形成的结构关系与31所中管高校巡视反馈通报进行比较分析，可以发现中管高校在权力运行的制约与监督中存在的普遍问题。同时，也表明了高校权力监督与制约的核心内涵就是要推动坚持和加强党的全面领导，把牢正确办学方向，全面从严管党治校，落实立德树人根本任务，落实意识形态工作责任制，担当使命服务经济社会发展，完善内部治理体系，加强基层党组织建设，从严从实做好整改“后半篇文章”。

另外，中管高校重点领域和非主责主业领域风险隐患依然突出。校办企业、基建工程、附属医院、后勤管理已成为高校最容易产生腐败风险的领域，如图1所示。高校要着力加强对校办企业、基建工程、附属医院、后勤管理、招标采购、合作办学、资产管理、科研经费使用、财务管理和非学历教育等重点领域的监管，强化对关键岗位的制约和监督。

图1    高校重点领域存在问题情况

（二）31所中管高校履责和治理的特殊问题

由于31所中管高校的历史传承、办学文化、治理体系、学科水平、地域差异等的不同，在权力运行中除共性问题外，还存在一些特殊问题。如北京大学带头探索建设中国特色世界一流大学有不足；清华大学发挥“旗帜”“标杆”作用仍有差距；复旦大学党委抓大事、谋大事不够；上海交通大学用好红色资源、赓续红色血脉不够；哈尔滨工业大学发挥航天强校作用不够到位；中国人民大学建设中国特色的人文社会科学学科体系不够有力；北京师范大学坚守师范院校办学初心不够牢；北京航空航天大学服务国防科技高水平自立自强、巩固航空航天领域优势的责任感、使命感、紧迫感不够；四川大学对立足西部建设高水平研究型综合大学的规律研究不深；吉林大学结合实际谋划学校办学定位和发展战略不够到位；山东大学推进校区协同发展不够有力；大连理工大学发展定位不够清晰；兰州大学解决制约学校改革发展瓶颈问题缺乏有力举措。从这些问题中也可看出，中央对不同高校的定位不同，巡视监督聚焦不同高校的特点具有针对性、客观性、严肃性，充分体现了中央对中管高校的严管和厚爱，指出的问题切合实际，既是一针见血直指短板和不足，也是对中管高校提出的要求和期待。各被巡视中管高校不折不扣、举一反三落实好中央巡视反馈意见，始终牢记“国之大者”，毫不动摇坚持党的领导，扎根中国大地办大学，才能早日建设好“第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。”[8]

四、完善高校权力运行制约与监督路径的思考和建议

党的十八大以来，巡视作为党内监督的战略性制度安排不断向纵深推进，实现了实践创新、理论创新和制度创新，已成为国家治理体系中的重要组成部分，也是规范高校权力运行，强化高校权力监督的有效路径。巡视所发现的问题说明高校绝非净土，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力问题依然突出，“為党育人、为国育才”的职责使命还需进一步落实，必须毫不动摇推进全面从严治党向纵深发展，优化和完善高校权力运行的制约与监督路径。

（一）完善高校权力运行配置机制的科学性

《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”将党委领导下的校长负责制以法律的形式固定下来。2021年4月16日，中共中央发布了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，进一步厘清了高校党委管党治党、办学治校的9项主要职责，明确了院（系）党组织履行政治责任应该承担的6项主要职责。从上文分析可知，有15所中管高校在落实党委领导下的校长负责制有差距的具体表现为“工作制度机制不够健全”，有28所中管高校“院系党组织政治功能发挥不够充分”。高校党委要建立健全党委领导下的校长负责制实施细则，理顺党委会和校长办公会的运行机制，明确党委与行政的议事决策边界，完善对党委决策事项的督办机制，发挥好高校党委把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的核心作用。要增强院（系）党组织的政治功能和组织功能，指导院系党组织以党的政治建设为统领、以提升组织力为重点，协同本单位行政负责人开展工作，完善集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，结合本单位实际贯彻落实党的教育方针、落实意识形态工作责任制、加强教工党支部和学生党支部建设。

（二）增强高校权力运行内部监督的主动性

31所中管高校在从严管党治校方面都不同程度存在问题，这说明高校的内部监督还不够有力有效。巡视发现：有的深化从严管党治校有不足，责任压力传导还不到底，对一些下属单位问题反映较多，重点领域廉洁风险比较突出，作风建设有待加强[4]。从近年来查处的案件看，高校领域全面从严治党形势依然严峻复杂。高校党委要牢牢抓住管党治校责任的“牛鼻子”，层层传导压力，构建全面从严治党“四责协同”机制，把党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任人责任和校领导班子成员“一岗双责”的横向协同协作与纵向压力传导结合起来，构建主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力的全面从严治党责任落实机制[9]。要通过横向到边、纵向到底的“四责协同”机制推动高校各级党组织层层传导管党治校压力，把严的主基调长期坚持下去。要增强内部监督的主动性，把内部巡视巡察作为高校党委落实全面从严治党主体责任的重要抓手，注重运用好监督执纪“四种形态”， 通过事前监督和事中监督，做到早提醒、早发现、早纠正，积极营造风清气正的政治生态和育人环境。

（三）發挥高校权力运行外部监督的有效性

巡视是全面从严治党的利器，是发现问题的有效制度安排，是对高校权力运行的外部监督。政治巡视的监督客体是高校党委和党员领导干部，监督内容是高校党委和党员领导干部履行党的领导职能责任情况，即高校内部的权力运行情况，是对高校全面的政治体检，具有政治“显微镜”和政治“探照灯”的作用。发现问题是政治巡视的生命线，解决问题是政治巡视的落脚点，目的是推动高校党委增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，全面落实党的教育方针、坚持社会主义办学方向、落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。是否“推动改革、促进发展”是衡量政治巡视实效的重要标准，通过政治巡视这个外部监督，可以更加有效规范高校权力运行，推动高校肩负起新时代新征程的职责使命。

（四）强化巡视整改和成果运用的权威性

习近平总书记强调，巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不解决，比不巡视的效果还坏，做好巡视“后半篇文章”关键要在整改上发力[10]。巡视发现，有的被巡视党组织有“过关”思想和应付心态，有的搞纸面整改、虚假整改，有的纪检监察机关和组织部门抓巡视整改日常监督的主动性不强、办法不多，有的制度机制不健全、责任落实不够有力、持续整改不够到位，影响和制约了巡视工作效果。2022年初，中办印发《关于加强巡视整改和成果运用的意见》，对“被巡视党组织落实巡视整改主体责任、纪检监察机关和组织部门的巡视整改监督责任、有关职能部门在巡视成果运用中的职能责任和巡视机构的统筹督促责任”做出了明确规定[11]。高校党委要维护政治巡视的权威性，把整改融入日常工作、融入深化改革、融入全面从严治党、融入班子队伍建设，将整改纳入领导班子考核和民主生活会的重要内容，作为管党治校的有力抓手，通过以巡促改、以巡促建、以巡促治，推动新时代高等教育高质量发展，早日建成中国特色世界一流大学。

参考文献：

[1] 习近平.在北京大学师生座谈会上的讲话[N].人民日报，2018-05-03.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[3] 政治巡视向前行往深走——十九届中央第六轮巡视工作动员部署会观察[J].中国纪检监察，2020（19）：12-13.

[4] 十九届中央第七轮巡视完成反馈[N].新华每日电讯，2021-09-06（1）.

[5] GLASER B， STRAUSS A.The discovery of grounded theory：strategies for qualitative research[M].Chicago：Aldine Vii， 1967.

[6] 李志刚.扎根理论方法在科学研究中的运用分析[J].东方论坛，2007（4）：90-94.

[7] 陈向明.扎根理论的思路和方法[J].教育研究与实验， 1999 （4） ：58-63.

[8] 习近平.青年要自觉践行社会主义核心价值观——在北京大学师生座谈会上的讲话[N].人民日报，2014-05-05.

[9] 廖国勋.以四责协同机制建设为抓手，推动全面从严治党不断取得新作为[N].学习时报，2018-05-28（1）.

[10] 中央巡视工作领导小组.巡视整改落实是“四个意识”的试金石[N]. 人民日报， 2018-11-02.

[11] 加强巡视整改和成果运用，推动新时代巡视工作高质量发展——中央巡视工作领导小组办公室主要负责人就《关于加强巡视整改和成果运用的意见》答记者问[J].中国纪检监察，2022（2）：13-15.

责任编校   张煜洋

Investigation into Power Operation Restriction and Supervision

Within Higher Education Institute——A Textual Analysis Based

on the Feedback Report on the Inspection of 39 Universities

DU Penglin， WU Shuqin（CPC Discipline Inspection Office， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200240， Shanghai，China）

Abstract： Political inspection is a strategic institutional arrangement for the supervision system of the CPC， which is of great significance for restricting and supervising power operation， strengthening the Party leadership， building the Party and comprehensively strictly governing the Party in higher education institutes. This paper takes the inspection feedback notification texts of 39 universities as the research object， using the grounded theory and content analysis method in qualitative research to extract eight core elements such as adhering to and strengthening the Partys leadership， and then condenses the structural connotation and analyzes the common and special problems existing in the process of power restriction and supervision of universities. Common problems are found in weak adherence to the Partys leadership， absence of internal administration system and abilities， prominent problems within key areas， etc. together with such special problems as the wrong orientation and lagged characterized development. In order to solve these problems， it is necessary to optimize the restriction and supervision of university power operation， improve the scientific qualities of power operation configuration mechanism， enhance the initiative of internal supervision， give play to the effectiveness of external supervision， and strengthen the authority of inspection rectification and achievement application.

Key words： university power operation; political inspection; restriction and supervision