乡村振兴进程中基层治理困境与对策探析

姚振

摘 要：乡村振兴战略是解决我国乡村发展不平衡不充分问题的根本遵循，基层治理现代化是实现乡村振兴的重要抓手。当前基层治理存在的短板及其供给与乡村振兴需求不相匹配，迟滞了广大乡村地区的发展。基层治理的现代化是实现乡村振兴的应有之义，为此需要强化党委统领，推进乡村治理内涵式发展；培育新型治理主体，构建协商共治新机制；科技赋能突破内卷，重塑利益格局；传承提升乡村文化，铸牢乡村振兴之魂。

关键词：乡村振兴；基层治理；实践路径

乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略决策，党的二十大进一步要求全面推进乡村振兴，这是解决我国乡村发展不平衡不充分问题的根本遵循。基层治理是政府和社会关注的重点领域，广大乡村地区实现振兴离不开基层治理的有序高效。基层治理的现代化是实现乡村振兴的核心要义和重要抓手，同时也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。实现乡村振兴与基层治理的融合发展是化解我国乡村地区社会矛盾的重要路径，是增强广大乡村民众获得感和幸福感的关键环节。

党的二十大深刻剖析当前我国发展面临的现实困境，提出“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性”。聚焦国内民众消费需求，特别是满足广大乡村地区人民群众日益增长的美好生活的需要，从供给侧深化改革，可推动我国经济长期平稳持续向好的高质量发展。广大乡村地区蕴含着巨大消费潜力，激活农村大市场，助推乡村地区的消费升级，实现农业农村的现代化，既是当前经济发展的重要议题，又是乡村振兴的题中应有之义。

一、契合探微：基层治理现代化与乡村振兴的耦合

（一）乡村振兴的必要性与紧迫性

中国共产党成立之初，就坚持“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”的初心和使命，并矢志不渝为此奋斗。随着改革开放的不断深入，国民经济发展水平不断提高，人民生活质量显著改善，但是由于不同地区发展禀赋、资源环境的诸多差异，出现了城乡发展不平衡和乡村发展不充分的问题。城乡发展差距已影响到中国式现代化进程的顺利推进。为弥补这一差距，中央连续多年将“三农”问题作为中央一号文件关注的重点领域。可见“三农”问题一直是中央高度关注的事关民生福祉的重大问题，涉及广大农民的切身利益。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”在中国共产党领导下，我们取得了脱贫攻坚战的全面胜利。现阶段实施乡村振兴战略的主要任务是巩固脱贫攻坚成果，做好由脱贫攻坚向乡村振兴的接续发展。二者之间过渡顺利与否，衔接效能如何，考验着党的执政水平和国家的治理能力，同时事关中国特色社会主义现代化建设事业成败。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾相应发生了变化。实施乡村振兴战略彰显出中国共产党人在社会主要矛盾变化后对社会主义本质理论认识的深化，也是解决新的社会主要矛盾的现实路径。广大乡村地区是中国特色社会主义现代化建设的基本盘，稳产高产的现代农业是中国特色社会主义事业行稳致远的压舱石。把公共基础设施建设重点放在乡村，补足乡村地区发展的短板，缩小城乡之间发展差距，努力实现城乡基本公共服务均等化，能够让广大农民享受到与城市市民一样便捷的公共服务。

（二）基层治理与乡村振兴的内在耦合性

基层是组织中最低的层级，也是与群众联系最为密切、最为直接的部分。本文所讨论的基层是乡村振兴战略实施中涉及的农村乡镇、村居以及合村并居形成的农村社区。这些地方的基层治理相较城市地区有很大不同且差距明显。随着中国特色社会主义市场经济的快速发展，我国传统农村社会中以亲缘、血缘联系为纽带形成的宗族关系、“熟人社会”趋向瓦解。2006年全面取消农业税后，乡镇基层治理能力有所弱化，需要加以完善和改进。

乡村振兴战略是国家为解决城乡之间不平衡不充分发展矛盾，推动广大乡村地区发展而作出的顶层设计。在推进乡村振兴过程中，需要与之相适应的治理能力切实承担起基层治理的责任。乡村振兴，治理有效是基础。乡村振兴过程中遇到的各種问题是改进基层治理的现实依据，乡村振兴中的治理需求是推动基层治理能力提升的直接动力。乡村地区发展的现实需求与既有的治理能力相匹配时，会促进乡村社会发展。否则就需要不断完善旧的治理体系，提升基层治理能力。基层治理现代化的实现是乡村振兴的题中应有之义。乡村振兴的实施不仅是解决城乡发展不平衡不充分问题的可行路径，还能为提升基层治理能力提供目标要求和方向指引。

二、现状分析：基层治理面临的现实困境

随着经济社会的发展以及乡村各种体制机制的不断变革，基层治理面临崭新的格局。一方面，原有的治理主体乡村两级组织的领导力和影响力需要进一步强化。另一方面，乡村振兴战略的实施对乡村治理提出新的要求和任务。传统治理模式与当下乡村发展需求不相匹配，当前基层治理的困境主要呈现以下特点。

（一）部分基层党组织存在领导弱化、虚化现象

社会发展日新月异的同时，社会分化的现象也日趋明显。乡村社会的过度分化带来的社会利益主体多元化、利益差别显性化，成为社会转型期的突出特点。当下乡村发展迫切需要一个具有强大组织力和凝聚力的整合主体，协调各方利益矛盾，达成共识，促进发展。基层党组织是维系和发展党和群众关系的纽带，是党在基层开展各项工作的战斗堡垒，因此乡村地区基层党组织理应成为强有力的整合主体。党的十八大以来，乡村基层党组织建设取得长足进步和明显加强，但仍存在一定问题。一些基层党组织存在为民服务意识不强、联系群众不够的情况；一些基层党组织在宣传教育群众过程中存在宣传意识不够强、宣传手段较为落后、贯彻落实上级决策部署能力较弱的现象；一些基层党组织在落实惠民政策、实施惠民工程中未能处理好落实上级要求与保障农民权益的关系，工作开展中重痕不重绩的形式主义在一定程度上削弱了基层党组织的组织力和凝聚力。

（二）部分地方基层治理主体缺位

21世纪初农村进行税费改革后，乡镇政府原有架构发生了较大改变，由管理型政权向服务型政权转变。自此，乡镇政府治理权力式微，汲取乡村资源的制度性途径被迫中断，乡镇政府与乡村社会之间呈现疏离的状态。此时的基层治理结构使权力、政策、资源和人等治理要素悬浮于乡村社会之上。在治理任务相对简单的阶段，这种治理方式有利于专业化管理，从而提高管理水平，使有限资源发挥最大作用。在工业化和城镇化双重叠加作用推进下，我国已进入“城乡中国”发展阶段，城乡基层生态环境业已发生重大变化，基层治理的重要性开始凸显。悬浮型政权治理模式已不能满足乡村社会现实治理需求，无法解决乡村社会出现的治理难题。基层悬浮型政权结构也已成为阻碍基层治理现代化实现的重要体制障碍，弱化了基层治理的效能。推进基层治理现代化不仅关系乡村地区的和谐稳定，而且基层治理本身也是国家治理体系的重要组成部分，事关国家的长治久安。

（三）分利秩序与内卷化影响基层资源配置效用

农村税费改革后，“国家强制性权力逐步从乡村社会退出，基层组织的治理权力大大弱化，国家与基层组织、农民三者之间的联结与制衡纽带发生断裂”。基层组织呈现的“悬浮化”特点又迫使国家不断向乡村输入资源以保证基本的公共服务供给。资源在下乡过程中存在着集中项目与分散农民不相匹配的问题，如何高效进行资源配置是基层治理面临的一大难题。当前基层组织能力不足以有效对接如此海量的资源，也就意味着对于各个利益主体使用资源的方式不能很好进行监督。鉴于此，在获取利益动机驱使下，基层社会形成了一个相对稳定的分利秩序。这既违背了资源下乡的本意，侵害了普通农民的利益，又进一步加剧了基层贫富分化，甚至有可能激化矛盾。资源在下乡过程中并未能如设想那样推动乡村的实质性发展，乡村治理实践陷入一定内卷化的现实困境。普通的农民本应是国家资源输入的最大受益者，却只能被动接受层层递减后的资源，在一定程度上造成乡村振兴内生动力不足。

（四）乡村文化之变加剧乡村社会的割裂与躁动

村落是农民传统聚族而居之地，它承载着农民一切生产生活方式，又延续着乡村文化的发展。乡村文化所蕴含的道德规范和价值理念成为维系乡村社会运转的重要议事规则和决策依据。随着经济全球化和现代信息技术的飞速发展，多元价值选择的出现冲击着乡村社会赖以生存维系的伦理价值体系，并在一定程度上消解了乡村社会中农民结成的天然共同体的意识基础，传统与现代在乡村交织，生活在其中的农民原有的生活状态发生变化，新的生活又存在诸多问题，二者的割裂和对未来的不确定性加剧了农民的焦虑。利益至上的市场观念侵蚀着乡村社会延续千年的“熟人社会”运行规律，部分成员抛弃原有的乡村社会道德价值的指引，乡村社会出现一些价值无序现象。相较于乡村，城市吸引力更大，大量乡村人口开始向城市集聚，乡村出现空心化现象。失去了作为乡村存在主体力量的人，乡村文化传承也出现一些不容忽视的问题。

三、路径选择：新时代实现基层治理现代化的实践路径

治理有效是实现乡村振兴的重要保障和题中之义。国家的现代化离不开农业农村的现代化，乡村治理在国家治理体系中有着举足轻重的重要作用。广大乡村地区的繁荣稳定在国家现代化发展全局中处于基础性的地位，农村安则国家安，农业兴则国家兴。

（一）强化党委统领，推进乡村治理内涵式发展

习近平总书记反复告诫全党同志：“对我们这样一个长期执政的党而言，没有比忘记初心使命、脱离群众更大的危险。”全面从严治党以来，党建引领在推动基层治理现代化和提高基层治理效能过程中发挥着重要作用。一方面为基层治理指明了方向，凝聚了共识，动员了力量；另一方面，整合了资源，协调了关系，服务了群众，实现了组织的振兴。加强党的建设、重塑乡村治理结构，实现了党在乡村治理过程中统领全局、协调各方的价值回归。首先，厘清横向纵向两个维度不同主体的权力和职责界限，明确权力和责任清单，进行内部制度化建设。其次，提升基层党组织统筹乡村发展的能力，增强基层党组织的权威和公信力，重建普通民众对基层党组织的社会认同。最后，推动区域党建的联动，突破单位建制党建的界限，形成不同党建群体的联动效应，编织起强有力的聚合网络，促进各单位的合作共治，破解基层治理难题。

（二）培育新型治理主体，构建协商共治新机制

针对基层治理的现实困境以及解决基层治理主体的错位、缺位问题，需要培育新型治理主体，改变以政府为中心的单一治理模式。党的二十大要求“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”。多元的新型治理主体是构建基层治理新格局的重要组成部分，在基层治理过程中不同治理主体间的协同共治是实现基层治理现代化的题中应有之义，也是当前农村治理改革的重点途径。新型治理主体包括但不限于農村自治组织、社会组织、经济合作组织、新型职业农民、乡村精英等组织和群体。乡村振兴战略的顺利推进需要激发各治理主体的内生动力，实现多元主体间的良性互动。协同多元的治理主体在基层党委的统一领导下，整合农村有生力量，重建农民之间，农民与基层党组织、村集体之间的新联结，在凝聚共识、守望相助中形成情感和价值共同认同的生活共同体，克服“一盘散沙”的原子化、离散化的现实治理困境。新型治理主体的培育应坚持普惠性原则，即保证每一个社会成员的基本权利不受侵犯，不同群体均需要有表达自身诉求的渠道或途径。基层党组织在培育新型治理主体过程中，要在切实担负起主体责任和领导责任，赋予多元主体不同权利，提升其自我发展能力的同时，制定好相应的规范约束的制度机制。

（三）科技赋能突破内卷，重塑利益格局

分利秩序的出现，一方面是因为绝大多数农民在资源的分配体系中处于被动的接受状态，自上而下的项目供给方式一定程度上造成农民承接的资源与自身需求匹配度不高。另一方面，当前项目资源的运作方式，使得乡村基层组织大多扮演配合者的角色，也在一定程度上挫伤了乡村治理主体的积极性。乡村治理内卷化倾向的根源在于乡村治理权力结构的失衡。“内卷化主要表现在治理权力过密和行政管控过严”，因此，乡村振兴进程中的内生动力出现增长乏力。“新制度经济学认为，制度变迁和技术变迁是引导社会变迁的两大动力，每一次生产关系的巨大飞跃，都和生产力的发展或重大技术创新有关。”当前，第三次科技革命方兴未艾，万物互联呼之欲出，利用信息化发展的东风可赋能改造传统治理模式，重塑基层治理格局。可搭建统一规范的基层管理服务平台，向各单位各部门开放接口，整合资源和服务，实现互联互通与数据共享。资源和服务的整合有利于基层根据本地实际向上争取项目，解决资源供给与基层需求不匹配的矛盾，实现资源配置效用的最大化。数据的共享与互联互通一方面避免了基层大量重复性工作，减轻了负担；另一方面也实现了精细化管理，对资源下乡过程中各项目进行全过程可追溯，加大了监管力度。科技赋能可提高乡村地区的基层治理能力，实现公共服务城乡均等化，增强农民的获得感、幸福感。

（四）传承提升乡村文化，铸牢乡村振兴之魂

文化是人类实践活动的产物。乡村文化源自乡村地域环境下乡村群众长期的农业生产生活实践，以血缘、亲缘和地缘关系为纽带，以特定的行为方式、风俗习惯、道德情感、价值追求和是非标准等方式反映生产生活实践，潜移默化地对生活于其中的人产生深刻影响，并通过代际传承下去。乡村文化具有培育乡风、凝聚人心的重要作用。在经济全球化和价值多元化的双重冲击下，以乡村文化为核心凝聚起的乡村共同体意识也面临被削弱甚至解构的境地。保护和传承乡村文化，重塑乡村共同体意识，增强乡村群众的文化认同，提升乡村文化自信，重建乡村社会价值秩序刻不容缓。乡村文化振兴首先应坚持乡村本位，尊重农民的主体地位，围绕农民的精神需求组织文化活动。乡村文化是农民创造的，是为农民所用的，只有让农民成为乡村文化的主体，乡村文化建设才能持久健康开展下去，乡村文化才能在更大范围滋养、反哺社会。其次，要保护好优秀农耕文明遗产，传承优秀传统文化基因。农耕文明遗产是乡村文化的物质载体，古村落、古建筑和农业遗迹是有形的文化遗产，民间曲艺、传统工艺和民俗活动是无形的乡愁记忆。要深入挖掘农耕文明中蕴含的思想观念、道德规范和人文精神，切实发挥其教化百姓、淳朴民风的作用，用乡情重塑乡村价值共识。最后，要加强乡村教育，优化乡村教育资源配置，努力实现城乡教育均等化。乡村教育是传承和维系乡村文化的重要途径，可采取“小手牵大手”的方式提升村民科学文化素养和思想道德素质，夯实乡村振兴的人才资源基础。

四、结语

在城镇化进程中，一些村庄的消失不可避免，但乡村依然会存在。中华文明根植于农耕文明。城乡融合发展不是要把乡村变为城市，而是把我们的根留住。乡村振兴进程中，基层治理的现代化必须植根于广大乡村地区的具体实际，遵循乡村发展的客观规律，满足广大农民的根本诉求，充分体现乡土特点，保留乡情味道，真正实现看得见山、望得见水、记得住乡愁。

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[責任编辑：李伟杰]