宏观调控与反垄断冲突之协调

杨三正,张 筱,韦玉丹

(1.广东省社科联决策咨询研究基地 广州应用科技学院,广州511370;2.兰州大学 法学院,兰州730000; 3.西安电子科技大学 机关党委,西安710126)

现代市场经济中政府的经济职能从总体上可以区分为宏观经济调控和微观经济规制两大类,其在法律领域的表征即为经济法中的宏观调控法和市场规制法,而实践中其具体表现形式分别为宏观调控法、反不正当竞争法、反垄断法等。宏观调控和反垄断之间既存在密切联系,也存在不少冲突。本文试图在厘定二者概念的基础之上,对宏观调控和反垄断冲突及其协调展开重点解析。

一、相关研究综述

就目前研究现状看,专门研究宏观调控与反垄断冲突及其协调的文献甚少,但也有一些相近似的研究成果可为我们的研究提供参考。有研究者基于我国初级阶段的基本国情,认为我国既要大力发展规模经济,鼓励经济联合,同时要反对和防止垄断与经济力过度集中[1]。还有研究者提出竞争政策的基础地位意味着其他经济政策,特别是与市场竞争密切相关的产业政策,要把竞争政策的理念和原则内化于政策之中,不产生排除限制竞争的后果[2]。由现有文献观之,研究者多将目光投向宏观调控与反垄断的协调,但对二者的冲突关注不够。我们的研究首先着眼于对宏观调控与反垄断冲突的思考,在此基础上进一步寻求二者协调的理论根据,并探索对二者间冲突进行协调的一些路径。

二、相关概念解析

为使研究具备基本的理论与制度依据,并使其核心问题得以有逻辑性地进行,首先得对几个相关基础性概念做一解析。

(一)宏观调控

从词义分析,“调控”意为:调者,调节、协调、调适;控者,控制、约束。“调”乃“控”之必经途径,通过“调”而实现“控”之目的,即通过“调”而“控”才是市场本质之反映,也才是宏观调控的真正目的,调而不控、只控不调都是伪调控。国内学术界对“宏观调控”的界定存在狭义、中义、广义之分:(1)狭义说。该说认为宏观调控是国家运用货币政策和财政政策调节社会总需求的行为,宏观政策有且只有货币政策与财政政策两类。(2)中义说。该说认为宏观调控是国家或政府为了熨平经济波动、保证经济稳定增长,运用财政政策、货币政策、收入政策等经济政策,以及必要的行政措施对国民经济总供给与总需求以及总价格、总就业量等进行间接调节,以促进总需求和总供给的基本平衡,使国民经济结构得到优化。(3)广义说。该说认为宏观调控即国家干预,是国家为了克服市场失灵,促进国民经济协调、稳定和发展所采取的一切干预措施。

正确解析“宏观调控”的内涵,应当从我国宏观调控的实践进行实证考察。“宏观调控”一词源于我国的经济体制改革,1989年11月,中共十三届五中全会的决议指出:“进一步深化和完善各项改革措施,逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的,经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。”在此之后,“宏观调控” 这一概念被广泛使用于中共中央和国务院的有关文件中[3]。伴随着四十余年的改革历程,“宏观调控”的涵义也在不断修正。基于对我国宏观调控实践的观察,我们认为,“宏观调控”是指国家为了实现国民经济总供给与总需求的平衡,保证国民经济持续、稳定、协调发展,运用经济、法律和行政手段对国民经济在宏观上所实行的调节与控制[4]9。而中央政府具体运用的宏观调控措施主要有国民经济与社会发展计划、财政政策和货币政策,分别由国家发改委、财政部和中国人民银行在国务院的统一领导下负责实施。

(二)垄断及反垄断法

垄断在本质上属经济独占,是一种经济专制,与经济民主相悖。垄断者成了经济强者,而被垄断者成为任其控制的经济弱者,其无法在经济上与垄断者抗衡,故反垄断必须依靠公力救济,由强力政府实施政府干预来实现。

反垄断法作为经济法的重要组成部分,一向有“经济宪法”“经济基本法”之称,是政府干预经济的手段之一。反垄断法并非保障具体主体的具体权益,而是从动态和宏观上维护市场经济活力与交易安全,重在通过遏制垄断和限制竞争等行为以发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。根据我国《反垄断法》的法律文本,我国反垄断法主要规制市场经济中的经营者达成垄断协议、经营者滥用市场支配地位、具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中三种垄断行为。前述三种规制对象是世界各国反垄断法规制的核心,均以保障市场高效、自由配置资源为目的。我国反垄断法的立法背景、立法宗旨与世界各国虽有所不同,但在反垄断法的内涵和外延上区别不大。从作用机制上看,反垄断法作为政府干预经济的重要形式之一,主要是以“规则”和“标准”为反垄断规范文本主体间接干预经济活动的方式[5]。

三、宏观调控与反垄断之冲突

宏观调控与反垄断是政府调节经济的两种基本方式,在具体实施过程中二者会产生冲突,这种冲突有其表现形式及背景原因。

(一)冲突的表现形式

宏观调控与反垄断本属于不同的经济法域,前者属宏观调控法范畴,后者属市场规制法范畴,表面看不存在冲突的可能,但是一旦宏观调控政策的发挥影响到市场经济主体微观领域的竞争,使得受益于宏观调控的企业与非受益企业产生冲突,利益博弈就会因此展开。就实质而言,这种博弈不是企业或行业之间的经营策略安排,而是宏观调控与反垄断之间的制度冲突。细述之,其具体表现形式有二:其一,二者的资源配置机制存在冲突。宏观调控是政府主动优化资源配置的机制,可缩短市场配置资源的时间,旨在改变市场资源配置不均状态,增强市场竞争活力,但在结果上很可能诱发垄断,从而限制市场竞争。反垄断处理的是竞争不充分的问题,通过提升竞争程度,恢复市场资源配置机制[6]。这种资源配置机制在时间跨度上往往较为漫长,所以当政府认为市场波动在短期内无法实现内部修复时,就会试图通过宏观调控政策予以平缓。但是,由于政府对市场发展态势的准确定位并非易事,使得以相机抉择为路径选择的宏观调控政策往往难以达到“对症下药”之效,结果收效甚微,有时甚至还会起到反作用。其二,二者的发展目标支持存在冲突。在全球经济一体化背景下,国家为了提升国际竞争能力,会通过宏观调控扶植政策支持某些产业经济集中发展,导致集中型企业获得一定市场支配地位,并因此获得垄断利润。而这些产业经济集中往往涉及不到中小企业,导致这些企业由于无力竞争而被动退出市场。这是宏观调控与反垄断存在的现实冲突,亦即宏观调控支持规模经济的目标导向与反垄断维护市场竞争的目标导向之间的冲突。以我国为例,我国是一个政府主导市场经济发展的国家,为扶植关乎国家经济命脉的产业发展,政府往往通过调整产业政策,为某些行业的企业营造隔绝竞争压力的生产环境,结果导致这些相关企业通过限制生产、提高商品价格以获得高额利润。在此情形下,消费者别无选择,不得不支付更高的价格从垄断商处购买商品。而垄断商虽赚取了高额利润,但这种无竞争压力的营销模式实质是低效的,降低了刺激垄断商提高自身企业实力的动力。面对这些情形,某些投机商便乘虚而入,人为地制造资源短缺假象,改变本产业域或与其相关产业的产品和服务资源供给现状以攫取垄断利益。过往的事实表明,倾斜性、保护性的资源配置方式在给某些行业带来发展优势的同时,也势必积聚大量弊病。

(二)冲突产生的背景

宏观调控与反垄断的冲突之所以产生,既有其社会背景也有其理论背景。

其一,社会背景。反垄断最早起源于十九世纪末的美国,是多种政治经济力量博弈的结果。垄断资本主义在美国的产生与发展导致了生产和资本的过分集中,为获取超额利润,一些行业和部门联合限制竞争,逐渐形成垄断,严重损及农民、中小企业和牧场主的利益,迫使他们联合起来争取经济自由与民主,最终促成《谢尔曼法》的诞生。相对于反垄断而言,资本主义国家宏观调控的动因为1929年爆发的经济大危机,当时的胡佛政府实行放任自由的贸易政策,偏信自由贸易可以自我调整,结果使美国陷入经济停滞状态。为解决自由贸易政策导致的弊端,罗斯福政府则通过政府对经济全面干预以修正经济发展道路,开创了政府干预主义模式。其二,理论背景。凯恩斯宏观经济学模型的立论基础是有效需求不足,通过静态和比较静态分析,认为存在失业的主要原因在于有效需求不同,并提出国家干预经济的思想[7]。完善市场配置功能的需要要求现代市场经济国家在市场基础上日益衍生出其他一些非市场形式的政府制度安排,其中针对市场经济总量非均衡而由政府运用一定的宏观经济政策进行的宏观调控便是其中之一。反垄断保护自由竞争,亚当·斯密主张的自由主义经济认为垄断具有导致减少产量、资源浪费和技术低效的弊端,这一精辟的理论见解应当说是反垄断法的原始理论基础。

四、宏观调控与反垄断冲突之协调

在一般意义上,宏观调控服务于宏观经济,反垄断服务于微观经济。但宏观调控行为可影响至微观领域市场主体间的竞争行为,反垄断行为力争维护高效自由的竞争环境,无疑对宏观调控的实施增加决策透明度,二者互相作用。因此,如何协调二者冲突,促进市场经济健康发展才是政府政策的终极目标。

(一)宏观调控与反垄断冲突协调之理据

1.经济学理论依据

微观经济学中的一般均衡理论认为,在追求效用最大化的消费者和追求利润最大化的厂商各自独立决策、不受任何阻碍和干扰的情形下,整个经济体系处于完全竞争的状态时,所有消费品和生产要素的价格将有一个确定的均衡值,它们的产出和供给将有一个确定的均衡量,最终会在所有市场上建立自然均衡。当竞争使得市场上所有商品和服务的边际成本等于边际收益时才可实现一般均衡,但这在现实经济中实现的可能性太小。我们有必要将这种情况解释得更清楚,因为这些实现一般均衡的条件正是政府提供宏观调控决策前评价市场运行的基本标准[8]。福利经济学认为,市场失灵的首要原因是不同形式垄断的存在,包括产品市场的垄断和投入品市场的垄断。前者指许多竞争性厂商或原材料供给者之间勾结,后者指仅有一个买主,如果某行业是竞争性的,则边际成本等于边际效益。但垄断并非如此,垄断时效用最大化的产量和价格高于边际成本水平,造成价格太高,供给太少,效率低下,此时政府用竞争或管制(适用于自然垄断行业)取代垄断以纠正垄断弊病。还有,由美国经济学家J·M·克拉克提出的“有效竞争理论”也是支持反垄断与宏观调控可协调的重要理论。该理论认为市场竞争的存在,虽然能够实现资源的优化配置和经济利益的最大化。但是,事实上自由竞争并不总是能够成为提高资源配置效率和生产效率的最佳途径,竞争的作用具有一定的局限性。克拉克认为,完善的市场竞争状态和纯粹的垄断状态是不存在的,大多数市场处于一种不完美的市场状态,即垄断和竞争并存[9]。这意味着规模经济下仍可以保持市场竞争状态,该理论为反垄断豁免制度提供了强有力的理论支持,而这也是实现宏观调控与反垄断相协调的重要理论依据之一。

2.法学理论依据

首先,宏观调控和反垄断所保护的法益均为社会公共利益,其有效实施得益于社会机制的调节作用,如社会制约、社会评价、社会监督以及要求企业履行社会责任等,这也是二者存在协调之可能性的法理基础。反垄断与宏观调控分别以反垄断法与宏观调控相关法律为依托,二者在立法上都体现社会本位,目标都是为了促进社会整体经济利益和社会公平正义的实现。宏观调控的最终目标是保持经济总量平衡,促进重大经济结构优化,实现经济稳定增长。为实现国家发展需要,宏观调控法下的产业政策法等通过倾斜性保护对某些产业发展进行扶植,表面上不利于自由竞争,但其实质却为统筹兼顾之举。例如,我国地域辽阔,东西部发展差异大,经济发展不平衡,为促进西部经济发展,国家通过一系列调控措施,最终实现财政支付向该地区转移的目标,促进该地区经济增长和居民收入水平提高,实现发展成果惠及全民的社会公共利益目的。反垄断法致力于竞争自由,建构公平的经济行为的游戏规则,防止垄断、竞争者之间的限制竞争协议和协同行为,从而提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益[10]。其次,从法的价值理念分析,宏观调控更加注重公平与正义,反垄断优先追求效率与自由。但二者并不矛盾,宏观调控并不排斥自由竞争,反垄断也尊重公平正义之价值,故存在可协调的空间。可通过衡平思想平衡二者存在的价值冲突,即找到二者的均衡点。在此均衡点上,反垄断法接受公平正义价值,宏观调控法接受效率自由价值,实现利益的平衡。

(二)宏观调控与反垄断冲突协调之前提

宏观调控与反垄断相协调的前提是正确看待市场机制与政府干预的关系。从理论角度讲,市场在资源配置过程中起决定性作用,但对此要作客观层面的全面理解,而非理论层面的绝对理解。从客观现实角度看,虽然市场的内在功能和外在作用决定了它在资源配置过程中具有更高效的优势,但这种优势不能保证公平与正义,而政府的宏观调控可从保障公平与正义的角度对市场失灵进行必要纠正,故需要通过资源配置的整个系统客观全面地理解二者的关系。首先,准确理解政府的职能。这就要求政府应当充分尊重市场,退出竞争领域,履行好其提供公共产品的职能,将市场能解决的全都交给市场,在尊重经济自由的前提下,对市场失灵及市场难以解决的问题进行适度干预[11]。其次,明确政府和市场在资源配置方面的功能。市场往往是通过追求私人利益而实现公共利益,而政府宏观调控的前提则是保障公共利益的实现,二者要各司其职,否则双向互动就会被打破,最终造成市场秩序的混乱。

在处理好市场与政府关系的前提下,协调宏观调控与反垄断关系的逻辑就清晰了。市场经济的缺陷导致不可避免地出现经济周期性波动,有时市场机制虽可自动调节经济复苏至均衡水平,但在达到均衡前需经历一个较长时期的萧条或动荡,总体社会福利会因此付出沉重代价[12]。这就决定了既要发挥市场的决定性作用,也要发挥政府的宏观调控作用。如果用宏观调控与反垄断的协调解释之,其逻辑关系则体现为:反垄断旨在保护和促进市场高效公平竞争,宏观调控旨在尊重市场机制的前提下对市场功能发挥必要的补充作用,二者都是弥补市场缺陷的必要措施。从世界各国反垄断政策与宏观调控政策协调的发展历史来看,反垄断更直接地反映了市场机制的内在需求,科学理性的宏观调控政策则以尊重市场规律为基础,二者殊途同归,相得益彰。解决经济社会发展中的问题,有时是政府优先市场为辅,但更多时候是市场优先政府为辅[13]。一旦宏观调控和反垄断解决了市场经济发展过程中的弊病就应全身而退,不可作出过当或不当干预,否则只会削弱市场主体的竞争力,扰乱市场竞争秩序。例如,2021年10月8日,中华人民共和国市场监管总局发布的《美团反垄断案行政处罚决定书》(国市监处罚〔2021〕74号)之核心内容可归纳为以下几方面:其一,网络餐饮平台服务与线下餐饮服务不属于同一相关市场;其二,当事人在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场具有支配地位;其三,当事人具有滥用市场支配地位的行为;其四,当事人行为排除、限制了市场竞争;其五,根据《反垄断法》第四十七条、第四十九条和《行政处罚法》第五条、第三十二条规定,对当事人滥用市场支配地位的行为作出如下决定:(1)责令当事人停止滥用市场支配地位的违法行为;(2)对当事人处2020年度销售额3%的罚款。由此案可以透视,一方面中国政府对该行业的本国企业采取鼓励发展的宏观经济政策,另一方面对其损害行业发展的违法行为,依法适用《反垄断法》予以制裁,充分体现出宏观调控与反垄断的相互协调。

(三)宏观调控与反垄断冲突协调之路径

综上所论,作为政府干预市场经济的必要手段,宏观调控与反垄断二者是能够而且必须协调的,其路径可作如下选择。

1.正确适用反垄断豁免制度

从法理角度讲,反垄断法应该是普遍适用的一般法,对相同或相似行业的主体应当同等适用之,否则有违该法所追求的公平、正义等价值。从经济角度看,反垄断法的普遍适用更有利于经济主体之间建立相互依赖关系,这是市场经济得以正常维系的信用基础。反垄断豁免制度的存在应当有其合理性基础,选择对哪些领域予以豁免,并不是一个简单的问题,往往与一国的政治、经济发展需求及国家安全等诸多因素有关。因此,要正确适用反垄断豁免制度,就得重点考量三方面的因素。其一,国家经济安全。反垄断豁免是一国在反垄断的前提下参与国际竞争的重要支撑,合理利用豁免制度能够为宏观调控提供可协调空间,提高相关产业的竞争力,使其更好地参与国际竞争。当发生某一产业的国内外市场已被国外垄断企业所控制、本国企业的现有实力难以进入市场参与竞争的情形时,国家就应当从经济安全角度着眼通过反垄断规制外国企业,并采用豁免制度促进本国相应产业的发展。其二,社会公共利益。对于涉及一国基础性建设的自然垄断行业而言,面对大规模的市场需求,企业竞争比单一企业提供服务的成本要高。在这种情形下,反垄断法应当对这些产业进行豁免,以保障社会公共利益的实现。其三,反垄断豁免制度的实质。反垄断豁免制度是对特定领域特定情形下限制竞争行为的合法化,虽与宏观调控行为属不同经济领域的规制手段,但总体上都在于促进国家经济目标的实现。该制度服务于整体国家利益,是反垄断利益与其他国家利益博弈后的理性选择,其实质是使基于特定目的的特定限制竞争行为“合法化”,亦即使该种竞争行为能够导致有效市场竞争。

从我国现实情况出发,现阶段经济发展既需要高效的市场机制来进行资源的优化配置,也需要有为的政府干预机制来矫正市场失灵,在需要政府介入市场的时间和领域,政府应当依法积极介入,在不需要政府介入的时间和领域,政府不得“乱为”。总之,政府需要在尊重市场规律的基础上,优化经济结构,营造稳定的宏观经济环境[14]。但为防止企业对此产生依赖心理,反垄断豁免应规定必要的期限和条件,迫使企业形成自主发展的内在能力,这也是反垄断豁免机制存在的内在逻辑要求。反垄断豁免植根于市场机制本身,立足于对效率和多元价值的追求,通过理性选择反垄断豁免适用以实现多元价值目的,恰与政府宏观调控所追求的公平、正义等目的相契合。

2.合法行使宏观调控权

合法行使宏观调控权是法治政府存在的基本要素之一,为此应当加强宏观调控法律制度的构建,以此保障宏观调控权有效行使和防止其滥用。而要使政府合法行使宏观调控权,在制度选择上应当重点考虑以下路径:其一,使宏观调控的权源具有合法性。宏观调控权必须来源于明确的法律授权,并由合法主体依法实施。宏观调控的合法性不能仅是经济层面的,更应上升为一种法律层面的[15]。其二,使宏观调控权的配置具有合法性。目前,我国在宏观调控权的配置方面缺少明确的法律规定,尤其是国务院各职能部门宏观调控具体权限划分的法律依据不足,容易导致越权、懒权、争权、滥权等情况,加大了宏观调控的成本并损及国家及社会公共利益。所以,应当用明确的法律制度对宏观调控职能部门的权力加以规范。其三,使宏观调控权的行使具有合法性。宏观调控是政府针对宏观经济的运行态势进行的间接性调控,不直接干涉微观经济领域,其要求政府根据不同经济时期的经济发展态势审时度势,相机抉择,以保障宏观经济的良性运行与发展。所以,宏观调控职能部门在行使宏观调控权的过程中,除应坚持合法原则、合理原则、诚信原则等一般性法律原则外,还应坚持独立与协调相结合原则。亦即调控主体在法律规定的范围内依法独立行使各自的宏观调控权,在此基础上各主体应当相互协调配合,以使国家宏观调控权的行使在整体上形成有效合力与良性互动。宏观调控权的协调行使主要涉及财政部门和中央银行,二者采用的主要调控手段分别为财政手段和货币手段。因此,在具体实施宏观调控措施时,只有财政部门和中央银行保持力度与方向的一致性,才能形成有效合力,取得良性调控效果[4]138。其四,完善宏观调控监督机制。对宏观调控权的监督不力一直是我国法治建设的薄弱环节,造成宏观调控主体在利益诱惑下滥用宏观调控权的现象时有发生。要从根本上解决这一困境,就必须完善对宏观调控权的立法、司法和公众监督机制,增大这种特殊形式公权力行使的透明度,防控其行使的随意性乃至滥用。

3.提升政府经济治理能力

如何协调市场机制与政府干预使其有效发挥作用是现代经济治理体系的重中之重,而如何通过法律制度提升市场经济水准和政府经济治理能力又是解决这一问题的关键。我们认为,考虑到我国的现实国情,当下我国应加快市场主体产权制度的构建,将各类权利和权力界限法定化,最终形成政府对可不干预的经济领域彻底放权、市场主体的契约自由精神得到充分尊重的大格局。在这种格局下,实现政府职能逐渐由管理型向服务型转变,保障市场主体的经济自由与发展权得到兑现。如此,市场主体方可依据其法定权利在与国家的纵向博弈中对抗政府不当宏观调控和市场监管行为,以一种外生力量推动政府宏观调控与反垄断的协调。同时,市场主体还可依其法定权利自由交易、自由竞争,通过相互间的横向博弈提升市场自由度和经济效率,为政府宏观调控和反垄断的协调铺垫坚实的市场基础。正如党的二十大报告所指出的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。”

五、结语

将宏观调控与反垄断置于统一的制度体系中审视时,我们会发现经济政策的统一性为二者的有效协调提供制度基础。实行市场经济体制以来,我国奉行宏观调控权集中于中央的原则,在经济治理的路径选择上不赋予地方政府拥有宏观调控的权力。这种制度选择与安排能够保证全国范围内宏观经济政策的统一性,有利于宏观调控政策的统一执行,但未必能为反垄断法的实施营造良性外部环境。反垄断法不仅仅是对垄断这一市场失灵现象的简单回应,而是完善市场经济法律体系不可或缺的重要环节,也是政府推行经济转型在法律制度选择上的必由之路。有鉴于此,政府就得寻求与反垄断法相匹配的宏观调控政策,消除各经济领域中不必要的行政干预,有效发挥必要领域的宏观调控作用,最终实现宏观调控与反垄断的协调统一,这是法治化市场经济的必然要求。