检察机关数据治理及参与现代化社会治理创新的路径研究

陶孟英 吴旭阳 林 璐

党的二十大报告强调，要加快建设“数字中国”。“数据治理”作为当前创新社会治理体制、提升社会治理能力的一种工具选择，依托数据资源归集，通过对数据的挖掘和分析研判，能够为社会治理的决策层和执行层提供科学化、个性化、精准化的数据支持，实现数据的价值增值。最高人民检察院（以下简称最高检）多次召开数字检察工作会议，明确提出实施数字检察战略，各地检察机关也积极探索实践。国家互联网信息办公室2023年5月发布的《数字中国发展报告（2022年）》也对数字检察工作予以积极评价。

目前，检察机关运用数据进行社会治理尚处于起步阶段，虽然萌生了数字治理的意识，也设置了数据归集、共享和分析等路径工具，但在信息集成、共享利用、深度挖掘等方面都有较大的进步空间。

检察业务数据服务社会治理创新的现状

1.检察业务数据服务社会治理的顶层设计

（1）行动指南与建设规划

2016年起，最高检就开始分批次陆续发布电子检务工程标准规范，建立支撑各级检察机关信息化建设的标准规范体系，全面涵盖了检察业务工作和检察综合工作，涉及全国各级检察院之间的数据交换、信息安全、应用协同及运行维护等工作。2023年以来最高检数字检察办公室也在抓紧牵头制定数字检察建设规划，重点是形成“业务主导、数据整合、技术支撑、重在运用”的数字检察工作机制。

（2）规范与制度并建

最高检对数据工作的重视，以及对信息标准的统一，也进一步夯实了检察机关开展数据治理相关工作的基础。2020年12月，最高检通过《检察业务数据管理办法》，要求“努力实现检察业务数据实时统计、动态管理、智能分析”；2021年9月又出台《人民检察院案件信息公开工作规定》，在第四章特别规定了对业务数据，尤其是促进、推动社会治理的数据的发布。

2.检察业务数据服务社会治理的创新实践

（1）数据交换机制的构建

2018年11月，中共中央政法委员会召集最高人民法院、最高检、公安部、司法部召开“跨部门大数据办案平台标准规范编制工作研讨会”，介绍了跨部门大数据办案平台相关标准规范体系有关情况，初步讨论了标准规范编制任务分工[1]。此后，在实践中产生了一批先行先试。例如，北京市颁布了《北京市政法办案智能管理系统试点工作方案》；福建省在2022年6月正式开通上线福建省政法跨部门大数据办案平台一体化办案，实现跨部门数据共享交换功能。除了构建数据交换共享机制外，检察机关还通过邀请、委托或行政监督等方式，充分运用其他社会单位的社会数据，以获得更好的办案、监督和治理效果。例如2019年12月，嵊州市人民检察院利用税务大数据，构建法律监督模型，通过对交通运输和税务数据比对，追回大量成品油买卖过程中偷逃税款。

（2）对特定群体的重点数据研判和分析

一方面是针对弱势群体。通过检察数据研判发现弱势群体保护的社会治理漏洞，成为检察机关参与社会治理的新增长点与切入点。例如，通过检察数据研判发现未成年人监护制度中的相关漏洞，福州等地检察机关探索向有能力履行却不履行或怠于履行监护职责的家长，发出“督促监护令”，让家长担起管教义务，落实入职查询和强制报告。另一方面是针对重点监管人群。例如浙江省嘉善县人民检察院针对特定类案中依法不能担任法定代表人的特定人员进行数据研判，将判处刑罚人员信息、市场主体名单进行数据比对，筛查出因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的人员担任公司（非公司企业）法定代表人的线索并进行行政检察监督。

检察业务数据服务社会治理创新的困难

虽然通过使用检察数据驱动社会治理创新具有良好前景与一定实践基础，但也存在诸多困难。

1.内部数据方面

（1）数据标准不统一

2022年12月，中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出“数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础[2]”。推动数据治理，必须充分利用数据，做好数据的汇聚、整合、管理，让数据“开口说话”。但检察业务项目数据繁多，刑事、民事、行政及信访申诉案件等仍无法横向查询统计并进行业务关联分析。现有大量检察工作数据尚未形成统一的数据标准，例如民事行政部门的走访初查、刑执部门的司法所走访调查及控申部门的接访调解等等，都蕴含着大量的信息可以加以分析利用，但都无法数据化，只能依靠手工台账或书面报告形式记录。这给数据归集、分析运用造成障碍，更无法进行合理评估并从横向、纵向对全部检察业务、全部条线进行数据分析比较和社情预测评估。

（2）分析目标不明确导致分析工具受限

依托统一业务应用系统开展的案件数据分析，主要是基于事实、因果关系进行的分析。这种分析建立在严密的数理推理和逻辑基础上，只能静态地呈现过去发生了什么、现在是什么情况，缺少相关性分析、预测功能[3]。目前个案中的数据价值也还有很大的挖掘空间，主要还是设计好结构化的数据项目进行填空式获取，但对于一些非结构化的内容在自动提取、趋势分析方面尚算空白。程序设计人员往往对于某一类罪名需要分析的数据类型也不甚清晰，也就是对于需要分析的目标并不明确，导致其能够设计的分析工具受限。例如系统无法对犯罪已发生的地点进行分析，因此不会注意犯罪地点这一数据的关联性。但分析一批相关案件后，会发现某类案件犯罪地点的地域分布是存在产业集聚效应的，往往聚集在某一小范围区域，甚至是同一小区同一楼层，进而可以反向指导公安机关对相关案件的监管，反映出社会治理中的漏洞，甚至可能挖掘出“保护伞”的存在，也进一步为公益诉讼等提供线索。

（3）数据决策思维尚待养成

当前检察业务数据项目主要来源于检察业务系统，存在案件信息项目相对有限与所需要的数据指标无穷的矛盾，同时因为人工填录等原因存在数据质量瑕疵。在数据无法全面采集的情况下，预判与成因分析准确度可能均会有所影响。同时，数据治理概念在检察机关也尚处于萌芽阶段，数据管理部门尚未形成将数据治理与国际治理、社会治理相结合的认识，对于将检察工作与社会治理结合、将检察数据用于社会治理创新也缺乏全局性和系统性的认识，仍然较集中在数据的高效提取归集、工作效率的提升优化等数据收集的技术视角。

2.外部数据方面

（1）检察数据与其他单位信息互联互通不足

信息技术的飞速发展，使社会治理形态从“碎片化”转变为“整体化”，形成由点及面、串珠成链的治理体系，进而使得党政机关单位等治理主体可以在物理世界、数字信息世界交互中实现即时感知、科学决策、主动服务和智能监管，实现社会治理的互联互通、共治共享[4]。但是，数据信息共享并非易事。由于司法机关与党政机关之间的数据壁垒仍然存在，实现数据互联互通需要付出较大努力。

（2）检察数据在政务决策中的应用不足

在实践中，检察机关与法院在针对司法数据进行汇总分析后，围绕数据中体现的社会问题，发布白皮书或报告等出版物，辅助党政机关作出相关决策。这说明，检察数据并不仅仅是司法数据，在业务办理过程中，往往还积累了大量的公民信息数据、场景数据、地域数据、声音及图像数据，还有进一步进行数据挖掘的空间。例如全国多地市法院与中国司法大数据研究院合作，按照“经济社会运行司法指数”框架和指标，运用大数据，实现基于业务数据，对经济社会、社会稳定、生活和谐及生态文明等社会治理相关方面的分析。这个例子充分体现出检察数据等司法机构数据不仅可以作用于治安、维稳等领域，还在社会治理其他维度大有可为。而党政机关类治理主体对这部分数据的重视及利用程度也有提升空间。

检察业务数据驱动社会治理模式创新路径的构想

1.围绕中心工作统一数据标准

随着检察电子系统的不断升级，当务之急是将中心工作的相关数据标准尽快嵌入统一业务应用系统，实现各项指标值自动抓取和计算。例如，针对某一社会治理问题进行调研，研判所需的指标都需要人工查询后计算，不仅耗时耗力，造成额外的人力资源浪费，还可能产生计算错误或者造假空间，对体现真实社情造成一定障碍。因此，在检察业务应用系统不断升级完善的过程中，应做好职能统筹，不仅要加强应用系统与检察机关社会治理职能的配适性，自动抓取关键数据，还要强化数据分析、数据研判等智能化功能，使系统将数据处理“从单纯的信息处理手段变成重要的治理资源”。

2.引入数据管理工具提升治理效能

大数据、人工智能等新一代数字技术，可以为国家治理进行全方位的“数字赋能”，改进治理技术、治理手段和治理模式，实现复杂治理问题的超大范围协同、精准滴灌、双向触达和超时空预判[5]。除传统的对检察办案统计数据进行概括和提炼的数据化式的研究分析，可以强化利用可视化分析、数据挖掘算法及其他相关统计分析前沿知识对办案数据进行深入剖析[6]。例如雄安新区两级检察机关在2023年初建立了一体化数字孪生办案工作区，通过创新运用分布式控制、区块链、5G 及大数据等技术，实现了全流程、全要素、全方位数字化转型。通过上述数据管理工具，可能在未来进一步强化政策实施的全流程数据监控与政策动态调整，通过数据管理评价，结合政策实施现状进行实时调配、合理配置，就有可能最大程度高效进行政策监控与调整以达到提高社会治理效率的作用。

3.挖掘数据线索赋能检察监督

以服务社会治理为目标，强化数据研判应用。充分利用检察机关法律监督职能，例如社会治理类检察建议就是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，充分体现检察数据研判成果转换的重要性。检察建议提出的问题都是通过对检察数据进行梳理后发现的“真问题”，紧扣被建议单位的职能和社会治理发展实际，检察建议涉及问题具有很强的社会普遍性，是由检察数据体现出来的多发、常见问题；通过数据深度分析确实是由社会治理缺失导致问题，触及事件的本源。

4.共享数据信息资源推进溯源治理

数据治理只是治理工具，需要明确通过对检察数据进行挖掘、分析，与其他政府部门数据进行比对、关联，更重要的目标是通过社会治理主体之间数据的共享应用，提升治理主体的治理精细化水平，实现精准治理、源头治理。因为随着治理主体的不断扩大，社会治理数据的来源越发多元。在这种情况下，避免形成“数据孤岛”与“数据闲置”，将各方面的社会治理数据聚集并形成社会治理的“大数据”，就成为社会治理智能化的关键一环[7]。

首先，要进一步推进信息系统和数据资源整合共享以及跨部门、跨领域的业务流程重组优化。例如四川泸州检察机关依托纳溪智慧城市大数据融合平台，运用大数据、人工智能等技术，自主研发公益诉讼辅助办案平台，对接环保、水务、食药监等25 个行政执法部门80 个信息系统，实现智能抓取、推送线索。通过智能化分配和处理，案件要素自动抽取，推送责任主体和行政主体，提供调查指引和立案参考，匹配类案进行推送比照，建立从线索发现至案件办理结束的全过程辅助。

其次，需要进一步健全社会诉求汇总体系，为科学决策和系统治理服务。一方面可以充分利用原有信息渠道。例如广东省梅州市人民检察院拓展“公益诉讼随手拍”小程序，建设了公益诉讼平台，实现举报须知、线索举报等功能。另一方面，要充分参与各城市智慧城市、数字政府的规划设计。充分利用大数据、人工智能等技术加强社会诉求舆情分析,支撑党委政府科学决策[8]。

结语

助力社会治理是各级人民检察院的政治责任和法律责任，研究现有检察业务数据分析研判方法中存在的问题与改进方向、探索如何使检察业务数据在深度挖掘后能够转化为社会治理模式创新的新引擎，是数字检察理论与实践研究的应有之义。2021年10月18日，习近平总书记主持十九届中央政治局第三十四次集体学习时强调：“当今时代，数字技术、数字经济是世界科技革命和产业变革的先机，是新一轮国际竞争重点领域，我们一定要抓住先机、抢占未来发展制高点[9]。”随着数字治理的理念逐步深入人心，用数字检察这把“金钥匙”打开法社会治理的新天地可期可见。