公众参与推动城市居民小区治理模式转型研究

王炜 王晓慧

［摘 要］居民是城市社区管理和小区治理的重要力量。公众参与能够对多种权力进行监督和制约，对小区治理模式转型具有积极作用。城市居民小区治理需要公众参与，从而形成基于法治保障下的公众参与、多元互补、协同治理的城市居民小区治理模式，有效克服市场失灵、监督失范、管理失位、公众失声、冲突失调等突出问题。

［关键词］公众参与；多元互补；协同治理

［中图分类号］C91文献标志码：A

随着我国依法治国进程的推进，在城市居民小区管理中，居民通过调解、诉讼、政府热线等渠道维护合法权益的案例数量明显增长。居民通过合法的方式解聘物业公司，终止业委会资格，推动小区治理更加高效。

2019—2020年，徐州L小区居民依法行使知情权、共同管理权和监督权，通过行政、司法等途径，在政府有关部门的指导下，终止第三届业委会资格，更换物业公司；2021年，居民通过志愿者团体、微信群及公众号、现场咨询等多种渠道参与小区事务管理，并推动垃圾分类、道路改造、门禁改造、绿化提档等民生项目落地，有效改善了居住环境和安全状况（在2021年9月后多次获评当月治安“零发案”小區），成为徐州市居民小区从“乱”到“治”的新典型，并初步形成基于法治的公众参与、多元互补、协同治理的小区治理模式，改善了依靠传统自治组织（居委会、业委会）主导小区运维的弊端，并在制约与互补中推动居民小区内各方利益协同、目标趋同，为居民提供了安全宜居的生活环境，为推动基层社区治理体系和治理能力现代化提供了试验范例。

1 居民小区的乱象表现

居民小区反映基层治理水平。当前，在城市居民小区治理中存在着亟待改善的薄弱环节。主要包括以下几个方面。

1.1 市场失灵

物业公司作为盈利组织，在逐利的过程中容易忽视自身服务的质量水平。物业公司是提供服务的主体，履行合同职责、发挥自身协同治理的作用本就是其应尽的义务。当前，部分物业公司缺乏切实而有效的监督，仅靠自律，势必放大其自身的逐利性，公平、公开、公正的市场环境逐渐被破坏，势必会出现市场失灵现象。

1.2 监督失范

居委会、业委会和物业公司都是社区治理的主体，本该各司其职，分别承担各自治理的责任。城市社区事务大多依靠居委会、业委会及物业公司进行管理，但是一些居委会和业委会作为社区自治组织，不仅缺乏专业人才，而且缺乏专业的程序规范和严格的监管制度，使其很难做到监督到位，甚至在实际工作中会因个别人的私心私利而不能真正维护居民的合法权益。

1.3 管理失位

随着人们生活水平的提高，居民对小区治理有了更高的要求。这时，就需要有更完备的管理方式、更专业的管理人才、更先进的管理方法，主动回应群众的需要，因此对于基层政府的工作标准和内容也有了更高的要求。在社区管理的变革中，居委会作为基层自治组织，承担了很多来自街道办的行政事务，实际成了街道办的延伸部门，很容易造成管理失位。

1.4 公众失声

一些居民小区缺乏相应机制来保障居民的知情权、参与权和监督权，缺少传达信息、汇集民意的沟通渠道。由于居委会这一自治组织定位模糊甚至职能错位，居民缺乏认同感，参与意愿并不高。而业委会由于兼职性和封闭性，加之缺乏有效监督，容易形成私人利益团体和居民小区的“权力垄断阶层”，很难充分听取居民的心声，导致居民无法实现合理诉求。当知情权、参与权和监督权得不到保障时，居民就没有热情参与到小区治理中来，更无法推动小区治理转型。

1.5 冲突失调

在城市居民小区治理中，各种利益交织、冲突频繁，由于缺乏调节机制，冲突不断扩大，造成多种主体间相互对立、对抗。基层政府和居委会是社区治理的主导力量，但也有可能成为不作为甚至侵权的主要群体；业委会和物业公司本应维护小区公共利益，但由于缺乏监督，容易敷衍塞责、损公肥私。复杂的群体、复杂的利益关系，在小区公共事务中不断碰撞，最终造成相互对立，难以调节。

2 城市居民小区治理乱象的根源

运用政治学、经济学、管理学等相关理论进一步分析上述乱象，笔者认为，上述乱象的根源在于权力的扩张性、效应的负外部性等深层原因。

2.1 权力的扩张性

权力天生具有扩张性，不受监督的权力必然滥用。

首先，第一部门政府的行政权力容易乱用。由于基层政府及部门直接面对群众，需要解决的事务非常繁杂，而立法相对滞后，面对新问题、新情况，出于效率、效益等因素考虑，势必产生政府工作人员“解释法律”的现象，以及政府工作人员与社区“能人”合作的情况。居委会不得不接受政府行政权力带来的压力传导，在有责无权的情形下，为了快速解决问题，更容易选择于法无据的方式。

其次，第二部门企业的经营权利容易滥用。物业公司是经营性市场主体，为居民提供物业服务，本身所具有的营利性与公共性的矛盾点使其难以进行良好的自我监督。一些企业出于盈利、成本等考虑，面对公平与效率的选择时，会毫不犹豫地牺牲公平。

最后，第三部门团体的自治权利容易私用。按照组织的性质和功能，业委会归于第三部门。业委会是自治组织，政府无权直接对其运行和经费收支进行监管，小区的公共收益、维修资金等容易被其挪作他用，进而损害业主利益，原来旨在维护业主权益的业委会可能逐渐演变为少数居民谋取自身利益的工具。

2.2 效应的负外部性

在外部监管不足的情况下，一些物业公司为解决自身经费投入不足、创新乏力的问题，时常会出现采取“压降成本”的方式提高利润的情况，进而引发一系列物业纠纷，引起居民对业委会、居委会甚至有关政府部门的不满。另外，个别业委会因履职不当，造成公共收益管理混乱，疏于对物业公司的有效监督，致使小区公共利益受损、居住环境变差，造成极少数人受益、绝大多数人承担损失的负外部性效应。

2.3 职能的模糊性

居委会在社区管理中的地位较为尴尬。一方面，居委会属于群众性自治组织并无行政权力；另一方面，其实际上又是基层政府的延伸。在小区治理中，居委会、物业公司和业委会三者之间权责不明，导致在小区治理过程中矛盾频发。从《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国物业管理条例》推论，居委会、业委会、居民小区聘用的物业公司三者的关系是：居委会依据行政法规和地方性法规监督和指导业委会，业委会基于民事合同监督物业公司。但现实中，居委会、物业公司和业委会职能相互交叉，推诿扯皮几乎成为常态。

2.4 治理的滞后性

基层政府处于治理体系的末梢，承担了大量的事务性工作。长期以来，由于事权不匹配，加之缺少专业人员，基层治理能力跟不上经济社会的发展。

首先，传统的科层制分工模式及与之相适的资源配置，限制了基层治理主体的行动能力。任务被层层转移到基层，基层政府承担了大量社会治理事务［1］。为了完成任务，一些基层政府往往将任务“转包”到居委会，将责任“转嫁”给居委会工作人员，正所谓“上面千条线，下面一根针”，一旦基层政府和居委会都未掌握处理的权力和资源，久而久之，难免推诿扯皮、疲于应付。

其次，基层治理体系不健全且改进乏力。基层群众组织名不副实，行政化趋势明显［2］。居委会与街道办之间不公开的隶属关系，让自治组织不自主，很难发挥独立第三部门的应有作用。群众直接参与管理基层公共事务的渠道不畅通，部分群众的正常诉求得不到倾听、正当利益得不到维护，造成干群矛盾，损害了政府威信。

最后，基层治理工作队伍薄弱、专业技术欠缺。居委会工作人员属于政府出资雇佣的合同工，没有行政权力，工作强度大，社会认可低［3］。社区工作吸引不了管理、法律等专业人才。基层政府缺少专业人员且频繁更换，影响群众诉求处理。

3 公众参与和协同治理的实现

协同治理通过促成多元协同，克服公共产品和服务供给过程中的缺陷，进而为公民提供生存和发展所需的公共服务［4］。协同治理的出现和运行并非自然生成，而是对既有机制的革新或替代，意味着利益格局、利益相关者相互关系的重构。协同治理的推动力量来自利益相关者之间的博弈。尽管对于协同治理内涵的理解从不同角度能够给出不同解读，但一个共识是协同治理的参与主体大概可以包括政府、市场、社会组织及公民个体。作为小区治理的第四种力量，当居民通过公众参与的方式试图加入居民小区管理中，其就对街道办、房管职能部门等政府力量，居委会和业委会等社会组织力量，物业公司及保洁外协单位等市场力量形成冲击，从静态的“三元”进化到动态的“四元”甚至多元。

在城市居民小区管理模式转型中，实现协同治理的关键在于公众参与，通过公众参与对其他治理主体进行制约，达到小区治理体系中政府、企业、社会组织（居委会等）、居民等各类主体力量间的相对平衡，实现用民事权利制约企业经营权利、监督政府行政权力、影响团体自治权利的目的。

多元互补是一种动静并存的状态，市场、政府与社会组织力有不逮的地方，市场、政府与社会组织权力干扰群众合法权益的地方，就是公众参与和居民个体需要发挥作用的地方［5］。因此，协同治理离不开公众参与。没有公众参与，就实现不了真正的主体多元，更实现不了作用的互补。

4 多元主体的作用分析

在城市居民小区治理体系中，多元互补的底层逻辑是效用上的互补，即发挥好政府、市场、社会、居民等各类参与主体的作用。

4.1 公众参与，发挥公众的主体作用

公众参与小区事务管理的依据直接源于以建筑物区分所有权为基础的管理权，对于直接影响自身财产权的决策、决议，有知情权、参与权和监督权。在公共管理的各类主体中，公共部门往往备受关注，而公众的作用是被低估的，常见的形式仅有听证会、论证会。随着治理体系的完善，公众越来越多地参与到社会治理中。有了公众参与，可以防止公共部门权力滥用，减少负外部效应。增强居民参与小区治理、维护自身权益的意识，需要强化以人民为中心的导向，搭建类型多样的自治载体，充分调动公众参与的积极性。

4.2 多元互补，发挥政府的主导作用

在缺乏制度保障和监督机制的情况下，各治理主体之间会形成非良性的关系，而这也会导致住宅小区治理失灵。多元主体共同参与的治理模式虽然可以克服市场失灵、政府失灵的问题，但多元主体间角色地位不明、权责关系不确定同样会导致治理效率低下。克服治理失灵的关键在于确定“对治理进行治理”的“元治理”角色，即指在多元治理主体中要有制定治理规则、确定权责边界、协调主体关系的责任主体［6］。而具有这种治理能力的主体，非政府莫属。在城市居民小区管理中，政府不是唯一的责任主体，但在治理中处于中心位置，具体表现在议程的制定、责任的承担等方面。参与协同治理的政府机构在各参与方互动、沟通过程中，应起到积极的引导和促进作用，并为各参与方能力的提高提供足够的技术、资金等方面的支持［7］。政府要落实好“放管服”，赋予企业、社会组织和居民等参与重要事项讨论、决策和监督等权力。同时，要切实加强基层政府治理能力建设，提高工作人员业务能力，重点强化对工作人员职务行为的过程管理，做到不越位、更有为、更到位。

4.3 协同治理，发挥群体的自治作用

协同，不仅是指协调各方形成共识，而且要在协调中实现共识，保持动态的共识，简言之，就是要做大蛋糕，画出最大同心圆；治理，是指平等对话和沟通，改变以往上下的线性管理，调整为平等的网状治理，通过协商与对话，分配好各方的利益，简言之，就是要分好蛋糕，寻找最大公约数。要重视发挥居委会这一群众自治组织的优势，强化对业主大会建设、业委会组建和正常运转及物业服务机构履约服务的指导监督；推广“枫桥经验”，完善网格化治理，推进小区协商议事制度化，引导居民有序参与小区公共事务管理，参加重大事项协商，切实提高居民参与感、获得感与成就感。

4.4 法治保障，发挥制度的稳定作用

法治具有全局性、根本性的作用，制度与规则具有规范性、稳定性的作用，有助于明确各个治理主体的职能和权责，进一步理顺各个主体之间的关系。从短期看，一项制度的良好运行需要有“好人”执行；从长期看，需要有一代又一代的“好人”维持，防止“坏人做坏事”，更须防止“好人变坏人”。所以，要在依法治国的轨道上，加强对城市居民小区治理的制度设计，明确政府职能部门、居委会、物业公司、社会组织和居民的职责权利，优化城市社区治理结构，实现用制度管人、管事、管发展，构建居民小区的治理机制。

公众参与是共建共治共享的直接体现。打造共建共治共享的社会治理格局是社会建设的重要内容，也是一个系统工程，需要综合施策，形成合力［8］。在國家治理体系和治理能力现代化进程中，公众参与应当引起重视，权利公平应当得到保障。在法治国家、法治政府、法治社会的框架下，公众参与、多元互补、协同治理是城市居民小区治理转型的可行方案。

参考文献

［1］许晓东. 当前基层治理存在的突出问题与治理路径［J］. 国家治理，2020（26）：9-12.

［2］袁明. 新时代党建引领基层治理的思考［N］. 人民网，2018-11-12.

［3］刘治彦. 城乡基层治理体系的短板及对策［J］. 国家治理，2021（25）：43-44.

［4］张贤明，田玉麒. 论协同治理的内涵、价值及发展趋向［J］. 湖北社会科学，2016（1）：30-37.

［5］田先红，张庆贺. 再造秩序：“元治理”视角下城市住宅小区的多元治理之道［J］. 社会科学，2020（10）：94-106.

［7］田培杰. 协同治理概念考辨［J］. 上海大学学报（社会科学版），2014，31（1）：124-140.

［8］本书编写组. 中国特色社会主义理论与实践研究：2018年版［M］. 北京：高等教育出版社，2018.