乡村振兴促进法的逻辑动因与实施路径

张奕璪 杜昕湉

［摘 要］文章基于《中华人民共和国乡村振兴促进法》，从法律具体关涉的角度出发，首先梳理该法的内容表述，总结法律的简要内容、适用对象和内容特点。同时从外部行为和自主选择两个层面分析该法的逻辑动因。最后从规范衔接、及时更新、落实施策和统筹兼顾四个方面探索稳步实施乡村振兴促进法的路径，为中国乡村振兴战略的实施建言献策。

［关键词］乡村振兴促进法；逻辑动因；时代价值；实施路径

［中图分类号］DFO文献标志码：A

2021年4月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《促进法》），并于2021年6月1日起实施。《促进法》的颁布极大地推进了乡村振兴战略的实施进程，既为乡村振興战略提供了法律保障，也确定了乡村振兴战略在我国发展中的独特地位。

1 法律的主要内容表述

《促进法》共有10章74条，从产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施和监督检查等角度，为我国乡村振兴战略的推进勾勒出一幅法治蓝图。

1.1 法律内容简述

《促进法》指出了立法目的，概括了法的适用范围，提出了乡村振兴的总要求和原则，第一次在法律层面上界定了乡村的概念，明确了乡村在经济发展、文化繁荣、粮食安全、组织建设、生态保护等领域的特殊作用，对各项促进乡村振兴战略的支持措施做出了规定及说明。《促进法》第一章为总则，对乡村振兴战略的整体起到统合作用。第二章到第六章紧扣“五大振兴”，强调“五大振兴”各司其职、精准发力，全面推进战略进程。第七章为“城乡融合”，要求城乡布局应协同规划，城乡间基础设施建设应有效衔接，社会福利保障健全完善。第八章整合了以往国家的各项支持政策，规定了各职能单位的应尽责任。第九章为“监督检查”，明确建立各项检查制度，指出各级政府在监督检查任务中的应尽职责。第十章作为附则，明确法律施行的具体时间。

1.2 法律适用对象

在责任规范和权力规范层面上，法律的适用对象分别是乡村振兴的践行者和受益者。从乡村振兴践行者的角度看，《促进法》全篇共10章74条，明确标注以国家、国家职能部门、各级人民政府，以及政府主管的投资机构等为责任主体的法条共144项、68条，占全部法条总数的91.9 %。这表明，国家、国家职能部门、各级人民政府，以及政府主管的投资机构等主体是践行《促进法》的第一大主体，也是适用该法的第一对象。在涉及上述主体的内容中，以“国家”为主体的有33条、43项，以“人民政府”为主体的有49条、66项（其中明确标注是“县级以上人民政府”的有20条、21项），以“国务院”及其部门为主体的有2条、3项，以政府主管的金融机构为主体的有2条、5项。由此可见，推进乡村振兴战略，践行《促进法》，人民政府需要更多地承担起责任和义务，国家及职能部门需要全力支持并配合乡村振兴的各项工作。

从乡村振兴受益者的角度看，该法的另一大主体就是农村基础组织。首先，从法条内容层面上看，在《促进法》中明确标注以农村基础组织为责任主体的法条共有6项、2条，占法条总数的2.7 %。同时，从法律意涵层面上看，以农村基础组织为受益主体的法条共73条，占法条总数的98.6 %，且包含全部以政府机关为责任主体的法条。这表明，乡村振兴促进法是一部典型的指导政府机关发展规划，是以促进乡村振兴为目标的促进法，具有强烈的正向激励特征。

1.3 法律内容特点

首先，《促进法》在表述上带有明显的激励含义，具有典型的“促进法”特征。通过词频分析可知，在全文74条法条中，有64条采用了类似于“促进”“支持”“优化”等共计255个激励型的词语，约占法条总数的86.5 %。这种激励具体表现为产业激励、福利激励和精神激励，分布于第一到第八章，主要体现在产业振兴和扶持政策两个层面。而采用类似“禁止”“不得”“严禁”等11个管制型词语的法条共有5条，约占法条总数的6.76 %，分布于第五章生态保护和第七章城乡融合，主要体现在房屋安全、粮食安全、生态环境、村庄布局和人力资源流动等领域。

其次，该法内容的主干是以往涉农政策和条例的多元整合和效力延续，具有“政策法定化”的特点。政策是法律的初型，法律是政策的定型化、规范

化［1］。在乡村振兴促进法之前，国家相继出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《中国共产党农村基层组织工作条例》等。乡村振兴促进法的诸多法条，都是在以往政策和条例的基础上，通过实践和改进形成的法律条文，在原有基础上增强了严肃性和权威性。同时，还将各地方行之有效的实践经验经过提炼写入该法，大大提高了该法的可操作性。

第三，该法注重制度体系建设，全方位促进制度机制体系建设，具有“举措制度化”的特点。通过文本统计，全文共有明确标注的制度17条、机制27条，采用设定制度群的方式保证乡村振兴战略的稳步推进。制度机制的建立覆盖全文一到九章，但主要分布于第二章“产业发展”和第八章“扶持政策”。这一特征既与上述政策法定化的特点所契合，也表现出产业振兴在“五大振兴”和乡村振兴战略中的核心地位。

第四，该法强调党的领导和政府责任并重，有极强的历史使命感、大局观和主人翁意识。实施乡村振兴战略，不仅是各级政府的责任，也是党在农村的中心工作之一［2］。在《促进法》中，第四条明确指出“全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导”，第六章组织建设也明确了党在乡村振兴战略中总揽全局、协调各方的核心地位。同时规定了各级政府的职责，将政府从以往管理者的角色转变成服务者的角色，要求政府首要保障乡村发展的各项要素，通过各种激励手段促进乡村的全面振兴。既肯定了党的领导地位和政府的主导作用，又转变了以往传统的管理方式，尊重了农民的主体意愿，贯彻了“管理即服务”的新理念。

2 法律的逻辑动因推论

任何事物的发展一定有其客观存在的逻辑动因。在梳理《促进法》确立的逻辑问题上，主要有两方面的动因。一是外部行为的助推，二是内部最优的选择。因此，《促进法》是外部行为助推和内部最优选择的客观统一体。

2.1 外部行为助推

从外部行为角度来看，主要有两方面因素推动《促进法》的出台。首先是先前农业农村领域法律法规的效用不足、内容落后、建制不全，不足以促进乡村振兴战略的有效推进。从基本法的角度，《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）作为我国农业农村领域的基本法，对乡村振兴战略的解释不足，在很多领域都无法满足战略的各项需求。从专项法的角度看，各领域专项法之间的关联度不高，分散立法现象明显，法律内容“碎片化”问题突出，对乡村振兴战略的覆盖面狭窄，难以适应新时代乡村振兴战略的要求，急需一部能统合各纬度、覆盖多方面、满足多元目标的专项促进法。

其次是乡村外部以第二、三产业为代表的城市經济对《促进法》的迫切需求。当前城乡之间产业资本交流数量少、质量低，生产要素流动不畅通、不等价。这种城乡产业之间的不平衡严重制约着城乡经济的互促互进和良性循环。目前我国正处于经济转型的关键时期，社会分工也面临着更新和重构。只有从法律层面保障乡村振兴的稳步推进，才能及时完成乡村产业基础的建设工作，顺应时代要求，科学规划城乡社会分工布局，实现城乡融合与产业振兴。

2.2 内部最优选择

从内部选择角度来看，法治建设和乡村振兴是同一根源的两种表现路径。乡村振兴需要法治建设的保障，法治建设也需要乡村振兴提供的司法环境。而促使这两种表现路径趋于统一的根源就是乡村社会对美好生活的向往和构建新型社会秩序的需要。

在构建新型社会秩序方面，有学者认为当前乡村社会呈现出四个“失灵”，即经济秩序失灵、文化秩序失灵、生态秩序失灵和组织秩序失灵［3］。这四个“失灵”都是因为政府的乡村振兴建设将乡村当成了城市经济的牺牲品。城市经济的虹吸作用越来越强大，同时乡民对美好生活的向往也越来越强烈。两种吸引力互相作用，农民离乡赴城，乡村人力资源逐步流失，导致城乡间的存量差距越来越大。势单力薄的乡村无力应对工业发展带来的社会冲击，被迫破坏了原有的乡村社会秩序，形成了恶性循环。而打破这种恶性循环的第一步就是应用法律工具来促进并保护新型社会秩序的构建。《促进法》的出台顺应了城乡融合的发展脚步，回应了乡村的内部需求，既满足了乡村追求美好生活的需要，又支撑了新型社会秩序的搭建，是法治建设和乡村振兴的客观统一。

3 法律的实施路径探索

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实

施［4］。《促进法》的出台是一项兴邦定国之策。依法治国，重在执法。如何将《促进法》层层压实、有序推进，是该法发挥作用的关键一环，也是维护农民发展权益、解决我国“三农”问题的关键。

3.1 规范衔接，健全法治体系

《促进法》作为一部促进型法律，在内容上更多采用的是宏观上的激励性表述。但是乡村振兴战略的实施不仅需要激励，更需要管制型法律的监督与配合，压实战略进度，量化具体指标。因此，《促进法》出台之后，应当调整其它涉农法律法规，使该法与其它涉农法律法规有效衔接、协同生效。首先要调整《农业法》的相关表述，使其与《促进法》互相补充。《农业法》作为我国指导农业农村领域工作的基本法，对乡村振兴战略的实施起到稳固后方、建立基础的作用。《促进法》作为乡村振兴战略的专项法，对战略的实施起到统筹规划、稳步推进的作用。两部法律各司其职、相互补充，有较强的互补关系。同时要与其他涉农专项法衔接，保障农业农村各领域的发展。乡村振兴战略的实施需要各方的共同参与。因此，事关乡村振兴其他方面的法律都需要逐步落实，以求实现各方面法治的有效衔接，不留法治死角。最后，各有关部门和地方政府还要尽快出台相应的配套法规和实施细则，以求将法治目标和实际情况相结合，落实乡村振兴战略的有效推进。

3.2 及时更新，跟进发展需要

法律作为维持社会秩序的基础工具，需要与社会发展状况相适应，符合时代发展需要。但目前的涉农法律在修订方面都存在相对滞后的现象。以《中华人民共和国乡镇企业法》（以下简称《乡镇企业法》）为例，乡镇企业在乡村振兴战略中占据不可替代的地位，但《乡镇企业法》自1996年审议通过之后，至今没有进行过一次修订。同样，《农业法》作为我国农业农村领域的基本法，自1993年出台以来，至今只修订过两次，且上次修订是在2012年，距今已经有11年。法律修订落后于时代发展，会牵制社会进步，拉扯法律缝隙，给法律的执行留下隐患。因此，《促进法》应契合农业农村领域发展需要，以解决农民所需为要点，紧跟乡村振兴战略的发展脚步。要设立“乡村振兴促进法发展改革委员会”，将法律修订常态化，实事求是进行时代更新。设立以各村集体、涉农高校、涉农企业、农业推广机构等主体为主要对象的“乡村振兴促进法反映联络点”，对《促进法》的实施状况和改进建议进行实时交流，跟进具体的发展需要，以此保证该法的适用性和时效性。

3.3 落实施策，稳定制度落地

在《促进法》的文本中，保证乡村优先发展、保障农民发展权的一项主要手段就是一系列制度的出台和落地。将惠农强村的举措制度化，是乡村振兴战略稳步推进强有力的保障，也是战略切实运行的基础。该法提出的制度机制中，有的是之前已经确立的制度，有的是新提出的制度。对于已经提出的，要总结经验、梳理逻辑，对其进行适农建设，以便举一反三，更好地为乡村振兴战略服务。对于新提出的制度，要反复推敲、简化流程，通过先试点实验、再区域推广的方式谨慎落地，以保证制度机制的科学性和实用性。同时要严格监督制度的运行，不能让“便乡利民”的制度反而变成“累乡耗民”的负担。

3.4 统筹兼顾，压实全面发展

乡村振兴战略并不是一蹴而就的，而是需要紧密地筹备与规划。因此，在进行城乡区域布局和生产资源分配时，政府的主导与统一规划尤为重要。首先要坚持党的领导，坚定不移地走中国特色社会主义道路。要加强基层党组织建设，让基层党组织在乡村的自主决策中发挥重要作用，保证决策的科学性和民主性。同时要建立联动工作机制，确保政府的各项规划能及时通知到各职能部门和社会单位，减少时间差。成立综合办公室，从各单位选拔负责人参与联合办公，形成合力共同推进乡村振兴战略。各部门单位的主要领导应亲自督办乡村振兴战略的各项事宜，保证战略的实际进度。各级人民政府要严格遵守《促进法》第九章相关内容，严格贯彻监督检查相关条例，严防监督缺位、检查失位的情况发生，切实保障农民发展权，珍惜乡村振兴战略成果。重视农民的反馈，将乡民评价工作列入乡村振兴工作考核制度中，并将其作为评价的重要指标。建立匿名举报制度，切实保障农民的各项基本权益，保障乡村振兴战略在《促进法》的阳光下健康推进。

4 结语

《促进法》的出台关乎国计民生、响应社会要求、顺应时代潮流，是一部强村惠民、依法兴农的根本性法律。该法的实施并不是乡村振兴战略的终点，而是乡村繁荣、国家富强的起点。只有落实好《促进法》的具体实施，处理好城乡之间的关系，才能实现中国社会的健康发展。

参考文献

［1］张浩. 略论政策与法律的关系［J］. 北京政法学院学报，1982（1）：87-91；38.

［2］任大鹏.《乡村振兴促进法》的鲜明特点与现实意义［J］. 人民论坛，2021（27）：58-61.

［3］沈费伟. 乡村秩序重构：实现乡村振兴的策略选择［J］. 学术交流，2020（7）：146-156.

［4］张薇. 以坚实的法治保障乡村振兴高质量发展——《乡村振兴促进法》解读［J］. 甘肃农业，2021（10）：33-36.