基层治理中容错机制建设的法治化路径研究

邓社民，萧莘悦

（1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 网络治理研究院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

立足于新时代新征程，如何在基层治理中调动领导干部的创新积极性，是关系我国改革能否继续深入推进的重大问题。改革开放迈入第45年，基层治理的复杂性、敏感性与艰巨性日益剧增。习近平总书记在第二十届中央全面深化改革委员会中强调，要充分调动各方面的改革积极性，完善上下协同、条块结合、精准高效的改革落实机制①具体参见习近平《主持召开二十届中央全面深化改革委员会第一次会议并发表重要讲话》，中国政府网，https：//www.gov.cn/yaowen/2023-04/21/content_5752598.htm.。基层治理作为国家治理的基石，是改革落实的关键，这要求党的领导干部在基层治理中把准方向、守正创新、真抓实干，勇于面对各项新矛盾新挑战，为改革提供社会层面的广泛动力。但与之相对的是，近年来基层治理中 “为官不为” 的现象难以杜绝，部分领导干部存在 “不想为” “不能为” 或 “不敢为” 的心理，制约着改革向纵深推进。针对此，容错机制作为激励干部敢于创新、勇于担当的重要举措，受到国家的重视与提倡。习近平总书记于2016 年提出 “三个区分开来” 的重要论述，明确了容错免责的原则标准与基本边界，且在此后的相关会议中多次强调落实容错纠错的具体要求。从词义看，容错机制原指某种系统控制在一定范围内允许或包容错误的发生，以确保系统的可用性与可靠性[1]4-16。而在国家治理的语境下，容错机制指对领导干部在改革创新工作中的失误错误，符合规定条件的，依规依纪依法免于追究责任或者从轻、减轻追究责任，以提高领导干部的创新积极性，使其愿干事、敢干事、能干事。

但从实际情况来看，当前容错机制的制度化与规范化程度较低，未能在基层治理活动中充分发挥其激励效应，处于虚置与泛化并存的尴尬境地，与制度预期形成显著差距。作为一项干部激励机制，上述症结与其法治化建设不足关联甚密。有学者指出，法治化推进是容错机制走向制度化与规范化的关键[2]7-11，也是容错机制的认知前提与思想保障[3]21-27；有学者基于法理视角对容错机制的内涵、正当性基础与适用情形进行解读，认为其缺陷在于未能有效衔接国家法律与党内法规、未能理顺实施程序及后续效力[4]133-140；有学者从实证层面对地方性容错规范予以分析，指出其存在内涵不清、主体宽泛、对象笼统、情形与条件混淆等问题[5]191-199；也有学者对机制关系进行考察，认为容错机制的困境在于与问责机制边界不清、尺度不一、内部不协调，形成较强内在张力[6]125-135+191。习近平总书记强调，法治是国家治理体系与治理能力的重要依托。从这一层面上说，容错机制法治化也关系着我国特色社会主义制度优势转化为治理效能的有效性[5]191-199，从法治化视角探讨容错机制的建设与完善有其内在必要性。新时代新变局下，亟待进一步厘清容错机制的法治化进路，以期优化制度成效，卸下改革者的思想负担，激发广大基层干部的热情与信心，为我国改革事业向纵深推进提供法治助力。

二、容错机制的症结及其法治化不足

从治国理念看，我国经历了由 “法制化” 迈向 “法治化” 的巨大转变。相较于法制化对于法律形式要件的追求，法治化更为关注法律是否具备实质要件，因此形成两个层面的要求：一是具有特定制度载体，符合规则之治与制度之治；二是具有独特制度价值，属于体现民主性、科学性、合法性的 “良法” ，并能科学有效地解决现实矛盾与冲突。随着容错机制建设的兴起，各地陆续就容错规范的制定与适用进行了探索。但从实践情况来看，当下容错机制的制度化与规范化尚不足，处于虚置与泛化并存的境地。结合前述要件看，这与其法治化不足有直接关联。其中，容错虚置主要源于特定制度载体的缺失；容错泛化主要出于对制度价值的把握不足；容错机制的制度化与规范化不足则在于现有规范与 “良法” 要求存在偏差，针对性、公平性与可操作性欠佳。

（一）效力层级较低，存在虚置现象

容错虚置是指部分地方不敢容错、不想容错或不会容错，导致容错机制成为 “一纸空文” 的现象，这与其缺乏特定形式的制度载体有关。在国家政策层面，自《2016 年国务院政府工作报告》首次提出要健全激励机制和容错纠错机制，党的十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》以及《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《意见》）等政策文件进一步阐明了容错机制的相关建设要求。在立法部署方面，容错机制尚无国家层面的专门法规，而仅在《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）这一党内法规中有着原则性规定，其制度化进程主要有赖于国家政策与地方立法的推动，但这不足以为容错机制的效能发挥提供充分支持。

一是政策的下位性为容错机制划定了效力限度。囿于相关政策始终未能转化成为国家层面的规范，容错机制的地位亦停留在口号层面，存在政策优位导向[7]48-51。理论上，政策与法律的价值目标通常高度统一，内容上也鲜有矛盾，但在现实层面，二者有时也会出现不一致，由此形成对立统一的关系[8]3-7。这一现象也体现在容错机制与问责机制的互动当中，二者共同着眼于规范权力运行，但作用方式恰好相反，问责旨在追究责任，容错则在于豁免责任，故而产生对立的可能[6]125-135+191。当二者存在适用模糊或冲突时，《问责条例》等规范应优先于容错政策适用。例如，某乡镇书记出于干部创业热情，在招商引资过程中对用地手续、优惠政策等问题进行 “快办快处” ，结果因缺乏经验出现了用地纠纷，给当地造成遗留问题。该书记向上级申请适用容错，但由于缺乏具体的容错规范，最终仍被问责①具体案例参见《容错机制为何在一些地方成了 “墙上画大饼” ？》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-08/03/c_1126316598.htm#.，此时政策因其下位性不足以为容错适用提供效力上的支持。

二是地方规范的下位性易引发容错机制的空转。为响应政策号召，各地纷纷出台与容错相关的党内法规等文件，涵盖省、市、县各层级，并涉及科技转化、招商引资、审计监督等诸领域。但一方面，《意见》等国家政策仅对 “改革创新” “探索性试验” “推动发展” 中的容错进行了规定，地方规范对于其他领域的容错缺乏可援引的依据。而《问责条例》作为中央党内法规具有一般性与普适性的规范效应，并设置了较多问责情形，大部分错误都能纳入其管辖范围之中。另一方面，从现有的地方容错案例来看，部分错误是出于推进项目进度、化解安全隐患、打破建设僵局等考量因素，违背了政府采购或审批中的相关法律规定。此时，以地域性下位规范为指引的容错机制，其适用无法回避与法律法规或中央党内法规的冲突。地方问责机关也因此存在不敢容错、不想容错等心理，致使容错机制空转及地方立法资源浪费。

（二）偏离制度初衷，有泛化倾向

泛化是指由 “具体的” “个别的” 扩大为 “一般的” ，容错泛化则指容错的适用范围由特定领域的错误扩大为一般性的错误。纵观各地通报的典型容错案例，大多涉及领导干部在项目推进、征用拆迁等活动中的错误，如没有依法履行政府采购程序、未按照组织批复意见作出决策等等。上述容错体现了对领导干部工作失误的包容，具有一定积极意义，也能为地方容错规范的制定理念所包容。但也有部分容错适用与鼓励改革创新的关联性并不大，与一般免责机制相混淆。例如2018 年，某市行政审批服务局党组书记、局长池某某在审批多项重点建设项目时，为保障项目进展，在缺乏相关批复文件的情况下进行受理，先行发放了行政许可决定及证照，事后再督促项目组补齐。问责机关依据该市党政干部干事创业容错纠错的相关规定对池某某予以了容错。但实际上，一般的程序性错误并不属于 “三个区分开来” 中 “探索性试验” 或 “先行先试” 的情形范围，也非 “为推动发展的无意过失” ，将其归为从轻或减轻问责的情形，适用一般的减免责条款即可。此外，法定程序本身具有不可忽视的重要价值，如严格的采购、审批程序能够有效防范政府寻租腐败行为的发生，一般情况下的程序瑕疵豁免应具有充分合理的依据，否则将有损程序法定原则之旨趣。

容错泛化的倾向主要源于容错规则的抽象化。目前各地的容错规则包括清单式与裁量式两种模式，清单式是指对各项可容错或不可容错情形的概括列举；裁量式是容错的必要条件，通常从行为的主观动机、客观条件、程序方法、问题性质、后果影响等方面考察能否适用容错。但实践中，前述两种模式下的规定往往不甚明确，导致容错适用的模糊。如清单式规则中，部分地方设置了 “在贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策部署中……出现一定失误错误或未达到预期效果的” “在推进改革和体制机制创新中……出现探索性失误错误或造成一定损失的” 等较为宽泛与抽象的容错情形，解释空间过大。这也使得容错认定主体一定程度上充当规则制定主体，损害机制的正当性。对于裁量式规则，有关规定也较为简要，如 “看主观动机，是出于公心还是谋取私利” “看处置行为，是主动止损还是消极应对” 等等，未能提供更详细的判别标准。并且，由于裁量式规则为容错的必要条件，部分地方如湖南省仅设置裁量式规则而未设置清单式规则，亦难以为容错结果形成提供实在依据[9]1-9。

（三）地方规范同质化，缺乏针对性

容错机制当前以地方规范作为主要载体，其同质化是指部分地方存在照搬照抄政策文本或其他地方规范的情况。地域性的下位规范应当兼顾从属性与相对性的双重要求，一方面从属于国家立法，以国家立法为依据，执行和补充国家立法；另一方面结合本地实际，针对当地突出问题进行立法。地方容错规范在从属性上充分遵循了国家政策的有关要求，却有失相对性的考量。例如在容错原则方面，北京、新疆维吾尔自治区等省（区市）基本采纳了《意见》所规定的 “事业为上” “实事求是” “依纪依法” “容纠并举” 四项原则，对此进行了有限拓展；在容错规则方面，各地的清单式规则表述趋同，主要围绕 “落实中央决策” “处置突发事件” “解决历史遗留问题” “不可抗力” 等事由列举；各地方的裁量式规则也大致相当，如北京、湖南、江西等省（区市）直接参照了《意见》所规定的 “动机态度” “客观条件” “程序方法” “性质程度” “后果影响” “挽回损失” 六类标准，而新疆维吾尔自治区在此基础上增加了 “履职取向” 标准，甘肃则增加了 “干部与群众评价” 等标准。地方规范与国家政策、其他地方规范之间的高度相似一定程度上有利于我国法制的统一，但也易导致地方规范的针对性不强、流于形式等问题。

（四）宽严尺度差异化，有损公平性

目前各地对于容错机制的适用目的、情形、程序等基本问题形成了初步共识，但在容错宽严尺度的把握上仍有差异[10]89-96。具体表现为在容错机制的运行过程当中，各地对于容错的程序启动、情形认定、结果处理等流程的具体要求不同，存在宽严之差。而个别差异的累积可能导致整体层面上的结果不平等，违反法治公平原则。具体而言，其一，各地容错程序启动的要求不同，多数省（区市）仅要求责任追究机关在问责时同步考虑容错，部分省（区市）则提出了更高的形式要求。如湖南省要求将容错纠错的处理结果预告当事人①详见中共湖南省委办公厅印发的《关于建立容错纠错机制激励干部担当作为的办法（试行）》第6 条。，北京市要求对是否符合容错条件提出容错意见同时并入问责文书中②详见中共北京市委办公厅印发的《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法(试行)》第11 条。。其二，各地容错情形认定的要求不同，例如甘肃省要求容错认定应充分征求下一级党组织的意见，必要时召开同级党委会议③详见中共甘肃省委办公厅印发的《甘肃省鼓励改革创新干事创业容错纠错实施办法(试行)》第10 条。；有的地方更为严格，如新疆维吾尔自治区要求与纪委、组织部门以及所在单位进行综合研判，并与同级党委研究认定容错④详见中共新疆维吾尔自治区委员会印发的《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》第9 条。；有的地方则没有详细要求，如湖南省。其三，各地容错处理程序差异显著，如对于容错结果的公开，大部分省（区市），如陕西省要求 “应当” 在一定范围内公开⑤详见中共陕西省委办公厅印发的《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》第8 条。；也有部分省（区市），如新疆维吾尔自治区要求 “可以” 在一定范围内公开⑥详见中共新疆维吾尔自治区委员会印发的《新疆维吾尔自治区干部容错纠错暂行办法》第9 条。；也有的省（区市）不作要求。对于容错结果的备案，大部分省（区市）没有强制性的备案要求；部分省（区市）则较为谨慎，要求将容错结果报同级纪检监察机关、组织部门备案或留存备查。针对同一错误，容错概率会随启动、认定及处理等相关要求的严格程度上升而下降，导致不平等的容错，也会带来异地工作对接的困难。更值得注意的是，在现有容错规范层级较低且缺乏明确上位法指引的情况下，地方容错规范本就为容错主体留下了较大的自由裁量空间，加之宽严尺度不定，易导致容错主体在行使容错权力时对当事人拥有一种理论上的 “庇护能力” ，这种能力很可能会成为庇护式腐败的诱因[11]61-67。

（五）配套机制不健全，操作性欠佳

容错机制并非独立绝缘的制度，其良好运作与价值实现有赖于防错纠错、协作配合、综合研判、澄清保护、回访教育、舆论控制等配套机制的支持保障。但目前各地方关于容错配套机制的规定较为零散，尚未形成统一、健全的制度体系。例如，各地方往往侧重于容错机制的构建完善，而缺乏对纠错机制的关注。地方规范中大多仅对纠错作出原则性的规定而缺乏实施细则，个别省市，如甘肃省设置了专章对纠错的内容予以细化①详见中共甘肃省委办公厅印发的《甘肃省鼓励改革创新干事创业容错纠错实施办法(试行)》第三章。。此外，各地对于纠错内涵的界定仍有分歧。多数认为纠错仅指对工作失误错误的纠正，也有地方认为纠错既包括对工作失误的纠正，也包括对问责泛化、简单化等错误的纠正②详见中共甘肃省委办公厅印发的《甘肃省鼓励改革创新干事创业容错纠错实施办法(试行)》第2 条。。事实上，容错纠错在政策文件中最开始就是作为一项整体性制度被提出的。从功能上看，容错在于科学认知改革创新中的失误错误，纠错则在于有效地解决这些失误错误，二者相辅相成、缺一不可[12]7-13。又如，各地尚未形成统一有效的容错监督机制。从容错认定、公开及备案的相关规则中可见，容错机制运行过程中所要接受的同级监督、社会监督并不充分，机制透明度较低。习近平总书记指出： “没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律 。”③具体内容参见张东明《没有监督的权力必然导致腐败——学习习近平总书记关于党内监督的重要论述》，政治频道，http：//www.chinareform.net/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=38&id=18255.在容错机制法治化建设尚未健全的当下，外部监督机制的缺位易引发容错免责滥用、异化等风险，并可能造成我国控权力度被不当削弱、地方机会主义势力抬头等严重后果，应当引起重视。

三、容错机制建设应遵循的基本要求

从前文看，容错机制的现有症结与其法治化不足有着直接关联，而形成这种关联的背后，则源于容错机制对法治化保障的内生需求。本质上，容错机制是对于既有干部激励机制的重要补充，在于激励干部积极行为。从心理学角度而言，激励是一种 “持续激发动机的心理过程” ，领导干部积极作为的动机激发取决于激励水平的高低，良好的激励机制能为干部提供奋发有为的长效动力。当下 “为官不为” 之现象频发，反映出既有干部激励机制存在失灵，致使干部创新创业动机匮乏。依据斯金纳的强化理论观点，激励可分为正向激励与负向激励。正向激励是通过物质奖励、情感认同等措施，强化符合组织目标的积极行为；负向激励则是通过批评、问责、处罚等手段，约束违背组织目标的消极行为。干部激励机制两种方式并采，形成了 “双向激励” ，但其面临的现实困境在于：一是正向激励路径刺激不力，全面从严治党使得负向激励地位显著强化，而正向激励却稍显欠缺。包括在薪酬方面，干部积极作为并不能带来相应的收入提升；职务晋升方面，多数干部的职务晋升通道存在明显的天花板，积极作为意义不大，反而可能因错误导致降职；精神激励方面，对于积极作为的荣誉奖励实际效用较低，情感认同存在流程化的倾向[13]91-95。二是负向激励路径难以兼容深化改革语境；权力运行中存在着事后的信息不对称，当权力的授予者难以对其进行有效监督时，站在个人利益最大化的角度，干部可能出现懈怠或偷懒等道德风险问题，造成公共利益减损。负向激励以此为出发点，对权力不作为或乱作为的结果进行问责或处分，促成干部个人利益与公共利益的统一。然而这只能激励干部合理作为而非积极作为，并且因积极作为具有更强的结果不确定性，负向激励反而对其形成抑制效果，使干部陷入 “多干多错、少干少错、不干不错” 的错误逻辑。

在国际局势复杂多变、国情党情面临深刻变化的当下，领导干部积极性阙如的问题愈发尖锐，完善干部激励机制的需求也更为迫切。《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等政策文件中明确指出，要加快完善干部担当作为的激励机制。此时，容错机制作为激励干部敢担当、敢作为的重要举措，可灵活补足积极作为的激励缺口。针对容错机制这一激励目标及其现有症结，法治化作为一种基本的思维方式与工作方式，显示出不可忽视的重要性。

首先，政治责任豁免要求合法性依据与确定性保障。针对既有干部激励机制之缺憾，容错机制主要通过限制负向激励的负面效应，形成对积极作为的正向激励。这种方式具体表现为对不合理的政治责任进行豁免，即允许或包容领导干部在改革创新领域中的特定错误，促进政治问责的科学化与合理化。政治责任与法律责任不同，通常而言，法律责任的判断有立法的明文规定作为依据，但政治责任的判断则很难通过立法予以事前精准界定。原因在于政治责任不仅要求干部行为满足合法性的形式要件，还要求具备合理性的实质要件，防止干部以符合法律程序为由推卸责任[14]13-21，但合理性往往缺乏明确的判断标准。不过，尽管难以在立法中对政治责任进行完全精确的界定，但我国对于各层级、主体间的职责划分、责任分配，以及责任的认定、范围、程序等基本问题[15]56-61，都制定了相应的条例或办法作为规范基础，如《问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等，形成了较为完善的监督保障体系。要使责任有效，责任必须是明确且有限度的，且无论是从情感上抑或是智识上说，责任都必须与人的能力所及相适应[16]。这种明确性、适当性及合比例性的要求需要建立在法治化的基础之上，为政治责任的认定与豁免等活动提供规范化与确定性的保障。

其次，为避免激励失效，激励机制在实质层面应满足合法性、实效性、可持续性、公平性等基本要件，这就与法治化及其所追求的民主性、科学性、合法性等特质相契合。可以说，容错机制的法治化进程正是对容错激励 “土壤” 的不断完善，为其提供科学有效的理论与制度支撑。具体而言，一是有效的激励应当以合法合规的激励为前提，避免引发激励的主观随意性强、刚性约束不够等问题。将激励机制的制定、执行、评估等环节纳入法治轨道，能够以刚性的制度体系保障激励机制的有效运转。二是激励机制应具备实效性与可持续性，否则易沦为形式或被束之高阁。在这一点上，法治化可通过特定形式的制度载体，为激励机制的顺利实施与持续运行提供制度层面的有力支持与保障。明文规定的容错界限能够扫清容错主体的心理障碍，切实改善领导干部的积极作为预期，促进制度实效的发挥。三是激励机制要求公平性的保障，不平等的容错免责将会为国家治理带来更大的危机。对此，社会主义法治的首要价值追求正体现为公平正义，而法治化作为实现法治目标的建设道路[17]85-87，容错机制的法治化进程必然也伴随着以公平正义为底线的基本要求。

最后，为确保整体干部激励机制的相容性与系统性，应在同一法治层面建设容错机制。党的监督保障法规体系中，现行有效的中央党内法规共77 部，涵盖监督、激励、惩戒、保障等各方面的内容，本质上均在于激励党组织和党员干部更好地履行党和人民赋予的职责。从前文可知，较低的效力层级导致了容错机制的虚置。但是，更深层的原因则在于容错机制不仅效力层级低于问责机制，且与问责机制之间边界不清、内部不协调，因而在实践中受制于 “强问责” 的环境。因此，推进容错机制的法治化建设，不仅在于提高容错机制效力层级，也在于厘清容错机制的工作重点与范围边界，促进容错机制自身的完善与执行；更在于有效维系正向激励与负向激励间内在张力的平衡，使容错机制与问责机制等其他干部激励机制之间相互支持、相互强化，保持干部激励机制的整体协调及目标价值的高度统一。

四、容错机制法治化推进的路径选择

（一）明确容错重点，制定动态清单

从法治化的形式要件看，规则之治居于首要地位，要求以明确清晰的规则为人们提供行动指引。容错规则作为政治责任归属的判定标准，过于笼统会使得大部分干部行为被囊括其中，沦为权力免责的避风港，引发权力的恣意行使。因此，首先应回归制度初衷、明确容错重点，坚持以 “三个区分开来” 原则作为容错适用的基本依据。第一，《意见》指出，要全面落实习近平总书记关于 “三个区分开来” 的重要要求，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误。容错机制的历史任务主要在于解决为官不为的问题，服务于我国深化改革进程的需要，这意味着容错要以激励干部积极作为为首要导向，而不是作为一般意义上的免责机制。因此，有必要将改革创新类错误与程序规范类错误、突发事件类错误等其他错误进行区分，聚焦于改革创新类错误的容错。第二，应结合地方实际对清单式容错规则进行动态调整，事先公示并定期更新当地涉改革创新、危急险难等项目工程的名单，使容错适用契合地方实际需要。实践中，个别地方也有类似的尝试，如海南省委办公厅印发的《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》中关于容错情形的一项规定为： “对于获得海南省改革和制度创新奖表彰、作为海南省制度创新案例发布、纳入省委深改办（自贸港工委办）制度创新项目库的制度实施过程中出现的失误错误，作为容错重要情形予以考虑。” 该条提供了利用本地与改革创新相关的奖项设置、案例发布机制、项目库等的指标体系作为容错适用参照的思路，使容错认定可量化，避免乱容错或应容错但不容错等情况，也为领导干部积极作为提供了更清晰的方向。

（二）强化规则沉淀，促进地方协同

“实践是检验真理的唯一标准” ，良法的前提是科学立法，这要求在广泛而深入的基层实践中检验容错规则，以回应地方治理现实的需要。具体而言，前文中《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》关于重要容错情形的认定指标，也是依托于当地在改革创新方面的长期经验积累，才能为容错认定提供科学参照，这是地方注重规则沉淀的结果。反过来说，当前地方容错规范呈现出的同质化、形式化倾向，也正是缺乏规则沉淀之必然。因此，首要任务是以地方实际作为容错适用与规则制定的落脚点，避免因脱离地方需求造成容错机制的虚置，或与地方实际相互抵牾。在此基础之上，加强地方协同，强化各地在容错程序启动、情形认定、备案公开等流程上的一致性，减少宽严尺度的差异。例如，对于容错程序的启动，在容错审查成为必要步骤的前提下，地方可进一步要求预告容错结果，为处于弱势地位的当事人提供更加充足的时间以提起申请或申诉；又如，对于容错情形的认定，在制度发展初期可要求问责机关加强同其他机关的研判，避免个人专断式容错；再如，对于容错结果的处理，可要求地方一律公开容错结果，并通过文书形式留存备查，为后续监督提供可行性基础。值得注意的是，容错流程的可操作性也需要得到兼顾，避免给容错主体带来过重的负担。

（三）制定党内法规，奠定发展根基

当前我国特色社会主义的根本制度、基本制度及重要制度等各项制度的载体均为宪法、法律或党内法规[18]5-54。具有特定的制度载体是实现制度之治的前提，也是制度进一步发展的根基。对于容错机制而言，《问责条例》中的原则性规定已不足以涵盖其制度内容，一方面是由于容错机制不仅包含实体性规范，也包含程序性规范、配套工作机制等必要内容；另一方面是地方规范也日益详实，迫切要求国家规范提供指引与依据。如湖北省委办公厅印发的《湖北省容错纠错工作办法（试行）》中就规定了8 种可容情形、4 种不可容情形、4 种免责情形与4 种减责情形①具体参见《湖北出台容错纠错工作办法为干事创业者撑腰鼓劲》，湖北省人民政府门户网站，http://www.hubei.gov.cn/zwgk/hbyw/hbywqb/202208/t20220817_4266080.shtml.。为提高机制效力、发挥治理效能，宜采取中央党内法规作为容错机制的制度载体，制定专门的容错条例。首先，党内法规体系是我国特色社会主义法治体系的核心要素，其重要内容之一是党的监督保障法规，为党组织和党员干部履职提供制度保障，而容错纠错本身也构成监督保障中的关键一环；其次，作为干部激励机制，容错机制不仅是 “激励与约束并重” 这一干部管理方针的直接体现，也与 “以讲担当、重担当、改革创新、干事创业为导向” 的干部考核机制相耦合。最后，制定中央党内法规也有利于促进容错机制与问责机制、党内法规与国家立法之间的有机衔接。

（四）依托数字平台，强化案例通报

基层治理中，问责案例通报能够起到 “以案促改” “以案示警” 的督促作用。与之相应地，容错案例通报则能够起到 “以案促创新” “以案促担当” 的激励作用。此外，容错案例通报可为容错情形的研判工作提供更为详实的资料，助于澄清容错与问责的适用边界。因此，一方面应强化地方通报容错案例的义务。目前多地已建立起容错典型案例的通报制度，但总体通报比例较低、数量较少，且通报频率与形式不定。如2021 年山东省纪检与检察机关共发生容错纠错案例529 起，但通报公开的典型案例仅为97 起，通报比例不足20%②具体参见魏然《山东修订出台〈关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法〉》，大众网，https：//sd.dzwww.com/sdnews/202201/t20220127_9755844.htm.。在后续立法中应当对地方容错案例通报的情形、时间、频率、方式、数量等问题进行明确细化。另一方面，有必要推进以数字平台作为容错案例通报的重要形式。目前许多地方对于公职人员容错纠错典型案例的通报发布工作是以现场或电话会议等形式进行的，但这些形式不利于社会公众进行查询监督。本质上说，问责与容错旨在规范权力运行，而权力最终要向人民负责，因此群众对容错免责的理解与认可关系到容错机制存续的正当性。另外，部分案件是由群众举报提起的，处理结果关涉到群众的利益与期望，不透明的容错免责可能引发舆论层面的质疑。经由数字平台进行容错案例通报，一是在于促使问责主体与社会公众了解到容错的必要性与可行性，转变思想观念，消除 “不敢容错” “不会容错” 等心理障碍；二是便于各地责任追究机关进行容错类案检索，减少不公平的、差异化的容错，这也合乎数字政府建设中 “共享、互通与便利” 的要求；三是便于社会各界对容错适用进行监督，防范庇护式腐败与免责异化等风险。

（五）完善配套机制，健全制度体系

“良法” 要通往 “善治” ，须确保立法可遵守、可执行与可适用。容错机制的落地要求完善相应的配套措施，以增强机制的可操作性。具体而言，首先，应构建层次化的防错纠错机制，至少包含识错、改错、再检验三个环节[19]66-72。一是识错，即事前的监测识别。鉴于改革创新工作的敏感性，应建立起错误识别的常态化机制，通过访谈、研讨等形式识别错误、及时补救，避免损失扩大。二是改错，即事中的整改分析。错误发生后，应采取纠错通知书等形式对错误的原因、性质、影响等内容进行总结分析，确定改错主体及方案，避免错误再发生。三是再检验，即事后的跟踪监督。应建立起跟踪督办机制，敦促领导干部切实改正错误，避免象征性的容错纠错。其次，应构建多元化的容错监督机制，确保容错权力的正确行使与制度的规范构建。一方面引入多元主体，加强容错认定过程中的综合研判、多方研讨，将内部的同级监督、上级监督与外部的社会监督、国家监督相结合，形成监督合力。另一方面强调容错留痕，对容错认定过程中的文字资料、视频图像、谈话记录等印证材料进行备案归档、留存备查，保证容错认定的可溯性。最后，应建立强有力的澄清保护机制，这是干部激励的必备要件。由于改革所涉及的利益关系往往异常复杂，领导干部的积极作为极易招致利益相关者或竞争者的诬告陷害，这也构成领导干部 “不敢为” 的重要原因。为此，一是要明确澄清正名的主体、方式、时限等内容，确保及时有效地消除负面影响；二是应加大对诬告陷害的惩处力度，抵制不实举报等不良风气。目前已有地方在容错规范中设专章规定澄清保护的内容，也有地方专门出台了澄清正名的实施办法。例如，在2018 年江西省委出台《中共江西省委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》之后，江西省委办公厅紧接着于2019 年下发了《关于为受到不实举报对象澄清正名的实施办法(试行)》，规范澄清正名工作的具体流程；2020 年，江西省纪委省监委再度出台《江西省纪检监察机关澄清失实检举控告和查处诬告陷害行为实施办法》，进一步健全澄清正名的工作机制，为澄清工作提供制度保障，这也是对 “激励与关爱并重” 这一指导思想的贯彻体现。

五、结 语

容错机制是激发创新动力源泉、促进干部积极作为的重要机制，随着我国改革事业向纵深推进，建设与完善容错机制的必要性也随之凸显。在制度创设与运行初期，应当把握好制度的定位与方向，以更好地发挥制度实效，促进制度健康发展与良性运转。目前而言，容错机制这一政治责任豁免制度在我国尚属于新事物，学界对其研究仍较为欠缺。本文从法治化角度管窥容错机制的建设与实践，是基于容错机制法治化推进已显现出的不可忽视的重要性，不仅关乎其现有症结之化解，更在于其制度目标之实现。需要明确的是， “为官不为” 问题并非短期形成的弊病，而是多方面因素长期共同作用下的结果，应对此类难题不仅要积极完善现有监督保障机制，也应考虑到传统政治文化背景、社会认同度与包容度等方面的影响。因此，未来应结合多层次的研究视角，使容错机制的建设与发展能够顺应内外部环境的需求。一是持续完善并细化容错制度内容，注重运用法治思维与工作方式，深入探讨容错机制低效运转的相关成因及治理路径，提升其理论高度与实践价值；二是进一步厘清容错机制与问责机制之间的内在逻辑及运作关系，确保干部激励机制的整体统一与高效运行，并实现党内法规与国家立法之间的衔接与协调；三是应着眼于实际、立足于基层，体察广大干部的顾虑与担忧，在机制设计中遵循激励相容原则，确保激励措施与目标的一致性，以期切实化解基层治理中干部不担当、不作为的现实困境，为广大干部积极投身中华民族伟大复兴事业，在新征程中发扬敢闯、敢拼、敢干、敢为的奋斗精神提供坚实的制度保障。