中国式现代化视域下智慧城市的价值定位、治理困境与因应路径

编者按：

本期专题论坛的主题是“建设智慧城市 提升治理水平”，共有10位专家学者分别从中国式现代化对全面推进智慧城市的新要求、经济转型升级过程中国际数据港建设的意义、智慧城市试点政策对碳减排的影响、城市数字化转型的建设目标、参与式规划在智慧城市治理中的作用、新型智慧城市建设的意义等方面入手，全面分析当前智慧城市的治理困境、上海建设国际数据港的制约因素、智慧城市试点政策的地区异质性、智慧城市建设的内涵和外延、参与式规划过程中信息反馈的存在障碍、新型智慧城市建设的短板和不足，提出全面推进智慧城市的价值共创、积极打造高能级数字底座、促进智慧城市与低碳经济深度融合、丰富数字化应用场景、构建畅通高效的动态信息交流机制、构建大数据共享应用平台等建议。

摘要：智慧城市显然已经到了一个“十字路口”。时代巨变之下，智慧城市研究与实践应因时而进、因势而行、因机而变，发展和配置新的理论视野和新的话语体系。党的二十大报告提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，是全面建设社会主义现代化国家的根本遵循。中国式现代化为全面推进智慧城市提供了新要求、新期望和新选择，同时智慧城市也是加快推进中国式现代化的重要引擎。在中国式现代化进程中，智慧城市是实现人民城市共建共享共治理念的有效抓手，是推动城市治理体系和能力现代化的必由之路，是促进城市公共服务高质量发展的重要驱动力。但目前智慧城市建设面临着“技术堆积有余，韧性建设不足”“顶层设计有余，基层治理不足”“政企主导有余，社会参与不足”和“城市竞争有余，在地适应不足”等困境。为此，今后要进一步全面推进智慧城市的韧性治理、要素下沉、价值共创和嵌入适应。

关键词：智慧城市；中国式现代化；价值定位；治理困境；因应路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.001

一、引言

近年来，随着智能技术革命和城市化两股巨大浪潮的深度融合，智慧城市话语、理念与方法已经广泛嵌入到现代城市治理结构，以应对和回应当前这个越来越复杂化和不确定化的时代。智慧城市能够切实穿透和感知繁杂的“城市隐秩序”，被视为是一套有关城市治理“整体性转变、全方位赋能和革命性重塑”的“技术解决方案”。[1]在这种强大的社会技术想象的加持之下，全球范围内兴起了一场智慧城市运动，其中于数量而言，我国是发展智慧城市的第一大国。

然而长期以来，尽管投入成本与资源巨大，但是智慧城市并没有兑现预先的美好承诺。Crivello（2014）利用意大利都灵市的案例研究发现，智慧城市并没有完成“扎根”，而是对现有城市倡议的重新标签。[2]除此之外，更大的危机来自智慧城市许多意想不到的负外部性及其所衍生出的各类社会问题。“智慧城市主义”（Smart urbanism）对此进行了一系列的批判反思。他们指出，智慧城市带来了“增长技术官僚式城市治理”“城市治理公司化”“忽视城市社会与加剧冲突”“强化城市控制”以及“城市脆弱性”等消極后果。[3]对此，国内外研究者提出了“公民驱动”“整体智治”“敏捷治理”“社会—技术转型”“智慧可持续发展城市”等多种理论思路，试图寻求破解之道。但是，“二分性”（Dichotomous nature）的治理设计思路缺乏有效共识，价值理念的西方化、碎片化与技术化的知识底层结构仍然根深蒂固。可以说，智慧城市理论与实践已经到了一个“十字路口”，亟需探寻一种具有普遍共识且适配的本土化视角，来重塑我国智慧城市研究与实践。总而言之，时代日益巨变，智慧城市也应因时而进、因势而行、因机而变，发展和配置新的理论视野和新的话语体系。

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“新时代新征程中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化是以人的现代化为核心的全面现代化，是具有中国特色社会主义的现代化道路，是全面建设社会主义现代化国家的根本遵循。同时习近平总书记也在报告中指出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。城市治理现代化是中国式现代化的重要组成。一方面，中国式现代化为全面推进智慧城市提出了新的要求、新的期望和新的选择。另一方面，智慧城市也是加快推进中国式现代化的重要引擎。这就要求学界在中国式现代化视域下系统反思我国智慧城市的治理困境并且探讨其转型之路。

立足新时代新征程，本研究试图从理论层面剖析在中国式现代化进程中智慧城市的价值定位、治理困境及因应路径，将党的二十大精神全面贯穿于智慧城市治理过程，旨在促进我国智慧城市治理领域的知识增量，塑造全新的中国式现代化智慧城市形态，提升智慧城市治理水平，从而助力我国智慧城市行稳致远。

二、中国式现代化视域下智慧城市的价值定位

在中国式现代化视域下，智慧城市具有“实现人民城市共建共享共治理念的有效抓手”“推动城市治理体系和能力现代化的必由之路”和“促进城市公共服务高质量发展的重要驱动力”的三重价值定位。

（一）实现人民城市共建共享共治理念的有效抓手

城市承载着人民对美好生活的向往，城市治理则是关于人民福祉如何实现的治理科学。[4]2015年12月召开的中央城市工作会议强调，“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”2019年11月，习近平总书记正式提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，深刻阐明了城市治理为了谁、城市治理依靠谁的根本问题。“人民城市的本质，就是在制度化城市权利的基础上实现人民在城市中对美好生活的向往”，[5]由人民共享城市发展成果。一方面，智慧城市能够推动“人民城市为人民”。数字技术与城市治理多领域的深度融合可以及时发现问题、及时识别需求和及时提出方案。智慧城市“能够监控、理解、分析和规划自我，以及在现实生活中为市民提高效率、公平和生活质量”。[6]例如，北京市所提出的以12345热线平台为主渠道的“接诉即办”改革，对民众诉求快速响应、高效办理和及时反馈。另一方面，智慧城市能够推动“人民城市人民建”。区块链等数字技术的广泛使用能够促进政府以外的多元主体参与到治理过程中，从而实现技术向公众赋权。例如，有研究者指出元宇宙能够通过“协同共创”的参与机制向广大社会民众增权。[7]

（二）推动城市治理体系和能力现代化的必由之路

习近平总书记指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，强调要“提高城市治理现代化水平”。智慧城市是推进城市治理现代化的重要抓手。习近平总书记在浙江考察时指出，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”智慧城市通过现代智能技术与传统治理要素相结合，更新城市治理手段、模式和理念，進行城市治理的全方位赋能。具体而言，智慧城市能够优化城市治理流程和提升城市治理效率、“重塑治理的新路径和体制机制创新”[8]以及实现“不同治理主体之间的联动、扩散和转化等耦合效应”，[9]进而推动城市治理水平的系统性提升。例如，杭州“城市大脑”的智慧城市治理实践，是由智慧中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，以数据、算力、算法等为基础和支撑，运用大数据、云计算、区块链等新兴技术，为城市运行和治理事务提供全面、全程和全域的决策支撑能力。如今，“城市大脑”作为智慧城市的典型实践模式已经在全国范围内扩散开来，成为我国推动城市治理现代化的重要举措。

（三）促进城市公共服务高质量发展的重要驱动力

党的二十大报告指出，实现全体人民共同富裕，是中国式现代化的本质要求。而促进公共服务高质量发展是实现共同富裕的重要途径。公共服务关乎民生、连接民心，同时也是现代城市的基本功能。可以说，提供高质量的公共服务是现代政府的主要职责之一和现代城市治理的主要目标之一，推动城市公共服务高质量发展是中国式现代化的应有之义。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》将智慧城市建设纳入国家发展战略，明确提出“利用信息技术，创新发展城市教育、医疗等服务模式，实现公共服务便捷化”。同年8月，国家发改委等八部门联合出台的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中明确提出“智慧城市建设的主要目标是公共服务便捷化；智慧城市建设的基本原则是推动创新城市管理和公共服务方式，向城市居民提供广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务”。有关智慧城市对公共服务供给产生的实际效应，有实证研究评估发现，智慧城市显著提升了基本公共服务供给水平，[10]特别是在城市医疗卫生和基础教育两个重要公共服务领域。[11]智慧城市能够通过大数据、物联网等智能技术对公共服务需求的系统化采集，扩大公共服务的供给范围，从而为公共服务创新提供有效的技术支撑，进而实现实时化、精准化、多元化和个性化的公共服务供需匹配，是“重塑政府公共服务供给的有效模式”。[12]

三、中国式现代化视域下智慧城市的主要治理困境

智慧城市对于加速推进中国式现代化具有重要价值与意义，但同时以中国式现代化的要求来看，我国智慧城市尚存在一些短板和瓶颈，从而制约了智慧治理水平的提升。这些不平衡不充分的治理困境表现在“四个有余，四个不足”：“技术堆积有余，韧性建设不足”“顶层设计有余，基层治理不足”“政企主导有余，社会参与不足”和“城市竞争有余，在地适应不足”。

（一）技术堆积有余，韧性建设不足

综合来看，现行的智慧城市主要面临着两大风险。其一是外生性风险。当前，人类社会进入到一个难以预知的由复杂性和不确定性相互交织的“风险社会”，风险已经渗透到了社会的各个角落。作为要素最为集中的物理空间和社会场域，城市面临的风险具有新颖性、连锁性、遮蔽性、涟漪性、链式性、突发性和规模递增性等特点。然而，就智慧城市的治理逻辑、运作机制和方式方法而言，均以确定性治理为逻辑内核，即利用各式数字技术寻找清晰的城市治理因果关系。这意味着智慧城市的治理体系和治理能力或许能够应对纷繁复杂的稳态现实，却难以承受非线性甚至是因果倒置的风险扰动。其二是内生性风险。智慧城市热衷于追逐新兴技术的应用和堆积，建立在代码、数据和技术基础之上的智慧城市本身成为一个巨大的风险源头。尤其是数字技术的成长速度正在追赶城市社会的发展速度，随着技术的迭代升级，新的数字技术在旧有的智能系统上嵌套组合，使得智慧城市系统变得臃肿不堪、漏洞百出，从而加剧了智慧城市自身的脆弱性。“智慧城市自我毁灭的种子已经内置在其DNA中，智慧城市失灵只是时间问题罢了”。[13]两类风险交织致使脆弱的智慧城市治理在应对内外部变化时变得混乱无序，可能引发更大的城市治理危机。2021年在郑州“7·20”特大暴雨灾害中，建成刚两个月、号称“会思考、会说话”的郑州京广路智慧隧道在关键时刻“失智失语”，并没有发挥其应有的功能。一味追求“技治主义”的智慧城市模式根本无法应对和处置不确定的、复杂的和随时变化的潜在风险。[14]

（二）顶层设计有余，基层治理不足

近年来，地方城市出台了一系列针对智慧城市建设和发展的公共政策，例如深圳市的《数字政府和智慧城市“十四五”发展规划》、武汉市的《加快推进新型智慧城市建设实施方案》、青岛市的《关于进一步加快新型智慧城市建设的意见》等。以上政策对智慧城市的发展思路进行了体系化、制度化和规范化的顶层设计，面向整体城市治理运转的“城市大脑”等智慧治理平台日趋成熟。但相比之下，基层治理数字化工具却普及不足，基层智慧治理效能和效益较弱。“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”“上面千把刀，下面一颗头”等反映了基层治理所面临的任务复杂多样而资源不足、能力有限的治理窘境。诸多研究发现，数字技术在进入到基层治理领域过程中能够通过全景可视、实时反馈、平台连通等机制为基层治理体系和能力带来革新，[15]从而降低治理成本和提升基层治理的运转效率，加强治理的精细化水平和及时有效地满足普罗大众的美好生活需求。但一系列治理实践显示数字技术下沉却异化成为基层治理的“数字负担”，压力型体制下基层智慧化平台成为基层绩效指标的新型“录入工具”，从而导致“指尖上的形式主义”现象频发。这其中的重要原因在于，虽然数字技术下沉了，但相应的资源、制度、规则、观念等智慧城市的关键要素并未随之有效下沉，这限制了数字技术在城市基层治理场域效能的发挥。

（三）政企主导有余，社会参与不足

实证研究发现，“数字化公众参与和政府治理效能之间具有显著的正相关关系”。[16]但从目前的形势来看，智慧城市的公众参与感较低，出现了政府、企业热，公众却对此冷漠的现象。其实针对此情况，国家层面早在2016年“新型智慧城市指标体系”中就加入了“市民体验”的主观评价指标以试图提升智慧城市的公众参与度，进而打造以人为本的智慧城市。但随着国内智慧城市竞争愈演愈烈，许多城市陷入了技术迭代的代际论焦虑中难以自拔，对公民参与以及如何参与智慧城市建设仅仅停留在“市民体验”这一个单向量化指标，却始终缺乏一个真正的公众参与机制。政府机构、科技企業和技术专家始终牢牢把持智慧城市的定义权、建设权和使用权，公众参与的热情、机会和渠道较少，参与程度较低，无法实质进入到智慧城市建设的讨论中去。另外，从“智慧公民”的视角来看，部分公众的数字化意识淡薄，对新兴技术缺乏足够了解和知识储备，难以适应智慧城市快速发展的脚步。[17]

（四）城市竞争有余，在地适应不足

近年来，城市竞争正在从以GDP为核心的增长比赛转换为以卓越治理为目标的城市治理竞赛。[18]在这种逻辑的驱动之下，城市需要持续主动地打造“治理亮点”以获取相应的政治和经济资源。因此在智慧城市发展过程中的一种趋势是，智慧城市成为一整套存在“预包装的”城市问题解决方案，学者们将其称为“盒子里的智慧城市”（Smart city in a box）。由于智慧城市所需的技术基础掌握在企业尤其是大型科技公司手中，出于成本和利润动机的科技寡头会向各类城市兜售同一套所谓的智慧城市方案，而政府也往往更信任这些有着强大科技和财力背景的企业，进而签署协议进行合作。这样一来，政府和企业之间就形成了某种各取所需的默契。这些一站式供应商所提供的智慧城市产品既可以建设在超大、特大城市，也可以在西部欠发达城市进行“打包”。但是，高度同质化的“盆景”往往因为水土不服，面临着极高的失败风险，带来巨大的资源浪费。例如，2013年国际科技巨头微软公司承接武汉市智慧城市开发建设项目，2016年武汉市委托住建部城乡规划管理中心对该项目进行了评估，评估报告认为该公司“提供的智慧城市规划设计及配置方案的完整性、合理性、完全性、兼容性都存在巨大问题，产品配置方案缺乏测算依据，无法达到使用目的与效果”。武汉市自身也认为“设计场景、产品与服务配置和武汉市实际需求存在重大偏差，该项目中微软公司产品几乎没有使用”。后来武汉市一纸诉状将微软公司告上法庭，但等来的结果却是败诉，耗资1.75亿元的智慧城市项目宣告烂尾。大批的智慧城市实践没有经过本土化的转译设计和过程，缺乏多样性和适配性的思考，“悬浮”于城市治理结构，造成智慧城市的“麦当劳化”。

四、中国式现代化视域下进一步全面推进智慧城市的因应路径

智慧城市不仅是一场技术嵌入城市治理结构的智能革命，更是一场有关城市价值、制度、组织和文化的治理革命。但是当前智慧城市仍然以技术和数据为主导逻辑，忽视了治理逻辑。[19]智慧城市必须进行整体性建构与重塑，进行多维度的价值考量。根据上述所提到的治理困境，本文认为在中国式现代化视域之下，需要进一步推进全面智慧城市的韧性治理、要素下沉、价值共创和嵌入适应。

（一）推进智慧城市的韧性治理

党的十九大报告提出的“统筹发展和安全”的要求是我们党治国理政的一个重大原则。智慧城市在近年抗击新冠肺炎疫情时期发挥的强大作用，印证了智慧城市不只是能够提升日常态城市治理效率，还能够在非常态城市治理过程中有着巨大潜力。这需要做到：第一，在风险扰动的情况之下，智慧城市应与韧性城市联动、嵌套和融合发展，将韧性的思维、理念、方法融合到智慧城市建设中。“韧性城市”是指在面对灾难和风险时保持足够抵御力、适应力和功能快速恢复力，最大程度降低灾难的易损性，使生活和工作在城市中的人们——特别是低收入人群等弱势群体，无论遇到什么压力或冲击，都能保持生存和繁荣的城市。[20]党的二十大报告提出“打造宜居、韧性和智慧城市”，就要求打造具有韧性的智慧城市治理体系。要以“大概率思维应对小概率事件”的普遍共识与行动，建立底线思维、系统思维和战略思维，增强智慧城市设施韧性、组织韧性、制度韧性、技术韧性、功能韧性、过程韧性以回应复合型风险社会。第二，增强城市自身的抵抗力，要将智慧城市建设成为一个生命体、有机体，进行全周期管理。加强智慧城市信息安全顶层设计、构建信息安全框架体系、完善信息安全评估机制、健全信息安全法律法规，[21]提升智慧城市在面临各类非传统危机和风险时的应对能力以及稳健性。

（二）推动智慧城市的要素下沉

2019年，党的十九届四中全会指出，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。一方面，要持续深入推动城市基层治理数字化转型。数字技术广泛嵌入城市基层治理结构有助于打造高效化、智能化和精细化的治理体系。要全面树立基层智慧治理的思维观念，吃透弄懂智能数字技术在基层治理应用中的各种可能性，完善城市基层智慧治理的软硬件基础设施，推动智慧家居、智慧生活的基层智慧化工程，以更智慧的服务和治理方式提升城市居民的幸福感、获得感和安全感。另一方面，关注基层治理数字化转型的制度供给。制度供给的下沉能够为基层治理数字化治理提供合法性的依归，通过持续稳定的激励举措激发基层治理创新，提升基层治理数字化转型的积极性和创造性，也可以借助制度的规范性、整合性功能，通过顶层设计，构建长效发展机制，为基层治理数字化变革提供支持和约束。而且，制度供给的下沉，更直接对基层治理数字化转型过程、流程、机制和方式方法进行规范，并通过建立横向到边、纵向到底的风险防控体系，[22]结合市域社会治理现代化的战略目标，消解基层智慧治理的潜在风险。

（三）推动智慧城市的价值共创

“人民城市”的重要理念昭示出我国城市治理的最终价值是为了满足人民群众的美好生活需要。“一个真正强大的国家，公民生命体验能够影响国家制度设计；一个真正繁荣的城市，居民生命体验能够影响城市制度设计”。[5]这就要求智慧城市需要摆脱政府和企业的完全主导，由人民群众对智慧城市进行定义，切实考虑到广大人民群众的利益和需求，通过多元主体实现智慧城市的价值共创。第一，创新和拓宽人民群众参与智慧城市治理过程的渠道，设置协商、听证、互动等多种参与机制，发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，进行智慧城市的共同生产，构建起共建共治共享的智慧城市治理体系；第二，要主动听取和吸收弱势群体的声音，增强智慧城市服务的便利性和包容性，弥合智慧城市存在的各种资源堕距、文化堕距和制度堕距，积极开展智慧适老化城市改造工作，[23]通过弱势公民的生活视角自下而上地“生长出”智慧城市；第三，建设智慧城市的过程中，也应加强公民的数字素养，提升公民对数字技术的认知了解。要考虑采取差异化、多元化的方式手段，以帮助弱势群体摆脱数字鸿沟、智慧鸿沟。

（四）推动智慧城市的嵌入适应

城市具有多样性，正是因为这种多样性造就了作为创新中心、治理中心和文明中心的城市。因此，智慧城市没有放之四海而皆准的治理准则，也没有一孔之见的治理模式，需要推动智慧城市进行本土化的适应性治理，建设因地制宜的多样化智慧城市。具体而言，智慧城市并不是普遍逻辑进行发展的，也不是在一块“白板”上建设出来，这意味着智慧城市并不是以线性的因果方式进行发展，而是应该融入地方的参差纹理中，在“实际存在的智慧城市”中寻找在地化的解决方案。嵌入性理论强调一个事物进入另一个事物的过程，强调人类活动与周围的制度环境以及社会关系的互动，人类活动会不断嵌入社会关系与结构之中，并不断影响社会结构与社会关系的形成。[24]智慧城市要不断地与当地的政治经济文化环境进行磨合，完成组织嵌入、文化嵌入、关系嵌入和认知嵌入。一方面，要将当地的经济社会问题的解决与智慧城市联系起来，有所侧重地打造问题驱动的智慧城市模式，例如，资源枯竭型城市更应该考虑智慧城市在进行能源转型、环境污染、可持续发展等方面的应用；另一方面，城市政府应针对当地的要素条件和比较优势与劣势进行适应性的智慧治理，[25]避免盲目跟风和无谓的技术迭代，避免一次次推倒、一次次重来的运动式治理。

说明：本文系国家社科基金重大项目“超大城市治理的理论和路径研究”（项目编号：22&ZD172）的阶段性研究成果。

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The Value Positioning of Smart Cities in the Perspective of Chinese-Style Modernization，Governance Dilemmas and Coping Paths

Meng Fankun

（Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： Smart cities have clearly reached a "crossroad". Under the tremendous changes of the times， the research and practice of smart cities should advance with the times， act with the situation， and change with the opportunity， and develop and deploy new theoretical perspectives and new discourse systems. The Report of the 20th National Congress of the Communist Party of China proposed that the great rejuvenation of the Chinese nation should be promoted in an all-round way with Chinese-style modernization， which is the fundamental principle for comprehensively building a modern socialist country. Chinese-style modernization commands new requirements， new expectations， and new choices for the comprehensive advancement of smart cities. At the same time， smart cities work as an important engine for accelerating Chinese-style modernization. In the process of Chinese-style modernization， smart cities are an effective starting point for realizing the concept of co-construction， sharing and co-governance by the people， the only way to promote the modernization of urban governance systems and capabilities， and an important driving force to promote the high-quality development of urban public services. However， at present， smart cities are facing four challenges： "excessive technology accumulation， insufficient resilience construction"， "excessive top-level design， insufficient grassroots governance"， "excessive government-enterprise leadership， insufficient social participation"， and "excessive urban competition， insufficient local adaptation". The dilemma of unbalanced and inadequate governance is composed of the above four “excessive”s and four “insufficient”s. To this end， in the future， it is necessary to further comprehensively promote the resilience governance， element sinking， value co-creation and embedded adaptation of smart cities.

Key words： smart city; Chinese-style modernization; value positioning; governance dilemma; coping path

責任编辑：王明洲