新型智慧城市建设的实践探索与借鉴启示

摘要：新型智慧城市是智慧、城市和人三者构成的有机统一体。上海继发布全面推进数字化转型的意见之后，又发布了全面推进数字化转型的“十四五”规划，将转型重点从“智慧”转向“数字化”。天津在推进新型智慧城市建设的实践探索中，全面优化关键数字基础设施，探索推动数据有效支撑各领域应用，筑牢天津“城市大脑”新型智慧城市数字底座，培育一批利企便民的数字化典型应用场景，为上海全面推进数字化转型提供了一定的借鉴与启示。

关键词：新型智慧城市；城市数字化转型；探索路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.004

一、新型智慧城市建设的内涵和外延

自习近平总书记于2016年4月提出“分级分类推进新型智慧城市建设”以来，国内不少城市围绕新型智慧城市建设开展了一系列探索，从实践层面丰富了新型智慧城市建设的内涵。

（一）智慧是手段

如何提高城市的智慧化水平，已經成为新型智慧城市建设成效是否显著的关键所在。在新型智慧城市的整体架构中，网络、数据、算力、算法是不可或缺的4项关键核心要素。其中，网络作为数字时代与电网、路网相似的重要基础设施，为城市有序运行提供支撑。数据作为数字时代的重要资源要素，在日常行为活动中逐渐积累沉淀，为价值开发利用提供了原始材料。算力作为数字时代的重要公共服务，在各个领域得到广泛应用，已经不再对新型智慧城市建设构成瓶颈制约。而算法作为数字时代的重要技术手段，日益成为城市“智慧”的体现。[1]信息化系统统筹管理、数据融合应用、城市大脑功能开发、应用场景建设，本质上都是算法的创新应用。因此，算法创新应用的效果决定着城市的智慧程度，也决定着新型智慧城市建设的成效。随着人工智能领域神经网络算法和强化学习技术的飞速发展和广泛应用，人工智能正在由弱人工智能向强人工智能加速迭代，为提升城市智慧化水平提供了技术支撑。随着人工智能技术在智慧城市建设领域的应用路径逐步成熟，未来城市的智慧化水平将出现质的飞跃。

（二）城市是客体

城市的功能正在随着经济社会的发展而日趋丰富，在新型智慧城市建设的过程中，需要通过智慧化手段丰富和完善城市各项功能，提升城市运行效率。新型智慧城市建设以数字技术赋予城市记忆、计算、决策的能力，使得城市这个有血有肉的“庞然大物”真正具有了思考的功能。随着数字技术的飞速发展，未来城市系统将拥有辨别、交流、创造等更加高级的能力，接近甚至可能超越人类的智力水平。[2]城市可以通过自组织方式合理调配资源要素，妥善应对潜在风险，保持自身机体健康，不断提升运行效率。现代城市已经拥有了一定的自组织能力，但在很大程度上，这种自组织能力需要人的参与，并通过人的组织调度来实现。在智能交通、智慧养老、数字防疫等领域，已经涌现出若干智能化产品，减少了城市治理过程中人的干预，为城市自发管理提供了可行路径。[3]但在技术和制度的双重制约下，当前城市的智慧化水平仍处于萌芽阶段，不足以支撑城市自发运转。如何通过制度创新和技术应用，推动公共数据和城市算力有效利用，日益成为当前破解“大城市病”的重点突破方向和前沿领域。

（三）服务于人是目的

以往智慧城市建设的重点是处理智慧和城市的关系，着重解决城市如何更加智慧的问题。而新型智慧城市建设的重点是处理智慧、城市和人的关系，着重解决城市如何通过智慧服务于人的问题。在新型智慧城市建设的过程中，政府部门承担着推动者、组织者和参与者的责任。在政府部门的身份从城市管理者向城市服务者转变的同时，新型智慧城市建设的目的已经从城市治理转变为城市服务。因此，新型智慧城市建设的目的，在于如何更好满足人的需要，逐渐完成从“人管理城市”向“城市服务人”的转换。[4]2020年2月以来，国内许多城市陆续推出的“健康码”，在为防控疫情发挥巨大作用的同时，也沉淀下了大量的人口数据。这些数据中包含了身份信息、健康信息、行程记录等个人信息，通过大数据碰撞比对，动态生成不同颜色的图像，既满足了疫情防控需要，也服务于市民正常生活。在后疫情时代，城市“健康码”已经不再成为市民出行的通行证，如何在符合有关法律法规规定的前提下，更好利用城市“健康码”现有的平台、数据和技术，更好地取之于民、用之于民，已经成为摆在有关政府部门面前的一道必答题。

2022年10月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了新修订的《新型智慧城市评价指标》，提出了包含9项一级指标、29项二级指标的新型智慧城市评价指标体系，为梳理新型智慧城市建设的外延提供了有益启示。综合研判，新型智慧城市建设的外延主要包含基础设施、信息系统、数据治理、城市大脑和应用场景等若干方面，并仍将随着实践探索而不断丰富。

二、新型智慧城市建设的思路和举措

天津于2021年12月出台智慧城市建设“十四五”规划，明确了“十四五”期间新型智慧城市建设的总体思路和5个方面重点举措，并通过具体措施保障各项举措有序落实。

（一）优化数字基础设施，筑牢数字政府建设“四梁八柱”

进一步增强政务云网服务能力。促进关键基础设施规范化管理，研究发布“政务外网网络质量评估指南”“政务云平台服务质量评价指南”等地方标准。高效有序开展电子政务外网网络质量评估，为履行电子政务外网管理责任、落实运行要求提供具体指导，全面提升全市电子政务外网建设管理和支撑保障水平。探索推进政务算力资源统筹共享，建立全市政务算力资源一体化调度工作机制，开展算力调度试点示范，逐步构建全市政务算力资源一体化调度机制。积极推进市级“信创云”建设，优化网络结构，推动IPv6（互联网协议第6版）应用规模化部署，加快政务外网IPv6升级改造。

不断提升重要信息系统应用效能。持续开展市级信息资源统一共享交换平台、统一开放平台优化升级，建设完善市级共享交换体系。持续提升市级统一身份认证平台的公共支撑能力，推动同一账号单点登录服务覆盖全市政务服务业务系统。持续完善政府网站与政务新媒体监测平台基础功能，进一步增强市政府网站集约化平台基础设施、应用系统、网站业务运行管理和服务能力。

守牢网络和数据安全严密防线。强化网络、计算、存储、数据库及接口安全检测，做好关键环节、重要数据的闭环管理和加密存储。强化法规政策宣贯培训，统筹做好网络和数据安全自查和抽查工作，切实筑牢网络和数据安全防线。强化事前防控能力建设，优化网络和数据安全评估指标和手段，促进网络和数据安全检查常态化、标准化、规范化。

（二）统筹政务信息系统建设，强化信息化项目投资效能

加强系统建设运维服务支撑。增强沟通衔接，利用前期积累的信息化建设经验案例，追踪信息化发展趋势，捕捉真实信息化需求，快速形成项目建设前期文本。统筹政务信息化项目建设运维技术力量投入，合理设置研发运维工作量，保持项目投资决策的连贯性，更好落实项目需求。

做精做优系统集中运维管理。强化集中式运维管理体系配套建设，统筹系统内容目录管理、应用支撑、用户服务、运维管理和安全保障，實现项目管理动态监测、整体联动。落细落实政务信息化项目建设要求，打造精品示范工程。制定完善政务信息系统运维管理标准、制度和细则，确保政务信息化建设运维管理工作可量化、可追溯、可评估。

强化政务信息系统统建共用。以前端综合应用平台实际需求为导向，以天津“城市大脑”（以下简称“津脑”）中枢系统为支撑，坚持激活存量资源与统筹增量需求相结合，加强项目衔接，深化协同联动，打破信息孤岛，形成数字化发展合力。围绕统一基础设施共建共用、跨部门重大项目建设、数据共享交换等实际工作需要，推动构建科学先进、层次分明、管用实用的标准体系，以标准先行推动系统互联、业务协同、信息共享、集约建设。建立项目技术审查、采购审查、年度计划安排相结合的管理机制，推进项目统筹关口前移。

（三）加强数据治理，构筑数字时代城市发展新优势

加强数据共享汇聚。归集全市政务数据资源，实现数据目录管理一体化。采用逻辑接入与物理汇聚多源途径，打通“目录—数据—系统”关联架构，形成“四清单一目录”。建立与国务院部门垂直管理业务系统数据对接通道，回传国务院部门垂直管理业务系统办件数据。依托“津脑”数据中台和市信息资源统一共享交换平台，编制政务数据目录，对接国家一体化政务服务平台、市级部门和区级共享交换平台。

提升数据聚通效能。完善人口、法人、电子证照、信用信息、空间地理五大基础数据库，构建一数一源、多源校核、动态更新、纵向贯通、横向连通的数据资源体系。结合政务服务事项基本目录、政务服务事项实施清单，横向拓展数据共享开放目录，加强政务数据目录与政务服务事项的关联关系。畅通数据流通渠道，推动数据资源加速流通，助推跨区域、跨部门联动，实现多事项合办、多部门联办、多形式快办。建设政务数据供需对接与异议处理系统，建立政务数据供需和异议在线对接模式，强化资源调度、异议处理、数据评价功能，实现数据资源供需对接异议处理闭环管理。推动数据共享开放和应用模式转变，从定制化数据转向非定制化数据，从数据供给侧主导转向数据需求侧主导，进一步提升数据质量和服务水平。

推动数据融合应用。通过开发单向接口、双向接口以及库表交换等方式，加快推进政务数据资源利用，聚焦大数据应用共性需求，强化规范统一的大数据服务支持，提升大数据共性支撑产品能力的应用水平。通过数据共享共用或政府统一采购等方式，加强公共数据汇聚、处理和加工，促进数据顺畅融通，深度挖掘数据价值。充分运用现有平台能力，积极探索数据有序开发利用机制和路径，加快提升应用程序接口自主研发运维能力，练就大数据比对分析基本功。开展公共数据运营先行先试工作，以金融、交通、医疗等领域为试点，加强实践路径探索。

（四）做强做优“城市大脑”，打造城市高质量发展数字底座

加强天津“城市大脑”中枢系统建设。持续优化“津脑”中枢系统功能，拓展数据中台、业务中台和技术中台应用。充分发挥“津脑”中枢系统数据枢纽作用，推动政务数据按需汇聚、互联互通，提炼底层共享支撑能力，不断提升“津脑”中枢系统服务水平和服务能力。构建以应用场景为牵引的“津脑”体系，全面赋能城市治理手段、治理模式和治理理念创新，打造综合应用数字门户品牌和群众办事“掌中宝”。

全力推进政务信息系统与中枢系统联接。按照“新建系统务必接入、存量系统逐步接入”的原则，以应用需求为导向，逐步利用“津脑”中枢系统完成政务信息系统协同，利用场景数据反向赋能“津脑”中枢系统智能化迭代升级。加快推动存量政务信息系统功能接口开发部署，持续推动基础性、通用性功能接口接入“津脑”中枢系统，初步实现跨部门系统间协同联动。加强新建政务信息系统项目顶层设计规划，按照“应接尽接”的原则，提炼可接入共享功能接口清单，持续推动系统集约建设、互联互通、协同联动。

（五）丰富数字化应用场景，以高质量场景赋能高品质生活

精准助力城市高效能治理。依托“津脑”推动开展基层数据治理、城市运行态势监管、公共事件预警预报，为基层开展文明促进、扫黑除恶、风险排查等工作提供数据支持保障，有效推动“经验治理”向“科学治理”转变。构建全市空间数据底板，面向住房和城乡建设、规划和自然资源管理、城市管理等领域拓展CIM+应用。持续加强“互联网+监管”事项标准化建设和经验推广，推动建设标准规范统一、上下协同联动、业务深度融合的一体化在线监管平台。

打造数字化社会生活。持续为小学入学报名“一件事”、新生儿出生“一件事”、军人退役“一件事”、基层健康共同体数字“云服务”、一键护航等应用场景建设提供技术支撑，主动服务“交通治堵”“安全驾驶智能管”“普惠金融”等应用场景建设，推动“一码通行智慧港”“违章停车柔性执法”“无障碍出行”等场景接口开发。

探索后疫情时代“健康码”服务拓展。探索后疫情时代天津“健康码”应用拓展方向，服务优化疫情防控措施有效落实。优化完善健康码数据资源底座，依法依规构建一批业务库、主题库、专题库，为探索医疗卫生、出行消费、政务服务等与人民群众生活密切相关的应用场景提供有力支撑。

三、新型智慧城市建设的进展和成效

通过不断加大力度持续探索实践，天津在夯实数据基础、创新信息系统管理模式、推进数据资源共享开放、建设城市数字底座、丰富拓展应用场景等领域取得良好成效，打造形成了新型智慧城市建设的“天津模式”。

（一）数字基础设施建设全面推进

政务云服务能力稳步提升，已有59个市级政务部门462个业务系统上云，实现计算资源、存储资源、服务支撑、安全保障等共性基础设施的集约共享。电子政务外网支撑能力显实效，完成市电子政务网络核心节点搬迁及网管平台迁移、25家中央驻津单位中央预算管理一体化系统等联网组网、市人社局“金保二期”系统专网迁移工作。做好政府网站集约化工作，强化公共支撑服务。市统一身份认证平台累计注册用户1885万人，接入一体化在线政务服务业务系统110个，推进电子政务电子认证服务，新增数字证书1150余张。

（二）信息系统管理模式日益完善

初步建成以“津脑”中枢为中心、政务信息系统为支撑、前端综合应用平台为触达界面、应用场景为牵引的高效协同政务信息系统体系。以基础能力服务平台建设为核心，梳理、解构、整合新建及存量系统涉及的数据工具、数据包、业务逻辑、技术支撑能力，持续深化政务信息化项目统建统管。在新建信息化系统中优先选用安全可控产品，支持信创芯片和密码算法等安全产品研发及应用推广。整合建设高共享、一体化的政务信息系统应急处置平台，建立全方位、立体式的政务信息系统安全防护体系。

（三）数据资源共享开放持续深化

开展与国务院部门垂直管理系统办件数据对接，完成18个国务院部门的55个垂直管理系统数据资源的申请订阅，累计接收数据64万条，推动政务数据跨部门、跨层级、跨区域无缝即时流动。梳理印发国家和本市政务信息资源目录，推动实现市区两级政务数据双向流动、按需共享。发挥市信息资源统一共享交换平台数据枢纽作用，归集数据总量突破148亿条，累计数据共享量超过3450亿条，服务接口调用量超过20亿次。完善全市信息资源统一开放平台技术支撑能力，上线21个开放数据主题，数据总量1.16亿条，网站总访问量超4300万次，通过开放数据集、提供数据接口、数据沙箱等多种方式，做好公共数据开放技术支撑保障，全面支撑全领域、全主体、全周期数字化发展需求。

（四）“城市大脑”支撑能力显著增强

持续迭代优化“津脑中枢”平台功能，支撑应用场景协同，先后上线“新生儿出生一件事”等10个“一件事”服务，开设“清明专区”“打击整治养老诈骗专项行动”等特色板块，使企业、群众在办事中感受顺畅、高效、安心、暖心。“津治通”平台完成单一业务系统到综合应用平台的转变，实现统一登录门户、统一移动应用，拓展社会治理领域各业务系统接入能力。实现“实名”“实人”两级身份认证，市、区、街乡镇、社区村四级管理权限，指挥长、受理员、网格员等各类用户角色的“2+4+N”全市统一用户管理体系，显著改善社会治理领域APP（应用程序）众多、用户管理松散、业务无法贯通的现状。

（五）数字综合应用取得明显成效

持续推动数字社会应用场景落地，“银发智能服务”场景及时响应并处置重点关爱群体的服务诉求，覆盖近4万户重点关爱人员，累计关怀外呼23万次，处置告警事件3万起。“惠民惠农政策直达”场景将民政、农业农村等领域26项补贴规范整合为“一卡统发”，累计向396.36万人次发放补贴15.63亿元。“快捷过户”场景打通5类数据接口，实现不动产数据与供水、供电、供气等市政公用服务信息的共享，推动二手房交易与水、电、气等过户联合办理，有效提高群众获得感。“惠民就医”场景目前已在235家医疗机构部署人脸识别IOT设备486台，实现无需持卡、刷脸就医。“智慧矛盾调处”场景依托“矛盾纠纷调处信息化系统”联通市、区两级820余家单位，实现了全市三级矛盾调处中心数据共享和业务联动，有效提升了社会矛盾调处的速度和质量。

四、对上海全面推进数字化转型的启示

上海于2020年底公布全面推进数字化转型的意见，又于2021年10月发布全面推进数字化转型“十四五”规划，将转型重点从“智慧”转向“数字化”，将新型智慧城市建设提升到全面推进城市数字化转型的战略高度，在新型智慧城市建设方面走在全国前列。而无论是新型智慧城市建设还是城市数字化转型，当前仍处于探索阶段，都还有很长的路要走。天津、浙江等省市在推进数字化转型中的探索实践，在一定程度上也为上海全面推进数字化转型提供了思路启示。

（一）统筹部署，吹响推进数字化转型的集结号

天津建立了以政府领导挂帅的专门组织机构，形成“高规格、细分工、强协同”的工作机制。浙江2021年2月召开全省数字化改革大会，全面部署数字化改革工作，明确了数字化改革“一年出成果、两年大变样、五年新飞跃”的总体时间表，提出当前的重点任务是加快构建“1+5+2”（一个一体化智能化公共数据平台，五个综合应用，理论体系和制度规范体系）工作体系，搭建好数字化改革“四梁八柱”。上海也于2020年12月成立了城市数字化转型领导小组，市委书记、市长担任双组长，全市形成了“1+3+N”（一个领导小组办公室、三个工作组、N个工作专班）的整体推进工作架构，制定了“1+3+X”（一个总体规划，经济、生活、治理三大领域，一批政策、法规、标准）的工作目標。但从总体上来看，各省市推进数字化转型的统筹调度能力仍有待增强。因此，建议进一步强化工作推动机制，设立工作专班协同解决重大问题、推进重点项目，形成“月清单、旬报告、专班推”的闭环管理模式，协同推进全市数字化转型。

（二）谋篇布局，擘画推进数字化转型的航海图

天津出台了《促进大数据发展应用条例》《大数据发展规划》《加快数字化发展三年行动方案》等多个文件，多次召开了关于推动数字化发展的工作会议，研究部署推动数字化发展的工作举措，形成了有高度、系统化、能落地的发展思路和制度体系。浙江于2020年12月审议通过《数字经济促进条例》等专项文件，从数字产业化、产业数字化、治理数字化等方面作出相关规定，为全面推进数字化转型提供了基本遵循和全盘思路。上海也于2020年底发布全面推进数字化转型的意见，从坚持整体性转变、全方位赋能、革命性重塑三大维度提出部署要求。但目前各省市推进数字化转型的总体思路存在一定滞后性，与当前数字化转型的速度存在一定差距。[5]因此，建议以全面推进数字化转型“十四五”规划为引领，进一步强化顶层设计，不断完善政策体系，推动数据交易流通，培育数据要素市场，建立完善数据采集、交换、共享、开放、交易等标准体系，在数据共享、应用发展等方面积极探索，形成一批全国首创的亮点制度成果，推动数字化转型更加规范、更加可持续。

（三）创新引领，打造推进数字化转型的高速路

天津加快建设智能制造典范城市和人工智能先锋城市，实施应用场景“十百千”工程，智能制造业规模以上企业数量占比近20%，增加值占比近30%，脑机接口专用芯片“脑语者”达到国际先进水平。浙江支持建设阿里达摩院，谋划推动高能级创新平台建设，围绕集成电路、网络通信、人工智能、大数据、网络安全等重点领域，提出了尖锋、尖兵、领雁、领航等一系列科技攻关计划。上海也聚焦前沿技术重点领域，支持下一代信息通信、V2X车路协同等新技术先试先用，以新技术广泛应用提升城市创新能级。但各省市工业互联网、人工智能等新基建项目不多，市场融资方式运用不够充分，对新技术发展趋势和潜在突破点的把握不够准确。因此，建议深入调研国内外新一代数字技术发展态势，准确把握国际技术前沿与细分领域，与此同时以服务市民作为切入点，深挖智慧城市典型应用场景，采用“赛马争先”“揭榜挂帅”等新型科技项目组织形式，探索适宜的数字技术应用路径，下好新型智慧城市建设“先手棋”。

（四）试点先行，下好推进数字化转型的先手棋

天津在第三届世界智能大会上面向全球发布100个大数据应用场景，吸引紫光云、海康威视、中国联通等企业提供248个解决方案，通过开放天津“城市大脑”、重点关爱群体智能服务等应用场景，吸引阿里巴巴、科大讯飞、华为、浪潮等数字经济龙头企业及生态伙伴融入新型智慧城市建设。浙江着力打造“产业大脑+未来工厂”“城市大脑+未来社区”等核心业务场景，2021年4月实现五大系统初步应用，6月上线运行五大系统的典型应用，8月上线运行五大系统的全面应用，12月实现五大系统贯通应用和省、市、县一体化协同应用。上海也深入推动“两张网”融合应用，在民政、文旅、卫生健康领域，打造了“一键通”助老平台、“30秒入住”数字旅馆、便捷就医新模式等一批标杆性应用场景。[6]但各省市应用场景与商业、文旅、民生等领域的衔接不够紧密，缺少可持续运营的盈利模式。因此，建议对标先进、筑巢引凤、放管结合、标本兼治，持续推动“随申办”APP优化升级，推进各类事项“一网通办”“指尖办”，当好服务企业的“店小二”，为企业提供“企业动嘴、政府跑腿”的“保姆式服务”和“企业点菜、政府上菜”的“店小二式服务”。

说明：本文系天津市科技发展战略研究计划项目（软科学研究项目）“数字经济背景下天津数字技术领域现状及对策研究”（编号：21ZLZKZF00010）的部分成果。

参考文献：

李文钊.数字界面视角下超大城市治理数字化转型原理——以城市大脑为例[J].电子政务，2021（3）：2-16.

赵滨元.新型智慧城市的发展演革与推进建设[J].上海城市管理，2018（6）：8-12.

朱志萍.智慧赋能与治理力：智能时代超大城市社会治理创新——兼论上海的实践案例[J].上海城市管理，2020（6）：34-39.

谢小芹，任世辉.数字经济时代敏捷治理驱动的超大城市治理——来自成都市智慧城市

建设的经验证据[J].城市问题，2022（2）：86-95.

唐斯斯，张延强，单志广，等.我国新型智慧城市发展现状、形势与政策建议[J].电子政务，2020（4）：70-80.

石磊，熊竞，刘旭.上海“两张网”建设的发展背景、实践意义和未来展望[J].上海城市管理，2021（2）：17-21.

Exploration and Enlightenment of New Smart City Construction

Zhao Binyuan

（Tianjin Big Data Administration Center， Tianjin 300221， China）

Abstract： The new smart city is an organic unity of smart， city and people. Shanghai has issued its guidelines to comprehensively promote digital transformation and closely followed by the publication of comprehensive digital transformation of the “Fourteenth Five-Year Plan”， shifting the focus of transformation from “Smart” to “Digital”. In the practical exploration of promoting new smart city construction， Tianjin has comprehensively optimized the key digital infrastructure， explored the all-round support of data for applications， built the city brain into a new smart city digital base， and cultivated a batch of typical digital application scenarios that benefit enterprises and people. The above exploration and application provide certain reference and inspiration for Shanghai to comprehensively promote the digital transformation.

Key words： new smart city; urban digital transformation; path exploration

責任编辑：王  缙