社区参与：风险常态化背景下社区安全治理的分析视角

摘要：党的二十大报告将“完善社会治理体系”上升到“推进国家安全体系和能力现代化建设”的高度，在风险常态化语境下，社区安全治理成为社会治理中极其重要的内容。作为最基层的社会治理单元，社区参与成为社区安全事件“源头”治理的基础。社区参与社区安全治理是法律规定的基本职责，但在现实操作层面往往会被忽视。不同于政府职能部门以分级分类为依据，在突发事件发生之后进行专业化应对，社区参与主要承担预防及辅助职能，实际运作中存在的困境束缚了职能的发挥。作为解困之路，社区安全事件内在的全周期演变逻辑为社区参与提供了多维度的能力建设和多样化的途径选择。

关键词：风险常态化；风险治理；社区安全；社区参与

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.011

2021年，我国出台《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，针对“构建基层社会治理新格局”作出了明确部署，提出要“健全党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架”。2022年，党的二十大报告更是将“完善社会治理体系”上升到“推进国家安全体系和能力现代化建设”的高度，要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。共建共治的本质是公众参与，在风险常态化语境下，作为最基层的社会治理单元，社区参与安全治理成为社会治理中极其重要的内容，对于预防和应对社区安全突发事件、建设安全社区十分关键。可以说，当前的社区安全治理是以安全风险常态化为场域特征的，如何提升社区参与效能，进而实现社区参与的常态化，成为能否适应安全风险常态化的重要环节。

一、社区参与是风险常态化背景下公共安全突发事件“源头”治理的基础

自乌尔里希·贝克1986年出版《风险社会》一书以来，三十多年的全球实践已经将这一概念演变成了不可逆转的现实，无论是2022年以来的全球极端高温事件，还是不断发生毒株变异的新型冠状病毒感染，抑或是大型群众性活动中发生的群体性踩踏事件等，诸多典型公共安全事件在全球范围内多发频发，凸显了公共安全形势的严峻性和复杂性。正如二十大报告中所指出的，当前“不确定难预料因素增多”，“各种‘黑天鹅‘灰犀牛事件随时可能发生”，“不确定难预料”就是风险概念的核心内涵。事实表明，安全风险始终存在，“风险意味着危险”，[1]何时何地爆发公共安全事件看似未知，但一旦内外因具备，随时可能转变为突发事件，甚至产生灾害性后果。一言以蔽之，“黑天鹅”漫天飞舞、“灰犀牛”横冲直撞已经是公共安全面临的常态，某种意义上正在以“嵌入”（embedding）的方式融进人类社会现代化发展阶段。

公共安全突发事件一旦发生，社会公众便成为最大的承灾体，包括生命健康、公私财产、正常生产生活与学习工作秩序等在内的正当合法权益都可能遭受损害。传统的安全维护和供给模式是政府包揽一切，在突发事件产生原因单一、衍生后果不明显、耦合状态不突出时，政府尚能凭借一己之力实施应急处置；但是，当前很多公共安全突发事件的产生及其演化都极其复杂，因果关系之间往往是多因多果，事件内在要素与外界环境相互之间有着强关联度，而且应急处置所需的人力物力、设施设备等资源并不完全掌握在政府手中，一旦政府救援力量不足，则必然加大事件造成的灾害性后果。由此，一方面需要由政府、市场、社会多元主体协同应对取代政府“单打独斗”；另一方面更重要的是，当前社会的公共安全風险除了具有风险本身的不确定性，还具有极强的耦合性、系统性、整体性，这就客观上使得安全风险的治理无可避免地与社会及社会公众、社区及社区居民形成密切关联，进而同社会治理、基层社区治理产生无法分割的交集。

早在2014年，习近平总书记在中央政法工作会议上阐述社会治理的基本原则时就提出过“源头治理”的重要思想，之后又明确要求“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”①。公共安全的源头治理，就是要在公共安全突发事件爆发之前将事件的苗头消减。“公众参与对维护公共安全、应对和预防安全风险非常关键”②，作为最基层的社会治理单元，社区参与就是源头治理的基础，社会参与安全治理有利于充分发挥其居民的聚居地、事件的发生地等区位优势，事发的源头控制了，基础扎实了，社区安全就形成了一道屏障、划定了一条底线，由此也赋予了社区安全治理在推进社会治理系统工程中重要支点和关键节点的地位。

二、社区参与社区安全治理的法律规定及职责分析

中共中央办公厅、国务院办公厅2000年11月转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号），开篇对社区做了如下界定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”本文首先是在此地域意义上使用“社区”这一核心概念。

（一）社区参与的概念

当“社区”这一概念被赋予实践内涵之后，则是“实现了社区的实体性与社区居委会的科层性的密切结合”。[2]这其中，除社区党组织、政府行政组织之外，还包含社区自治组织、社区志愿者、企事业单位以及社区居民，共同构成了广义上的多元化社区参与主体，也有学者将此格局描述为“一核多元”。[3]由此，社区参与是指“一核多元”的社区主体介入社区公共事务与公益活动的行为，包括行为的方式、手段、过程、结果等。具体到社区安全这一公共事务的治理，则是“针对突发事件所开展的风险防范、预防准备、响应处置和恢复善后等一系列管理活动和过程的总称。它既涉及行政组织（如乡镇政府、街道办事处等）、自治组织（居委会、村委会），也包括大量社会组织、市场组织以及居民群众等，是典型的跨域型应急系统”。[4]显然，这一跨域性特征必然要求多元化社区参与主体的协同作用。

根据我国现行《突发事件应对法》对于突发事件的四种分类，当前对社区具有较大危害性影响的安全事件类型主要是自然灾害类的地震、城市内涝、台风，事故灾难类的居民住宅及“三合一”场所的消防火灾、天然气爆炸③，以新型冠状病毒感染等传染性疾病为典型的突发公共卫生事件，个人极端事件等社会安全事件。以社区为中心开展突发事件应对是国际上和谐社区建设的重要组成部分，目的是将社区建设成有准备、有抵抗力和有恢复能力的社区。[5]

（二）社区参与社区安全治理是法律规定的基本职责

《突发事件应对法》是我国现行应对公共安全突发事件的最高位综合性法律，其中第6条、第9条、第55条分别规定，“国家建立有效的社会动员机制”，“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”，“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”。其他的专项法律法规，如《传染病防治法》第9条规定，“居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动”；《突发公共卫生事件应急条例》第40条更是明确了居民委员会应当履行“协助做好疫情信息的收集和报告”“人员的分散隔离”“公共卫生措施的落实”“宣传防治知识”等具体职责。2006年5月1日，由原国家安全监管总局颁布的《安全社区建设基本要求》（AQ/T9001-2006）在全国范围内实施，对安全社区基本要素进行了明确描述，例如，“社区应建立事故和伤害预防的信息交流机制和全员参与机制”，要“建立群众组织和志愿者组织并充分发挥其作用，提高全员参与率”。

诸如此类的法律条文、统一标准并不缺乏，这一方面表明社区参与安全治理是法治在社会治理领域的应有之义，尤其是居民委员会的法定职责更为明确；但另一方面，这些法定职责在实际操作层面往往会被忽视，而且参与层次及路径还存在极大的不明确性。

（三）社区参与社区安全治理的预防性、辅助性职责

不同于政府职能部门以分级分类为依据在突发事件发生之后所进行的专门化、专业化、系统性应对，如公安侦破案件、消防救火救灾、卫生医疗救治等，社区作为最基层的社会治理单元主要是承担预防性、辅助性职责。具体包括：一是结合社区具体情况，组建突发事件先期应急队伍；二是针对社区特点编制常发类型的突发事件应急预案，并定期开展具有一定参与度的预案演练；三是因地制宜，做好常态化公共安全防范宣传教育和基本安全技能培训；四是协助加强对社区应急物资、设施设备及应急避难场所的日常管理和巡查；[6]五是在公共安全事件爆发之初开展先期处置，以及在相持阶段的社区总体动员；六是事件处置完毕之后，“协助专业机构做好硬件恢复和心理修复工作，尽快恢复社区韧性”。[7]可以说，社区究竟只是公共安全突发事件的主要承灾体，还是降低灾害损失的“前哨阵地”，与这些预防及辅助职责的履职程度及效度有着较大关联。

从公共安全危机事件的全周期管理来看，社区参与的上述职责主要表现在管理全周期的三个阶段。

其一是安全风险治理阶段。南京大学童星、张海波教授率领研究团队提出并发展了“风险—灾害—危机”连续统（continuum）思想，[8][9]指出“突发事件不再是孤立的存在”，而是“以风险的形式存在于先的”，从其过程性上讲，这是一个“连续不断的客观演化过程”，[10]即突发事件发生之前是安全风险，只有首先对风险进行有效治理，才可能避免灾害性后果。在此阶段，社区参与重点就是要落实日常风险隐患排查化解。

其二是安全事件发生之初的先期处置阶段。一旦前期常态化的安全风险治理缺失，导致安全事件仍旧在社区范围内发生，这就需要遵照社区应急预案开展先期处置，为专业应急机构的系统处置赢得“黄金救援时间”。“生命至上”的底线思维强调尽量减少人员伤亡，尤其是减少遇难人数，时间则成为实现这一目标的关键变量。面对公共安全突发事件，自助自救、互助互救、公助公救作為阶梯式的应急救援方式，三者的救援速度呈现出由快到慢的特点。一旦安全事件发生，职业救援人员客观上无法提供“秒级”响应，或是由于事件波及面较广，政府部门的应急救援力量不能面面俱到时，势必需要社区参与，及时开展先期自救互救，尽量避免或减少人员伤亡。此时，居委、物业、志愿者组织、邻里之间等就是第一波救援力量，他们在突发事件发生之初的应对意识和救援技能直接影响着能否把握住救援的黄金时机。

其三是事件相持及处置完毕阶段。如果说先期应急处置对于社区参与能力的检验是短暂的，那么事件一旦转入相持阶段，更需要有效的社区配合，这对于社区参与能力的检验则是持久的，而且更加具有挑战性，此时的配合极可能需要“私权”让渡于“公利”。此外，事件处置完毕之后，社区面临的秩序恢复、硬件设施重建、居民心理恢复等重建任务的执行，都是社区参与安全治理极其重要的职责所在。

三、社区参与社区安全治理面临的现实困境及引发的问题

从现实情况来看，社区多元化主体参与安全治理存在的困境束缚了上述预防性、辅助性职能的发挥。

结合上文社区概念的外延，在社区安全治理中，以党委领导、政府负责为前提，社区参与的多元化力量具体包括：第一，居委会、业主委员会、物业等社区力量；第二，社区范围内的各类企业等市场力量；第三，各类志愿者团体等社会组织力量；第四，社区居民。其中，社区力量是骨干。[11]社区企业作为市场力量的参与主要表现为组织应急生产、捐钱捐物等，本文暂不将其纳入社区层面的行动者予以讨论。下文主要从居委会、志愿者团体、社区居民三个维度分析当前多元化主体参与社区安全治理所面临的现实困境及引发的问题。

（一）居委会职责不清，处于“看似有权，实则无权”的尴尬处境

居民委员会、业委会、物业作为社区力量，合称为当前社区管理的“三驾马车”，而且，由于居委会日常承担着“宣传宪法、调解纠纷、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育”等任务④，易被视为“三驾马车”之首。实际上，我国《宪法》第111条明确了居民委员会的性质是基层群众性自治组织，1989年颁布实施的《城市居民委员会组织法》第2条细化居民委员会的运作模式是“居民自我管理、自我教育、自我服务”，本质上属于社会性组织，但是，对此也“只是做了定性表述，对自治范围、内容及边界等规定得并不清晰”。[12]作为一类社会组织，居委会的现实地位和实际功能却超越了一般的社会组织，“从新中国成立到现在，各城市居委会都是由街道办领导和管理的”，“社区管理逐步行政化、科层化、目标政府化”，[13]行政功能越来越强，社会功能越来越弱，一旦社区发生公共安全突发事件，这一“行政管理职能远大于自治作用”的模糊定位、错位角色，[14]就只能导致“看似有权，实则无权”的尴尬处境，甚至“严重影响居民对居委会的认同和信任”。[15]

在此引发的问题，也是需要解决的根本性问题是，如何为“社区居委会的性质定位与传统操作模式之间的背离”寻找出路，[16]换言之，如何应对政府行政权与社会权在居民委员会这一社会性组织身上表现出的实然与应然之间的冲突。

（二）社区志愿者组织有兴起之势，但专业性、持续性不足的现状比较突出

严格意义上的志愿组织“具有法律注册的合法地位，能对组织承诺承担经济责任，并具有一定的组织机构和资金来源”，[17]除了具有志愿服务性、公益性，还具有自治性，不受行政约束。随着公共精神的弘扬与传播，这类组织当前兴起之势比较旺盛，全国范围内以“蓝天救援队”为典型品牌的志愿服务组织在灾害应急救援、人道援助、灾后恢复和减灾等各个领域中发挥的作用越来越突出。但社区层面的志愿者组织往往是由社区居民“因事因势”自发组成，仓促上阵难免需要较长磨合，外加运行资金匮乏，直接导致突发事件应对所必需的应急救援物资严重缺乏。而且专业性不足，对于火灾、地震、洪涝、传染性疾病等公共安全事件如何预防，或者是发生之后如何减少损失，都缺乏常态化的专业培训。

在此引发的问题，也是需要解决的紧迫性问题是，如何对常态化的社区志愿者組织进行专业培训，如何获得志愿服务基金，如何实现更加规范的可持续运作等。

（三）社区居民参与面不广，参与能力较弱，参与渠道不丰富

调查显示，中国城市居民的社区参与现状大体上呈现出参与领域不平衡、参与不深入、参与主体不平衡、参与率低以及参与运行机制行政化等特点。[18]这些特点在社区安全治理中亦有所表现。较多居民对社区安全治理基本观念认识不到位，仍旧认为社区安全的维护是国家的事情，是政府的事情，或者是专业部门的专职，如社区治安秩序维护是公安机关的专职，传染病防治是卫生健康及医疗部门的专职，火灾事故抢险救援是消防部门的专职，等等。这种认识上的偏颇往往导致主观上缺乏参与意识，协同治理积极性也不高，还有社区居民处于自身参与意识弱化但权利意识强化的矛盾状态。而且，从参与行动来看，当前的社区参与层次较低，主要还是停留于被告知这一较低层次，较高层次的咨询、协商、共同行动，以及更高层次的自组织行为仍旧非常缺乏。

在此引发的问题，也是需要解决的普遍性问题是，如何提升社区居民的公共安全素养、对社区安全风险的识别能力，以及面对公共安全突发事件时如何有效开展自救互救。

正是上述问题的存在，才会导致社区一旦面临公共安全突发事件，就极易出现群体性慌、忙、乱，甚至因互不信任而导致冲突等不和谐现象。

四、社区参与社区安全治理的能力建设

“一部社区发展史就是一部不断培育居民社区意识、提高参与能力、扩大参与领域、提升参与质量的历史。”[19]公共安全事件具有内在的全周期演变逻辑，作为这一逻辑起点的安全风险，其演化为安全突发事件的可能性取决于风险本身的性质和风险治理能力的强弱，二者相比，后者更具有多变性，受主观能动性的影响也更大，在风险性质不变的情况下，较强的风险治理能力是减少突发事件发生的重要前提，反之则会增加。安东尼·吉登斯曾指出，“能动作用不仅仅指人们做某事时所具有的意图，而且首先指做这些事情的能力”，[20]通过能力建设提升社区参与安全治理效能是解决困境的现实需求。

（一）风险认知能力

准确的风险认知是有效应对风险、减少突发事件发生的前提。在社区层面，增强社区工作者和社区居民对于安全风险的识别能力，实现对安全隐患的早发现、早介入，这是消减公共安全突发事件苗头的关键环节。如当前在一些小区较为普遍的随意侵占消防通道、“三合一”场所漏管失管、管道煤气泄漏、室内电瓶充电、楼上楼下“飞线充电”、群租现象屡禁不止等，对于小区公共安全而言都是极大的风险及隐患来源。无论是由于物业管理缺失，还是小区居民出于个人便捷、牟利，或者是无知无畏、心存侥幸而对此听之任之，这些风险及隐患都是酿成公共安全突发事件的苗头。唯有先认知风险、识别隐患，才能打牢社区参与安全治理的基础。

（二）自救互救技能

突发事件发生后，有效的自救与互救可以防止事态扩大，减少灾害损失。这就需要社区针对不同类型的风险和灾害结果，开展不同的自救互救技能专业培训，如地震、洪水来临的求生技能、火灾初起时消防设施的使用、火场逃生营救、台风预警响应等。防灾减灾，关键在日常，只有将应急处置培训常态化、全民化，才能确保尽可能多的社区居民在接收到预警信息之后能迅速及时采取行动响应。自救互救技能的培训应当由消防、公安、卫生等公共安全专业职能部门，以及专业的社会组织如红十字会等向社区定期开展。

（三）信息收集能力

在公共安全突发事件应对中，社区是收集基础信息的重要渠道，也是信息的重要来源。事件发生后，处于社区一线的社区工作者、楼组长、志愿者等人员，应当根据政府统一应急指挥的要求，依托微信群完成信息登记、电话询问、登门查看等，及时、准确、尽可能全面地进行信息收集、汇总、上报，协助政府部门开展统筹决策与应对。

（四）危机沟通能力

突发事件的发生，除了引发直接人员伤亡、财产损失等后果，还会引发“无知之幕”状态下社区公众的心理恐慌，这种恐慌情绪在自媒体的驱动下会蔓延，甚至可能导致一些非理性行为，这是典型的由于缺乏沟通、沟通不畅而带来的突发事件衍生后果。此时，社区针对事件所处的阶段与状态进行主动沟通、信息反馈尤为重要，居民知情权的适时满足是提升居民安全感和信任度的关键，这也是危机沟通最大的作用。

（五）社区动员能力

我国《突发事件应对法》第6条规定“国家建立有效的社会动员机制”，这是“突发事件发生之后启动社会动员机制、推行社会动员具体措施最明确的法律依据”。这种动员本质上是应急动员，其“目的是调集全社会的力量，形成多元主体的有序、高效、合作、协同的参与模式”，既可以通过“人力、物力、财力的高效整合减轻政府的应急负担”，也“有利于发挥社会凝聚功能，形成强大的社会积极心态”。[21]可以说，社区动员能力作为最基础的社区安全治理能力，既是基层政府和社区工作者最重要的能力，更是集中力量办大事的制度优势转化为应急处置效能的重要表现。无论是事件发生之初的先期应急响应，还是相持阶段的配合行动，都需要社区动员才能更好达成目标。由此，社区动员能力的培训应当在社区工作者队伍能力培训中居于重要位置，并落实长效机制。

五、社区参与视角下构建社区安全治理新格局的途径

以上述社区安全治理中存在的问题为导向，匹配能力建设的主要内容，社区参与视角下构建社区安全治理新格局的途径集中于以下四方面。

（一）制度途径

此举重在解决居委会作为“三驾马车”之首的定位和职责问题。体制机制都属于制度的范畴。“机制约束导致的居民与社区的制度性疏远是当下我国城市的社区参与所面临的主要问题。”[22]这一问题所需要的解困之路，一方面，在体制上理顺区—街道—社区三级应急管理体系，建立以居民区党组织为核心，居委会为主导，社区民警、网格员、业委会成员、物业服务人员、社区党员、居民代表等共同参与的社区应急队伍，为社区防范和应对突发事件提供常态化的人力保障。另一方面，从具体运作机制上摆正居委会与街道、居委工作者与社区居民之间的关系。街道办事处作为政府的派出机构，需要把包括人事权、财权、管理权等在内的社区权力下放给居委会，为其增权赋能，而不是像现在这样居委会手中没有社会权力，只能事事依赖于街道办事处。

（二）社会途径

此舉重在解决社区志愿者组织常态化、规范化建设问题。既需要在社区建立志愿者指导中心，实现志愿者组织的注册管理，更需要把社区志愿者在社区安全治理中的初次培训、阶段性培训和临时性技能培训结合起来，促进社区志愿者服务队伍向管理正规化、技能专业化方向发展。同时，拓宽接受社区企业单位的捐赠渠道，建立志愿服务基金，“战时”用于应急物资的购买与消耗，“平时”用于应急技能培训及激励，双向发力，拓展社区志愿服务活动的可持续发展空间。

（三）教育途径

此举重在解决社区居民参与不足问题。参与意识缺乏、参与渠道单一、参与技能有短板，这些参与不足问题的客观存在一方面表明，由于公共安全所涉及的重大事件都属于专业领域的范畴，公安、消防、卫生健康等专业职能部门在安全风险治理和危机事件处置中必然承担着极其重要的专业主体职责。相对于此，社区参与的短板自然是明显的。另一方面也说明，对社区开展安全知识传授、安全技能普及与安全文化教育具有强烈的现实意义。由此，教育途径首先就是要求相应专业主体通过各种宣传手段告知社区组织、社区居民、企事业单位如何预防安全事件发生，以及一旦发生如何自救互救。同时，这些应对技能的习得还必须通过形式多样的社区安全演练才能实现。从长远来看，还需要建立社区安全风险治理文化教育体系，使社区居民接受系统全面的安全观教育，实现安全教育的常态化、长效化。

（四）科技途径

此举重在依托科学技术手段提升社区安全治理成效。其一，运用信息化手段、大数据思维、高科技设施设备提高社区安全风险隐患排查化解效能，形成社区安全风险治理的技术支撑体系，这是适应信息化时代社区安全治理手段多元化的必然要求。其二，向公众普及安全事件的科学知识，提高全社会对安全事件的科学认知，从根本上实现多元化主体对社区安全风险治理的科学态度和主动参与意识。其三，当然也包括在社会科学层面加强中国特色公共安全治理规律的研究，持续探索社区安全维护的机理，为社区安全治理实践提供更具有时代特点、本土特色、社区特情的理论支撑。

说明：本文系2022年度上海公安智库专项研究课题“大数据背景下基层社会治理创新研究”（22GAZK05）阶段性成果。

注释：

①2016年两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，上海基层取消了招商引资的职能，心无旁骛，也有了更多精力做好服务。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。

②2015年5月29日，习近平总书记在中共十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话。

③“三合一”场所是指住宿与生产、仓储、经营一种或一种以上使用功能违章混合设置在同一空间内的建筑。

④参见《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条“居民委员会的任务”。

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Community Participation： Analysis of Community Security Governance in the Context of Risk Normalization

Zhu  Zhiping

（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

Abstract： Report of the 20th CPC National Congress has uplifted “ improving social governance system “ to a level of “ promoting the modernized construction of national security system and capabilities” ， in the context of rish normalization， community security governance has become an essential part of social governance. As the most basic unit of social governance， the community is an important fulcrum and key node for promoting social governance. Community participation is the source of community security incident management. The participation of diverse community subjects in community security governance is a basic obligation stipulated by law， but this legal obligation is often ignored in practice.  Community participation mainly plays the role of prevention and assistance， different from the functional departments of the government amd their professional responding action based on levels and types amid emergencies， and the dillemas in practice has constrained its role play. To ease the dillemas， the inherent whole-cycle evolution logic of community security incidents provide multi-dimensional ability construction and multiple route selection.

Key words： risk normalization ; risk governance; community security; community participation

責任编辑：王明洲