论全过程人民民主根本制度和基本制度

李少婷

(广东省社会科学院 法学研究所,广东 广州 510610)

全过程人民民主是新时代对宪法确立的人民民主制度的理论创新和实践总结。因此,其是政治范畴和法治范畴的交叉领域,受到宪法法律的保护。学界对全过程人民民主的提出背景、影响、含义特别是何谓“全过程”有丰富的研究成果,在此不作赘述。“全过程”的落实要依靠制度体系的构建。目前,全过程人民民主的骨架已经确立,由根本制度(人民代表大会制)和基本制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度)组成,撑起我国国家制度的大厦。我国不断制定和完善具体制度,细化全过程人民民主根本制度和基本制度之下的各项制度,充实“血肉”。这些制度部分属于政策和党内法规,部分属于法律,通过制定完善法律法规规章推动全体人民在广渠道、立体化、多样性的法治轨道上参与民主实践,使政治制度最大程度法律化。

1 宪法创制全过程人民民主的根本制度和基本制度

历史上,民主和法治都是治国理政的重要成果和共同价值。在推动国家治理体系现代化的过程中,二者结合在一起发挥作用。民主和宪法的产生紧密相连。《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)作为根本大法为全过程人民民主提供根本法治保障,通过确认人民民主事实、创制民主制度和民主权利,来保证人民在国家各项工作和事业中能当家作主。《宪法》创制了我国的根本政治制度和基本政治制度,使政治制度法律化,这些制度也正是全过程人民民主的根本制度和基本制度。

全过程人民民主建立在人民主权基础上。《宪法》序言回顾了新民主主义革命和创建中华人民共和国的历史,展现了“中国人民掌握了国家的权力,成为国家的主人”的历史逻辑和实践逻辑。新中国是全过程人民民主的产物。人民是新民主主义革命的主体,人民创立共和国成为全过程人民民主的逻辑起点。《宪法》第二条第一款、第二十九条第一款,明确国家权力特别是武装力量归属于人民。因此,国家及其全部制度的存续以实现人民利益为根本目标,全过程人民民主是人民掌握自我命运的工具。《宪法》规定国家性质、根本制度、领导力量等,保证权力牢牢掌握在人民手中,为实现此目标,《宪法》序言规定要“坚持人民民主专政”,具体通过发展和健全社会主义民主和法治来实现。可见人民民主既是现代化建设的目标又是重要战略举措。总纲第一条规定了我国国体、政体、中国共产党的领导,表明了全过程人民民主属于社会主义民主形态,中国共产党是全过程人民民主的领导力量,这是区别于其他民主形态的根本特征。

人民主权原则体现为人民当家作主的实现形式。主权者地位是否稳固而不是虚置,取决于主权者能否切实掌握国家权力,即能否当家作主。“当家作主”是形象的中国式表述方式,意味着人民不仅是国家的所有者,有权设立代表人民意志的国家机构,而且可以具体参与到国家机关各个方面的工作和各领域社会事务中去,这在《宪法》第二条第三款予以明确规定。《宪法》第二章、第三章分别规定了公民基本权利义务和国家机构的权力职责,从逻辑顺序上阐释了公民和国家的关系。《宪法》第二条第二款确立由人民选出代表行使国家权力的代议制政治结构。由于我国公共事务繁杂,人民数量众多,人民不可能直接处理所有公共事务、特别是全国性事务,必须建立专业性的国家机构代行权力,同时,人民还保有直接参与国家和社会治理的广泛渠道和多样化方式,可以全过程地监督和支持国家机构为实现人民的意志和利益履行职权。选举(代议制民主)、协商(参与式民主)有机结合,确保权力行使不走样、不偏离人民利益。国家的“一切权力”通过“各种途径和方式”实现是这两个全称概念的无缝对接,为全过程人民民主提供了直接的宪法依据,“构成了人民民主存在、发展和发挥自身功能的制度条件和法律基础”[1]。“各种途径和形式”是指通过青年联合会、妇女联合会、职工代表大会、村民委员会、居民委员会等非国家机关的途径来管理国家和社会[2]。《宪法》第十七条有关集体经济组织“实行民主管理”的规范,正是对“各种途径和方式”的一个重要列举,是对如何管理社会主义公有制经济的原则性规定。

全过程人民民主制度体系以民主集中制为基础进行构建。中国共产党领导的新民主主义革命把民主集中制作为自己的组织制度和领导制度。民主集中制作为党的群众路线的制度化形式,也贯穿在国家机构的成立、国家权力配置和运行的各环节,受到我国《宪法》的确认和保护,至此,党内民主的组织和活动形式延伸至人民民主,形成了统一的全过程人民民主制度体系。第二款和第三款规定人民将权力统一赋予人民代表大会,再由其产生其他国家机关的横向权力配置结构。第四款规定中央和地方的国家机构之间的关系,将民主集中制贯彻到央地关系的纵向权力配置结构。按照民主集中制原则设立横纵向的国家机构后,宪法规定国家机构按照民主集中制运行,并创制保障全过程人民民主的根本制度和基本制度。

2 全过程人民民主的根本制度

全过程人民民主的根本制度即我国根本政治制度。我国的根本制度可分为领导、政治、文化、军事方面。《宪法》第一条规定我国的根本制度是社会主义制度。根本领导制度、根本政治制度、根本文化制度、根本军事制度都是根本制度的下位概念。然而,《宪法》文本中虽规定了全国人民代表大会,却没有“根本政治制度”的表述,这一提法是党和各界的共识 ,公认我国的根本政治制度是人民代表大会制度,这在党的十八大报告中也得到明确确认。为落实《宪法》第三章第一节全国人民代表大会的规定,我国制定了选举法、代表法、组织法、议事规则等法律法规,构建起完整的人民代表大会制度体系。2021年3月,《全国人民代表大会组织法》经修正颁布,“全过程民主”被写入第四条和第四十四条。2022年11月,《全国人民代表大会议事规则》经修正颁布,“全过程人民民主”被写入第三条,至此正式成为一个法律概念,由此推动人大工作的各方面各环节中始终贯彻全过程人民民主。

在制度设计上,人民代表大会制度带有鲜明的全过程人民民主特征。如何保证人民代表履职行权忠实于人民利益呢?宪法法律法规设计了严密的选举、监督、撤换程序,以保证人民代表大会及其代表在履职全过程对人民负责。选举环节设定任期、定期换届、贯彻平等原则,“我国人大代表名额分配实行人人平等、地区平等、民族平等的原则,保证各方面都有适当数量的代表”[3]。县、乡两级人大代表由选区选民一人一票、同票同权直接选举产生,国家机关领导人员经本级人民代表大会选举产生,属于直接选举形式。县级以上人大代表的产生属于间接选举形式[4,5]。人大代表的选举过程中,人民通过无记名、秘密投票的方式表达自己的真实意思并作出符合自己意愿的选择。全过程人民民主不是一次性的选举民主,人大代表成功当选并不意味着在任期内就能一劳永逸,原选区选民或者原选举单位有权监督、撤换或罢免人大代表。人民代表大会将主权转化为行政权、军事权、监察权、审判权和检察权等各项国家权力,并设置了由其产生的相应的国家机关来行使职权。该制度设计思路贯穿中央和地方每一层级的国家机关,以直接民主和间接民主的方式建构起整套国家机构,有效保证国家机构的运行始终忠实代表人民的利益。

在制度运行上,人民代表大会在行使职权的过程中坚持发展全过程人民民主的要求。人民代表大会行使权力建立在人民代表紧密联系人民、反映人民意愿的基础上。在代表工作方面,为落实全过程人民民主,我国建立健全代表联系人民、代表向选民述职,人大常委会组成人员联系本级人大代表、代表议案建议办理机制。各级人民代表大会搭建代表线上线下履职平台,建立代表之家、代表联络站等人民能直接向人大代表表达意见建议的渠道,使国家权力机关与代表之间、代表与人民之间保持密切联系。立法工作方面,立法保持公开性。人民可以通过列席会议或者旁听等多途径有序参与“提出立法议题、编制立法规(计)划、拟定法律草案、审议法律草案、备案审查”等立法全过程。在决定重大事项工作方面,人民代表大会及其常委会实行“议行合一”制度,可以讨论和决定本级人大及其常委会职权范围内政治、经济、文化等各领域的重大事项,且重大事项的范围界定仍由人民代表大会及其常委会通过立法决定。目前,各地人大为落实决定权,探索建立由人大代表对就业、教育、医疗等民生重大实事进行票决以决定政府投入的制度,鲜明体现了我国人大是国家权力机关而不是和其他国家机关进行分权制衡的外国议会。在监督工作方面,人民代表大会对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关进行监督,监督的法律效力最高,法定方式最广泛,主要形式有听取和审议工作规(计)划、报告,审查和批准决算,对规范性文件进行备案审查,执法检查,代表评议,个案监督,专题询问,特定问题调查,撤职案的审议和决定,错案责任追究制等。

3 协商民主的典范:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

选举民主和协商民主相得益彰,共同构成我国人民民主的基本形式。我国的协商民主“是社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[6],涉及谁的事情由谁商量,遍布各层面各领域。《宪法》第三章第六节规定民族自治地方的自治机关;第一百一十一条对基层群众性自治组织的规定。政党与政党之间、国家机关内部、人民团体之间、社会组织之间、基层社区内部都存在多样化的协商。协商是各种观点的交锋和妥协,是寻找各方可以接受的解决方案、凝聚共识、照顾到每个人合法利益的权衡过程。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为协商民主的主要制度载体应当被定位为全过程人民民主的基本制度。《宪法》序言第十段指出该项制度“将长期存在和发展”,中共中央颁布《统一战线工作条例》等规范性文件也确认了该项制度。全过程人民民主更是赋予其更深厚的理论基础和生命力。多党合作是指八个民主党派在中国共产党领导下参与执政、密切合作,包括了政党间的互相协商。相较于多党合作,政治协商的参与主体大大扩展,除了执政党和参政党外,还将无党派人士、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表纳入其中,是以上参与主体对国家的大政方针和重要问题在决策之前和执行过程中进行协商的制度。

从历史逻辑看,协商民主的政治实践先于中华人民共和国的建立。早在1949年中华人民共和国成立前夕,中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、各人民团体等一起商量怎么样建立一个人民当家作主的共和国,并在中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)等。“协商建国”由此成为我国人民民主的鲜明标志。在人民代表大会成立前,政治协商会议实际上代行了人民代表大会的职能。《共同纲领》确定的重要制度,对新中国的建立和发展具有深远影响。多党合作和政治协商制度根植于中国社会“有事商量”“众事众商”的深厚文化土壤,与少数服从多数原则不同,“具有政治参与、利益表达、社会整合、优化决策、民主监督和维护稳定的重要功能”[7]。

党的十八大以来,中共中央明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新型政党制度和国家治理体系的重要组成部分,是社会主义协商民主的重要制度载体。在新时代,我国加强共产党的领导、多党合作、政党协商、党际监督、参政党自身建设为主要内容的新型政党制度体系建设,注意制度之间的衔接和协调,推动了全过程人民民主的发展。民主党派、无党派人士、各人民团体、各少数民族和社会各界的代表在“领导-合作”“执政-参政”框架内就国家大政方针和重要事务建言资政,对中国共产党及国家机构进行民主监督,民主党派中央对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督、直接向中共中央提出建议等制度,实现了民主与高效的有机统一。政治协商以中国人民政治协商会议(以下简称人民政协)为组织机构。政协委员多为界别群众的代表和专家学者,有利于提高参政议政的质量。可见,新型政党制度、爱国统一战线、协商民主三者是全过程人民民主范围逐步扩大的产物。

4 团结与自治的基础:民族区域自治制度

民族区域自治制度明确载于《宪法》《民族区域自治法》,是全过程人民民主的一项基本制度。行使自治权,意味着民族自治地方人民拥有民族立法、依法变通执行或者停止执行上级政策、财政经济自主、语言文字自主、少数民族干部任用优先等权力,可以根据本民族情况决定自己民族内部事务,因地因族因俗因时制宜自主发展。例如,少数民族地区有独特婚嫁继承习俗、传统医疗资源、非物质文化、传统村落等,可以依据上位法对结婚年龄、继承资格、医师资格等作出变通规定。为保证自治权的有效行使,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十九条保证每一少数民族在其聚居地方都有自己的人民代表。《宪法》规定自治机关的人大常委会主任或者副主任、行政首长都由实行区域自治的民族的公民担任,《民族区域自治法》规定自治机关招录人员要照顾少数民族报考者,使少数民族的自治得到组织保障。

民族区域自治制度建立在尊重少数民族人民集体权利和习惯权利基础上。我国汉族在全国人口比例中占百分之九十以上,如果根据少数服从多数的原则,少数民族人民人数在全国范围内是绝对少数,在聚居区域内也未必能占多数,其利益诉求难以得到保障。赋予民族区域人民以自治权,正是尊重少数民族当家作主的基本权利,使其不仅能以个人身份,而且能以民族身份作为参与治国理政的基本单元,保证少数民族公民平等地决定本民族事务,使民主参与和协商在不同民族、不同领域以最丰富的形式不间断地进行。“各民族一律平等”可以有效加强各民族大团结,使少数民族将自己的民族身份纳入中华民族共同体的认同中。坚持和完善民族区域自治制度,是新时代中国共产党巩固和发展最广泛的爱国统一战线、发展全过程人民民主的重要内容。民族区域自治制度将民族与区域双重因素结合起来进行全过程人民民主制度的顶层设计,是中国共产党解决民族问题的一项重大的制度创新,是党的爱国统一战线的有效实践,既尊重了少数人的平等权利、又保证了“人民”这一主权者内部的团结。

5 直接民主的重要形式:基层群众自治制度

涉及人民切身利益的决策和各项工作, 大量发生在人民生活的社区和工作单位。基层群众自治制度是人民通过村民委员会、居民委员会、职工代表大会等基层群众自治组织,依法直接行使民主权利,直接参与所在社区和工作机构的公共事务的基本政治制度。基层群众自治制度是一种直接民主形式,有直接的宪法依据。《宪法》第一百一十一条规定城市的居民委员会和农村的村民委员会成员由民主选举产生,主要职能是“办理本居住地区的公共事务和公益事业”,实现居民和村民的自我管理、自我服务。城乡村(居)民以城乡村(居)民自治为核心,既是全过程人民民主的参与者、管理者、受益者,也是相关责任、义务的承担者和被管理者。城乡村(居)委员会是地域性自治组织,职工代表大会则是职业性自治组织,是中国共产党领导的在企业、事业单位、社会组织内部职工自愿结合的维护职工合法权益的群众组织。

在《宪法》的基础上,《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《工会法》是农村村民、城市居民和职工实行自治的法律依据。村民委员会成员采取直接选举形式。相对而言,由于城市居民人数众多,居民委员会的选举形式比农村更多样化,既有完全由居民直接选举产生的直接民主形式,也有每户派代表、每个居民小组选举代表后再选举产生的间接民主形式。村居两委决策,采取少数服从多数、公开透明原则,并接受村居民的监督。基层群众自治组织接受基层党组织的领导、支持和基层政府的指导、支持和帮助,但并不是一级政权机关,灵活自主才是其发挥作用的特质。目前,村居两委承担了大量行政性事务,自治作用还未充分发挥,成为持续深化改革亟待解决的问题。如果说,每个人依据居住地都有一个管理自己所在小集体的公共事务的身份,那么有固定职业的公民也有参与管理所在工作单位事务、维护自身权利的身份,这是由我国社会主义国家的国体所决定的。

基层群众自治制度是全过程人民民主的基本制度。基层作为国家治理的基础环节,是落实全过程人民民主的根基所在。把基层民主纳入全过程人民民主的整体制度安排,既增强了人民群众民主意识和民主能力,培养了民主习惯,又有效防止了间接民主可能的弊端。基层群众自治制度有效衔接人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度,使我国人民当家作主不仅体现在国家事务层面、也体现在经济和文化事业和社会事务层面;不仅体现在代表制的间接民主层面,也体现在直接民主层面,有力彰显了我国全过程人民民主的独特优势。

综上所述,全过程人民民主制度体系的框架由一项根本制度(人民代表大会制度)和三项基本制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度)。全过程人民民主的根本制度是我国根本制度的下位概念,是其属下的一项政治制度。围绕根本制度和基本制度,宪法、法律、法规、规章、司法解释、团体章程和各项程序性规定不断进行细化和延展,探索联系人民扩大人民有序参与国家和社会治理的各项具体制度,使人民享有的民主权利和自由真正在各项制度实践中得以实现。