推进商事调解服务粤港澳大湾区建设的实践与思考

陈旭东（广东省委依法治省办副主任，省司法厅党委书记、厅长）

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。9月20日，习近平总书记在浙江省诸暨市枫桥镇参观枫桥经验陈列馆时指出，要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。10月8日，最高人民法院、司法部在北京联合召开全国调解工作会议。新时期，要加强商事调解特别是涉外商事调解工作，服务高质量共建“一带一路”、粤港澳大湾区、海南自贸港和各地自贸区等建设。要推进商事调解组织建设，鼓励设立具有独立法人地位的商事调解组织，培育发展国际化、专业化、高质量的商事调解员队伍。立足新时代新征程新使命，商事调解发展空间广阔，大有可为。

建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要的战略地位。2023年4月，习近平总书记在广东考察期间发表重要讲话、作出重要指示，赋予了粤港澳大湾区“新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”的新战略定位，要求广东省把粤港澳大湾区建设摆在重中之重，举全省之力办好这件大事。广东省司法厅认真贯彻落实习近平法治思想，找准司法行政机关在推进粤港澳大湾区建设中的定位、优势、切入点和突破口，创新先试，积极推进商事调解工作，取得明显成效。截至目前，全省共有涉外商事调解组织20家，在册商事调解员2232人，2022年以来共调解商事纠纷2.5万件。

一、深化对于商事调解重要性的认识

（一）发展商事调解是构建多元化纠纷解决机制的重要内容。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，完善国际商事纠纷解决机制，建设国际仲裁中心，支持粤港澳仲裁及调解机构交流合作，为粤港澳经济贸易提供仲裁及调解服务。调解、仲裁、诉讼作为解决纠纷的三大途径，既相互联系又相对独立，共同构成了多元化纠纷解决机制。大湾区内的跨境商事纠纷往往涉及不同的司法管辖区，若以诉讼解决这些跨境纠纷，不同司法管辖区的当事方需要耗时确立合适的诉讼地点及适用法律，而且还需经历冗长的法律程序。相比诉讼、仲裁，调解的灵活性非常高，当事人选择调解去处理涉及不同司法管辖区的跨境纠纷具有成本最低、效率最高、影响最小等不可替代的独特优势。

（二）发展商事调解是营造一流法治化营商环境的必然选择。建设一流的国际化法治化营商环境，助力各国企业健康发展，离不开法治的有效保障。国际经贸合作、跨国投资经营存在法律风险，易发生矛盾纠纷，而完善的调解机制和解纷方式，可以为该区域发展全球性的金融、商务、物流、贸易中心提供有力保障。商事调解在化解国际商事纠纷过程中可以带动律师、公证、咨询等与法律相关产业的发展，进而带来良好的经济效益和社会效益，成为一个地区打造良好法治环境的标签。调解作为目前大湾区法治建设领域机制对接最灵活、沟通衔接最密切、市场反应最具活力的解纷方式，在营造大湾区一流法治化营商环境中占有重要地位。

（三）发展商事调解是推动形成全面开放新格局的有力支撑。香港作为中国唯一的普通法辖区，承担着连接中国内地与普通法系国家的桥梁作用。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，香港要建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，支持香港成为解决“一带一路”建设项目投资和商事争议的服务中心。粤港澳大湾区作为“一带一路”建设的重要支撑，与“一带一路”沿线国家的经济往来日益密切，在参与更高层次的国际经济合作和竞争中发挥着示范引领作用。“一带一路”沿线国家法律制度各异、投资环境不同，只依靠传统的诉讼与仲裁方式并不能很好适应我国根据“一带一路”倡议在沿线国家进行投资与扩大经贸往来的争议解决需求。发展商事调解对推动建立国际商事争议解决中心，通过调解去解决我国涉“一带一路”投资与经贸纠纷具有积极的实践意义。

二、商事调解服务粤港澳大湾区建设的实践探索

（一）深化粤港澳联动，协同发展大湾区调解提效能。在“一国两制”和基本法框架内，粤港澳大湾区建设重在规则相互衔接。我们积极推进粤港澳三地调解规则衔接、机制对接，促进调解工作交流与合作，为扩大外循环、畅通内循环，打造粤港澳大湾区一流法治化营商环境提供强大效能。一是搭建平台。把调解作为粤港澳大湾区法律部门联席会议的重要议题，联合港澳制定《粤港澳大湾区调解平台建设工作方案》，组建粤港澳大湾区调解工作委员会。二是制定规则。联合港澳发布《粤港澳大湾区跨境争议调解示范规则》，供粤港澳三地调解组织及调解员参照适用。会同省法院出台《广东自贸区跨境商事纠纷调解规则》。三是优化队伍。联合港澳发布粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准、专业操守最佳准则，推动出台统一的《粤港澳大湾区调解员名册》。聘请82名大湾区律师、港澳居民律师作为特邀调解员。

（二）突出立法保障，规范发展商事调解增动能。法治是最具规范性、稳定性、公平性、公信力的治理方式。我们用足用好特区立法权，先行先试，规范发展商事调解，为经济高质量发展注入强劲动能。一是推动出台《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》，在全国首创设专章对商事调解予以规定，明确商事调解组织应当经司法行政部门同意，依法登记为非营利组织，并在司法行政部门的指导监督下开展商事调解活动，从制度上解决商事调解“建设多头、管理无人”的难题。二是推动出台《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，鼓励在合作区依法开展国际商事调解，明确具有给付内容的商事调解协议经公证或者司法确认具有强制执行效力。三是指导制定商事调解组织收费、收案等规定，激发商事调解市场活力。深圳市司法局会同有关部门制定《关于推进商事纠纷调解市场化收费的实施办法》《关于商事调解组织自收案件司法确认流程指引》，对商事调解进行规范管理。推动深圳光明区开展商事调解服务标准化试点工作，纳入国家标准化管理委员会、司法部的试点项目。

（三）坚持服管并重，良性发展商事调解蓄势能。商事调解是法律服务业的重要组成部分，我们注重从政策扶持、业务支持、行业自律等方面出实招、出硬招，为保障商事调解良性发展蓄好势能。一是政策扶持。横琴、前海、南沙从落户奖励、办公用房、人才引进等方面给予商事调解全方位扶持，商事调解组织在前海、横琴合作区同一年度内享受支持资金总额最高分别可达1000万元、800万元。纳入名册内的粤港澳大湾区调解员可以申领有效期1年内不限次数往来港澳地区的人才签注。二是业务支持。构建“调解优先”多元解纷格局，加强与法院、仲裁机构的衔接联动，引导市场主体首选商事调解解决纠纷。围绕广东省“制造业当家”“五外联动”等工作部署，加强与市场监管、工商联、总工会及各商协会的合作，开展商会调解培育培优行动，引导企业通过调解方式解决商事纠纷，保障经济高质量发展。深圳整合政府、法院、社会等多方力量，打造涉外涉港澳商事一站式多元解纷中心，推动“府院联动、整合资源、形成合力”，为境内外商事纠纷主体提供多元、高效、便捷的法律服务。坚持重点培育，在珠三角九市分别打造商事调解示范机构，深圳市蓝海法律查明和商事调解中心被评为广东省涉外法治工作表现突出集体。2020年该调解中心受法院委派，促成一宗标的额高达12亿元的金融借款纠纷达成调解协议并完成司法确认，入选《人民法院司法改革案例选编》。举办广东省涉外法治建设工作会议，大力推广商事调解，促进大湾区商事调解行业的交流与合作。三是行业自律。成立全国首个商事调解专门协会——深圳市商事调解协会，提升商事调解组织和商事调解行业依法依规自律管理水平。推动佛山、东莞、珠海、潮州、江门等市成立市级调解协会。采取网络授课、案例研讨、旁听庭审等多种形式，加强调解员的法律政策、专业知识和调解技能等方面的培训，切实提高调解员化解新形势下矛盾纠纷的能力和水平，提升服务管理质效，切实维护会员权益，促进调解工作健康发展。

三、面临的困境与问题

（一）商事调解面临的形势。一方面，商事争议解决需求不断增长。随着粤港澳大湾区三地人员往来和经济交流日益频繁，商事纠纷数量攀升、类型多样，特别是共建“一带一路”进入高质量发展的新阶段，贸易、投资、金融等领域合作进一步深化，跨境商事争议不可避免，加快发展商事调解的需求愈加迫切。另一方面，商事调解服务质量参差不齐。由于商事调解组织设立标准不一、促进发展管理的部门未形成合力，出现了商事调解组织良莠不齐、野蛮生长等问题。新形势新任务下，商事调解工作在理念思路、方法手段、体制机制等方面仍需改进完善。

（二）当前存在的主要问题。一是全省调解机构仍以人民调解组织为主，商事调解占比较低，特别是调解跨境纠纷能力不足；二是商事调解还处于起步阶段，内地商事调解欠缺明确的法律规范，在程序规范、案源拓展、服务收费等方面面临不少问题和困难，特别是目前实践中商事调解成功率有待提升；三是内地商事调解组织基础比较薄弱，与市场化、专业化程度较高的港澳调解组织不相匹配，粤港澳调解员资格、调解机构资质、调解协议互认等方面存在困难。

四、坚持和发展新时代“枫桥经验”，不断强化商事调解推动完善调解工作格局

（一）积极完善调解工作格局。贯彻落实全国调解工作会议精神，出台广东省《关于充分发挥人民调解基础性作用 推进诉源治理工作的实施意见》。以省委政法委开展“1+6+N”工作体系建设为契机，加强法院、公安、司法行政、信访等部门的沟通协调，健全完善“诉调对接”“访调对接”“警调对接”等各项机制，推动全面构建党委领导、多部门协同、公众参与的多元解纷工作格局。

（二）创新推进商事调解。充分发挥立法保障作用，推动出台《南沙深化粤港澳合作条例》，将商事调解组织在南沙设立、变更和注销等依法进行规范管理，促进良性发展。推动出台《横琴粤澳深度合作区商事调解条例》，探索商事调解协议无需经过司法确认即可具有执行效力，为提升商事调解地位提供有力支持。大力推进粤港澳大湾区调解工作，积极筹备粤港澳大湾区调解工作委员会第三次会议，推动三地制定各自的大湾区调解员资格资历评审实施细则、合办调解员课程等工作，采取形式多样的活动，进一步推广“调解优先”理念。

（三）提升调解专业水平。推动成立广东省粤港澳大湾区调解中心，规范大湾区调解机构设立条件，推行经认可的调解机构才能从事大湾区调解业务。以涉外法律服务示范机构创建为抓手，重点培育广州、深圳、珠海等地国际商事调解组织，推动商事调解组织规范化发展。出台广东省贯彻落实《粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准》的实施细则。推进完善全省商事调解员资格认定标准、培训认证、行为准则、持续专业发展等一系列制度，建立与国际规则衔接的商事调解员职业准入制度和统一的行为管理规范，实现商事调解员队伍专业化、职业化发展。

（四）加强调解工作宣传。持续做好人民调解“后半篇文章”，打造特色鲜明的“枫桥经验”广东样本。积极开展广东省人民调解员职业技能竞赛。举办广东省十佳人民调解创新经验评选和调解理论征文活动，提升调解理论指导实践工作水平。定期举办商事调解交流会、研讨会等活动，促进境内外调解组织和调解员的交流与合作，提高社会公众对商事调解的认可度。加强对全省全国模范人民调解委员会、全国模范人民调解员的先进典型和先进事迹宣传，讲好广东调解故事，进一步扩大调解工作的群众知晓度和社会影响力。