产业扶贫与乡村产业振兴的有效衔接:逻辑框架、挑战与路径

陈耿宣,周小茜

(1.四川省社会科学院 经济研究所, 四川 成都 610072; 2.重庆建筑科技职业学院 科研处, 重庆 401331)

2020年,我国打赢脱贫攻坚战,实现全面建成小康社会目标,乡村振兴战略进入了新的阶段。党的二十大对全面推进乡村振兴作出了新的部署。目前,很多研究者对如何实现从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接问题展开了研究,比如汪三贵等从脱贫攻坚与乡村振兴两个阶段的逻辑关系出发讨论实现有效衔接的政策[1],提出从产业、生态、治理、医疗等多方面来保障有效衔接(1)乡村振兴战略包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴5个方面的内容。;高强从政府与市场两个层面讨论政策衔接问题,提出要在保持脱贫攻坚政策总体稳定的基础上逐步进行政策调整[2];王志刚等从巩固脱贫成果视角分析,强调从缓解相对贫困和返贫风险来实现有效衔接[3]。本研究则从产业发展角度对该问题进行探究。

当前,在接续产业扶贫与推进乡村产业振兴实践中,仍面临一些问题,主要体现在乡村产业自身发展规律上。首先,在产业要素方面,乡村缺乏产业发展的人才、金融资源,甚至许多欠发达地区自然环境恶劣,难以实现发展产业必要要素的积累;乡村在要素禀赋上的内在因素决定了乡村产业发展所面临的要素困境。其次,在市场方面,乡村产业自身市场不足。在产业扶贫时期,乡村产品消费增长多依赖于政策扶持,而非乡村产品市场自身发展,因此在推进乡村产业振兴过程中,乡村产业面临成本过高、同质化竞争、市场波动等方面的风险冲击。最后,在公共品供给方面,乡村产业发展面临公共品供给结构失衡问题。产业扶贫阶段主要目标是消灭绝对贫困,并没有以产业发展为目标提供公共品(包括制度公共品)。因而,该阶段所提供的公共品与乡村产业振兴目标并不完全匹配,存在公共品供给与需求结构失衡的问题。基于此,本研究从产业发展角度来讨论如何在“十四五”时期实现从脱贫攻坚阶段乡村振兴的有效衔接问题。

一、文献综述与逻辑框架

(一)文献梳理

自《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出要将“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”以来,学术界对两者衔接的逻辑[4-7]、目标[8]、困难[9-10]以及相关政策[1-3,11]等方面展开了研究。具体到乡村产业振兴方面,现阶段关于产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的研究大多分散在有关“脱贫攻坚与乡村振兴有机结合”的文献中。比如,在产业政策方面,徐晓军等[12]认为产业扶贫与乡村产业振兴都是属于政府在不同时期对农村的政策安排,因此有必要保持政策的延续性;高强[13]提出要重视政策创新和政策供给。在产业主体组织方面,孙馨月等[14]从推进城乡一体化发展角度出发,强调要加强产业体系建设以及农民产业能力培育;左停等[15]认为可以借助脱贫攻坚阶段的组织优势,将政府、市场、社会、农民等多元主体纳入到产业发展中,比如发挥基层党组织的积极作用,对产业选择、生产模式构建和利益分配进行组织干预,从而在乡村产业发展初期起到重要组织作用。在产业发展方面,涂圣伟[16]认为从产业扶贫到乡村产业振兴,需要发展的不仅仅是低级或初级的农产品加工,也不是粗放型的乡村企业,而是聚焦扶贫产业可持续发展。因此,在产业发展规划上,需要更加重视产业链完善、品牌建设、产业服务体系等全方位的发展[17]。此外,吴春来[18]就产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接进行针对性讨论,提出“政策—要素—利益”融合分析视角,分析了转变政策目标、构建要素融合和利益分配机制对乡村产业振兴的作用。综上所述,当前关于两者有效衔接的研究仍有待深化。首先,对两者衔接过程中有关的现实困难以及政策研究还缺乏统一的分析框架,现有文献主要是基于某一理论或者实证问题进行政策分析,但是由于缺乏清晰的逻辑框架,导致政策路径分析缺乏系统性、整体性。其次,对两者有效衔接的讨论主要是进行一般性分析,缺少对具体问题的针对性研究。基于此,提出如下基本逻辑框架,将讨论主要集中在产业方面,对两者有效衔接问题进行系统性和针对性分析。

(二)逻辑框架

本部分基于我国产业扶贫实践和产业发展理论构建本文的逻辑框架。基于我国产业扶贫的经验和产业发展理论,可以将致贫和/或脱贫原因从3个维度展开分析,即:要素维度、市场维度和公共品维度。第一,要素维度。产业发展所需要的生产要素一般包括土地、资本、劳动力、技术4个主要方面。另外,还有一些学者认为要素致贫还包括自然资源禀赋、地理环境、经济文化、社会保障要素以及数据要素等。显然,如果要素维度出现不平衡或者极度匮乏,就可能导致生产力低下,产业难以形成,最终使贫困长期持续。有研究认为,生产要素的缺乏是中国农村产业落后和贫困的重要原因[19]。第二,市场维度。产业发展受到外部市场制约,外部市场是产业发展的牵引力。对于中国减贫历史,学者们一般从产业转移角度来解释我国改革开放过程中的减贫实践。改革开放以来,随着我国参与国际市场的深入,中国大陆承接亚洲“四小龙”的产业转移,发挥劳动力资源和土地资源优势,迅速发展成为“世界工厂”,完成了农业人口大国向世界第一工业大国的转型。在此过程中,农村剩余劳动力向城市转移成为产业工人,农村贫困人口在产出增长更快的非农业部门或城市部门中就业并获得更高的收入[20],由此可知普遍脱贫离不开外部市场对国内产业发展的带动作用。相似地,我国人均收入的增加,以及“双循环”战略的实施,成为现阶段产业扶贫和乡村产业振兴衔接的重要背景,国内消费市场发展作为外部市场动力,对乡村产业振兴发展发挥了巨大推动作用。第三,公共品维度。公共品维度分为两个部分:一是一般公共品供给,包括道路、能源、网络等;二是制度供给,比如政府治理、营商环境等。这两种公共品供给不足或者失衡都会对贫困发生起到引致或助推作用,但需要明确的是,在不同时期这两种公共品的重要程度不同。首先,一般公共品不足是导致贫困的重要因素,比如保障基本生活的公共品供给不足将会挤出家庭人力资本方面的投资,难以为产业发展积累资本,导致农村家庭持续贫困。其次,产业扶贫和产业发展所需要的关键公共品并不相同。具体而言,在扶贫早期阶段,贫困地区还没有形成产业基础,扶贫重点是保障基本生活。该阶段对于扶贫工作而言,主要的公共品供给应聚焦于生活性公共品。随着贫困地区的发展,逐步形成了一定的产业基础,比如农业生产或者特色养殖,那么在这个阶段就需要政府提供更多的生产性公共品,以满足贫困地区产业培育与发展的基本公共品需求。贫困地区产业经一定程度的发展,人口逐渐脱离贫困,进入具有产业自我造血能力的发展阶段,于是需要政府提供更多的服务性公共品。公共品供需结构失衡会导致产业发展滞后。产业要素积累到一定阶段后,制度供给的重要性凸显。产业发展取决于要素聚集和配置效率(这里假定消费市场是外生的),前者主要是靠各种要素禀赋的积累,后者主要是依靠制度质量,Acemoglu等[21]的研究都表明政府对制度的选择是产业经济发展的决定性因素。

因此,可以将我国的产业扶贫和乡村产业振兴进行统一分析。基于“要素—市场—公共品”框架,我国扶贫机制可以分为3种模式:转移支付、产业扶贫和混合模式(图1)。同时,该逻辑框架也具有扩展性,即可以用于产业发展分析。在进行产业发展分析时,“要素—市场—公共品”的具体内容将会改变,比如在扶贫过程中公共品维度主要指的是基本生活和生存设施,在产业发展过程中公共品维度主要指的是产业发展基础建设和制度供给等。根据本文的分析目标,我们关注产业扶贫与产业发展之间的过渡状态,具体来说就是利用该框架来分析如何实现从产业扶贫到乡村产业振兴的“有效衔接”问题。

图1 “要素—市场—公共品”框架与扶贫机制:一个简化的框架

图1中纵轴是要素(向上为正),横轴是公共品(向右为正)。为简化分析,首先假设市场发展程度短期内保持不变。4个象限分别为4种情形和相应的扶贫机制。第一象限中要素和公共品都为正,在这种情形下贫困地区的产业要素和公共品供给充足,具有发展产业的基础条件,因此这个象限内的扶贫机制应该是产业扶贫;具体对应于脱贫攻坚时期的精准产业扶贫。第二象限中公共品供给不足而要素充足,主要扶贫模式应该是增加公共品供给,同时培育产业基础的混合模式,从而使得产业要素能够与公共品相匹配;具体对应的是“八七扶贫”阶段。第三象限中要素和公共品都匮乏,扶贫模式主要是以公共品供给为主的转移支付模式,对应的是早期扶贫政策以及特殊地区的异地搬迁扶贫——都属于转移支付扶贫。第四象限中要素匮乏但是公共品充足,缺乏发展产业的关键要素,扶贫模式主要是以培育产业要素和要素补偿为主的混合模式,比如贫困地区一般缺乏能够管理经营农业生产和外界消费市场的“经理人”或者“企业家”,这种特殊的要素缺乏导致贫困地区产业发展落后;以第一书记和村官制度为例,通过政府行政手段将“人力资本”注入到贫困地区,对贫困地区进行要素补偿。

假设市场发展程度发生变化,市场通过相对价格变化来引导资源配置。这里从消费市场和要素市场两个方面论述市场与扶贫机制的关系。一方面,消费市场发展有助于打通流通和消费环节,促进贫困地区产品进入国内外市场。以国内市场为例,经过数十年的消费市场发展,居民消费从原来的生存性消费转向发展性消费,为贫困地区产品提供了多层次的市场,进而拉动贫困地区居民的经营性收入。另一方面,要素市场发展有助于打通生产和分配环节。要素随着市场价格激励作用自由流动是促进贫困地区产业发展的重要基础之一。由于历史和环境因素,贫困地区缺乏产业要素,扶贫政策通过要素补偿机制能够缓解这一情况,但是难以长期且有效配置所有产业要素。发挥市场对要素配置的决定性作用是要素市场化的核心,而统一有效的要素市场将促进贫困地区利用比较优势吸引产业要素,促进其产业发展。因此,市场发展在“要素—市场—公共品”框架中发挥着重要作用:在产业扶贫阶段,消费市场仅仅作为外部拉动力,主要是通过政府提供公共品和要素补偿来构建贫困地区产业基础;在乡村产业振兴阶段,消费市场和要素市场发展成为核心动力,政府基于产业需求保障和优化公共品供给,为促进乡村产业振兴提供市场补充和支撑。

(三)逻辑框架的应用

本文以贫困地区农民的经营收入作为乡村产业发展的主要表征,来观察前文框架中3个维度与产业发展的关联。图2表明,贫困地区的农民收入主要来自工资、经营性收入和政府转移支付3个方面(财产收入占比可忽略不计)。经营性收入主要依赖地区的产业发展,在一定程度上可以作为产业发展程度的观察变量(1)相对于工资收入,贫困地区农户的经营性收入与地区产业发展具有更高的相关性[24-25]。。

图2 2012—2019年贫困地区农民收入结构(2)数据来源:基于《中国农村贫困监测报告》(2011—2020)以及CNRDS数据库整理。

图3显示实施乡村振兴战略前的阶段,扶贫对收入增长影响,其中,工资性收入(占比增长了4个百分点)和转移支付(占比增长了6个百分点),财产性收入占比最小并且保持稳定,而经营性收入占比出现持续性下降(2014—2019年下降了3个百分点)。从收入结构来看,该阶段的扶贫中主要是依靠转移支付以及产业发展带动就业来实现减贫的;而农民自主经营收入占比下降,可能原因是农户缺乏参与市场的能力,这与前文的理论分析一致。

图3 2012—2019年全国贫困地区农民收入变化

根据本文理论分析框架,进一步分析收入增长的3个驱动因素,即要素、市场、公共品。第一,从产业要素来看,除了公共品供给之外,贫困地区普遍存在其他产业要素不足的问题,比如缺乏成熟的市场主体,缺乏具备相当能力的经营者,地方政府对产业的选择存在同质化等问题。本文提到要素补充机制,即地方政府通过行政指令或政策补偿等手段,招引、派驻具有市场经营能力的“第一书记”“大学生村官”“驻村干部”到贫困地区,为贫困农村补偿必要的产业人力资本。这主要是因为人力资本积累难以在短期内形成,而贫困地区缺乏吸引外部人力资本的能力,因此通过特殊的政府手段来实现“要素补偿”。图4采用农村基层组织数量(左轴)来描述人力资本的补偿程度,继而考察要素补偿与贫困农民收入的联系。农村基层组织与工资性收入正相关(0.31,T=1.89),而与经营性收入负相关(-0.43,T=-0.1)。表明要素补偿机制可能主要是通过促进贫困农民就业,而不是提升贫困农民产业经营能力来增加收入。其原因可能是阶段性政策目标差异:上一个阶段的政策目标主要是消除绝对贫困,而不是促进贫困地区的产业发展。

图4 农村基层组织与贫困地区农民工资结构的关系(3)数据来源:农村住户抽样调查资料和国家统计局资料。

第二,从市场发展因素来看,实施乡村振兴战略前的阶段,贫困地区农民主要依靠地区市场发展带来的劳动力需求增加而引致的劳动力工资性收入提升实现脱贫。数据验证了这一事实(图5),左轴以贫困地区所在省的市场交易量为表征(4)除了市场交易量,我们还采用市场的个数、年末出租的摊位数、总摊位数来测度市场发展程度,均得到相似的结果。测度贫困地区的市场发展程度,右轴表示工资水平。图5显示了2019年各贫困地区市场发展程度与工资结构的截面关系。可以看出,市场发展程度与工资性收入走势一致,而与经营性收入相关性程度较低。从相关系数上看,市场发展程度与工资性收入的相关性系数为0.46(T=2.62),而与经营性收入相关性为-0.31(T=-1.16)。根据本文的理论分析,实施乡村振兴战略前的阶段中,市场发展主要通过吸收贫困农民参与就业,提升贫困地区农民收入。但是,短期内贫困农民难以培育参与市场的经营管理能力,因而经营性收入与市场发展程度呈现出负相关性。

图5 市场发展程度与贫困地区农民工资结构的关系(5)数据来源:农村住户抽样调查资料和CNRDS数据库。

第三,从公共品供给因素来看,公共品供给对贫困地区农民脱贫的意义在于为当地产业发展积累了固定资产,使得农民和地方政府有机会利用公共设施参与市场并发展当地产业。在图6中,左轴用2014年贫困地区农村固定资产测度贫困地区的公共品供给水平(6)因为公共品发挥市场作用需要一段时间,因此本文取前5年的公共品供给水平作为观测变量。,右轴表示2019年的贫困地区农民收入。图6显示公共品供给与工资性收入相关性大于与经营性收入的相关性,相关系数分别为0.28(T=1.43),-0.21(-0.84)。相比较发现,公共品供给并没有对工资性收入和经营性收入产生显著的促进作用,这表明产业扶贫阶段市场对贫困地区公共品供给的利用程度还没有发挥足够的作用。从农村固定资产投资的绝对水平上看,非贫困地区年均农村固定资产投资约为1 255亿元,而贫困地区年均农村固定资产投资约为336亿元。以农村居民人均出售水果量来看,贫困地区为68 kg,而非贫困地区为88 kg(7)为了减少市场需求因素的干扰,本文选择了距离相近的贫困农村与非贫困农村相比较,比如江苏与安徽、福建与江西、广东与海南等;同时,水果种植和销售需要依靠当地的基础公共品供给,比如水利和公路等,因此人均水果销售量在一定程度上反映了公共品供给和利用水平。,也反映了贫困地区公共品的供给和利用也相对不足。图6显示的事实与本文的公共品供给因素的相关分析相一致。

图6 公共品供给与贫困地区农民工资结构的关系(8)数据来源:农村住户抽样调查资料和国家统计局资料。

此外,目前的研究结论与相关文献的分析相一致。比如,从收入角度对2015—2017年精准扶贫政策绩效的研究中,基于中国家庭金融调查(CHFS)数据,研究发现精准扶贫政策下农业产业收入显著增加,具体的人均收入增加49.0%。从收入结构看,农户的收入增长主要来源于农业经营补贴。在地区层面,周子渝等[22]、刘洋等[23]、熊正贤[24]也基于地区调查数据证实了产业扶贫的正向影响,但同时也表明产业扶贫成效对地区产业发展影响有限。这也从侧面说明对于从产业扶贫到乡村产业振兴的有效衔接仍然需要在乡村产业发展上进一步加以深入和优化。

(四)逻辑框架的扩展

上述框架可以用来解释我国从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的发展历程,即从早期的转移支付扶贫转变到后来的产业扶贫。更重要的是,该框架同样可以适当扩展,用于乡村产业振兴的分析和政策指引。在新时代背景下,乡村产业振兴所面临的市场环境更加复杂,产业发展模式更加丰富,同时也对公共品供给提出更高需求。对图1的简单框架进行扩展:“要素”维度扩展到过渡期乡村产业发展的产业要素禀赋,比如乡村人力资本;“市场”维度扩展到乡村产业发展所面对的消费市场特征,比如平台直播营销;“公共品”维度扩展到乡村产业发展所需要的新公共品,比如生态价值、基层治理等。下文将从这3个维度梳理产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的挑战,并利用图1的框架来讨论应对政策。

二、产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的挑战

在乡村产业振兴发展初期,主要面临返贫风险以及在产业要素聚集、市场主体培育和公共品供给等方面的困境。

(一)要素维度

产业要素聚集能力不足。人力资本方面,产业扶贫阶段主要通过要素补偿机制,即政府采用驻村干部制度实现对贫困地区注入人力资本以及财政转移政策注入资金资本的方式,进行要素聚集。但是,这些人力资本并不能替代乡村本土人力资本积累。农民作为乡村产业振兴的主要劳动力要素,具有关键性地位。现阶段农村人口流失导致留守人员呈现高龄化趋势,使得乡村产业发展面临人才和人口双重困境。新时代乡村产业振兴需要更多专业人才和管理人才,这些人力资本要素难以通过产业扶贫阶段的“要素补偿”机制完全替代。土地要素方面,在现行农村土地制度下,农村集体土地和宅基地在商业经营和流转方面仍存在一些制度制约,这让农民难以利用土地资本进行产业投资。新时代乡村产业发展既要解决农民自身资本存量不足的问题,又要解决乡村集体土地和宅基地的交易问题。资金要素方面,产业扶贫阶段主要通过财政转移和金融帮扶来为乡村产业提供资金,在乡村产业振兴阶段需要探索市场端的资金来源;目前,我国农村金融体系尚未完善,城乡金融结构失衡进一步约束了乡村产业发展。

(二)市场维度

市场主体基础薄弱、培育困难。首先,农民是乡村产业振兴的基本力量,个体工商户和乡村企业是乡村产业振兴主要的市场主体,但是现阶段农民并没有具备相应市场参与能力,难以发展出具有市场竞争力的市场参与主体。在乡村产业振兴初步阶段,乡村市场主体基础薄弱,难以在短期内培育出适应现代市场经济发展的主体。其次,市场中来自城镇的相关企业也难以参与到乡村产业发展中。尽管有部分大型企业主体通过践行企业社会责任等方式参与到产业扶贫当中,但并未改变乡村缺乏市场主体的基本现状。因此,在新时代乡村产业发展阶段,乡村面临如何吸引优质企业、培育本地企业等市场主体的问题。最后,全国还未形成统一的要素市场,因此对于发挥市场作用促进乡村产业振兴也存在要素市场自由流动的限制。

(三)公共品维度

公共品供给不足。公共品供给主要分为一般公共品供给和制度供给。在一般公共品方面,通过数十年的扶贫政策实施和农业农村建设,尽管还存在相对较大的缺口,但下沉到乡村的基础设施已经能够满足乡村基本生产生活需求。为了进一步发展乡村产业,还需加大对产业相配套基础设施的供给力度。以乡村物流基础设施的供给为例,目前乡村还未建设好适应现代物流体系的基础设施体系,这就使得乡村难以适应现代网络消费和营销模式。在制度供给方面,现阶段乡村基层治理水平在一定程度上得到了改善,但是在治理主体、治理体系和治理效能3个方面仍存在不少制约乡村产业发展的问题。比如,村民应该是乡村治理的主要参与者之一,只有村民有效参与才能保障基层民主渠道畅通,保障农民的权利;而在当前乡村治理主体的构建上,村民的参与程度还远远不够。现阶段乡村自上而下的治理结构不仅增加了治理成本,而且不利于激发农民参与乡村振兴发展的动力。因此,在乡村产业发展阶段需要考虑制度公共品方面的改革创新。

此外,在过渡阶段的公共品维度还面临一个特殊的挑战:返贫风险与相对贫困问题。通过脱贫攻坚阶段的努力,绝对贫困被消灭了,但是脱贫农民自身能力不足、政策的临时性以及制度创新乏力等因素,导致贫困地区在产业发展上并没有持续性。从贫困发生率上看,2019年底,全国贫困发生率降低到了1.7%,但是贫困地区依然有2.6%的贫困发生率;从医疗保健消费来看,贫困地区的人均医疗保健消费仅为1 054元,而全国则为1 902元,突发的医疗、教育和环境冲击都极容易引发返贫,贫困地区存在较高的贫困发生风险。依靠短期产业项目、医疗、教育和就业政策脱贫的人口不能获得持续的发展能力。比如,贫困农民自身难以通过医疗扶贫获得自身应对医疗需求能力的提升,极容易通过再次意外风险返贫,并难以参与产业发展。返贫会极大地破坏乡村产业发展持续性,这是产业扶贫到产业振兴阶段衔接过程中首先面临的困境。同时,相对贫困问题替代绝对贫困成为亟待关注和研究的课题。从数据上看,2019年底贫困地区的农民年收入13 867元,而全国农民平均年收入为16 021元,非贫困地区农民收入则为 23 527元,超出贫困农民收入约1万元,超出收入的比例约70%。此外,在贫困地区内部也存在较大的收入差距,比如:2019年底低收入地区年均收入为2 013元,中高收入地区为8 082元,高收入地区为 13 753元。在乡村振兴初期阶段,脱贫地区与非贫困地区依然存在巨大的相对收入差距,这会引发脱贫地区农民的落差感,导致地区之间出现阶梯化、层次化贫困代沟[3],成为乡村产业振兴面临的潜在风险。

三、产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的路径和政策启示

从脱贫攻坚时期的产业扶贫到新征程上的乡村产业振兴在内在逻辑上具有一致性和相继性,并且都可以利用本文所提出的“要素—市场—公共品”框架来进行分析。因此,在诸多方面可以吸取产业扶贫的经验来为乡村产业振兴提供指导。基于上述分析,本文利用这一框架从产业发展角度总结了产业扶贫的效果,理清了乡村产业振兴的基础以及其所面临的困境。本文发现我国产业扶贫模式需要与相应阶段的“要素—市场—公共品”3要素匹配,而在产业扶贫与乡村产业振兴的衔接阶段,乡村在产业要素、市场能力和公共品方面都存在不足,并且存在返贫风险和相对贫困问题。基于上述分析,提出如下促进产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接的路径和政策建议。

第一,构建返贫防火墙,阻断返贫路径。加强返贫风险监测,减少返贫对产业发展的冲击。借鉴精准扶贫经验,加强对不同地区、不同产业、不同致贫原因的对象进行突发贫困风险和隐性贫困的甄别,实现对返贫风险的长期监测,并根据信息及时设立风险应对措施。可以根据不同的返贫风险因素设置不同的阻断措施。一是从产业发展来看,要防止产业风险,对于重点产业项目和风险暴露较多的产业给予持续政策扶持。在实施短期政策扶持的同时,配合建立长期风险化解机制,设立产业风险基金,并引入成熟的市场投资者,促进产业稳定发展。二是从农村贫困人口来看,降低因教育和医疗致贫风险。根据中央规定的5年过渡期政策,继续保持对贫困地区的扶持,保障持续的政策资源投入。三是从人力资本积累来看,需要进一步关注就业返贫风险。对不同的人群进行针对性就业培训,增强农民相关技能和就业能力,支持农村创业就业相关项目,培育农村创业者、致富带头人,构建必要的地区产业发展人才交流平台。

第二,改革体制机制,畅通要素流动。一是推动城乡一体化,促进城乡要素自由流动。吸引在城市发展、具有丰富市场经验的能人回乡创业,培育新型职业农民;二是改善乡村营商环境,促进社会资源与乡村资源结合;三是优化农村集体土地和宅基地流转机制,发挥土地要素在促进乡村产业当中的重要作用;四是积极探索将乡村生态资源价值转化,让生态资源成为乡村产业振兴的特色要素。在乡村振兴战略背景下,需要以城乡一体化发展为政策导向,统筹城乡发展,并促进城镇资源向乡村流动,尽快打破城乡二元结构体系。比如,在人力资本积累方面,改善户籍歧视性制度安排;在公共设施方面,重视乡村基础设施建设,促进乡村社会服务均等化;在分配方面,合理利用二次分配甚至三次分配政策工具,建设针对乡村发展的有侧重、相对均衡的社会福利体制。

第三,提升市场主体能力,化解市场风险。提升乡村产业市场主体的经营能力,通过扩宽多样化销售渠道,延长产品产业链,应对乡村产业发展初期的同质化竞争困境。乡村产业发展面临市场风险,而乡村产业参与者普遍缺乏应对市场风险的能力和市场竞争能力。根据本文的产业发展框架,(消费)市场是3个主要维度之一,大力培育乡村市场主体是乡村产业振兴的重要路径。其一,对于参与市场的农民,强化农民的市场风险意识,通过基层组织宣传市场风险,并设立必要的乡村层面市场风险防范机制。其二,对于企业主体,设立乡村产业发展风险基金,利用财政和社会资金为企业发展提供早期投资,有效分散企业市场风险。

第四,完善乡村治理体系,增加公共品供给。进一步推进乡村基础设施建设,加强乡村公共服务的基础建设,加大对数字乡村建设投入力度。推动乡村数字经济发展,将乡村产业振兴与国内数字经济发展背景结合,让数字技术、数字要素建设成为乡村产业发展的重要支撑。产业发展需要完善的公共品供给体系,一般公共品供给为产业发展提供了物质基础,制度供给则提供了制度保障。强化基层党组织对乡村治理的领导作用,不断完善中国特色的乡村治理体系。以发展集体经济为例,一方面,发挥基层党组织在集体经济发展中的积极作用,通过集体经济发展来有效利用下沉到乡村的公共要素,如乡村基础建设,促进乡村产业萌芽,并反过来改善乡村营商环境;另一方面,乡村集体经济能够有效组织分散的农民,形成农民与乡村产业联结的最直接的发展模式,反过来又对乡村治理现代化发挥积极促进作用。

第五,探索乡村产业发展模式创新。积极探索针对不同地区、不同产业的特色化产业发展模式。加强体制机制创新,引导各类社会力量投身乡村产业建设。探索大型企业、科研院所、社会组织参与乡村产业发展的新方式。利用集体经济作为中介组织,形成“企业+集体+农民”的产业模式,让农民通过集体组织来保障自身利益,同时吸引多方市场主体来实现资源的有效利用。