分类推进“保交楼”的思路与建议

金浩然,邓郁松

(国务院发展研究中心 市场经济研究所, 北京 100010)

2021年下半年以来,各地持续推进已售逾期未交付停工楼盘(以下简称“停工楼盘”)的保交楼工作。特别是2022年7月底中共中央政治局会议强调压实各方保交楼责任后,各地各部门加快出台了推进保交楼的政策。各地在成立纾困基金、优化预售资金监管和政府回购土地等方面出台了一揽子支持保交楼的政策(见表1)。2022年8月份推出2 000亿元政策性银行保交楼专项借款,11月份人民银行宣布向6家商业银行推出2 000亿元保交楼无息贷款,同月人民银行和银保监会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》(“金融16条”)也提到鼓励提供保交楼配套融资支持。目前,部分一二线城市资产负债状况较好的停工楼盘已陆续复工,但一些资产负债状况较差及三四线城市停工楼盘仍面临资金缺口等突出难点,复工难度大。建议各地尽快摸清停工楼盘底数,分类推进楼盘复工和按时交付,保障购房人的合法权益。

表1 各地推进保交楼的政策措施

一、各地推进“保交楼”面临五大突出难点

(一)预售资金被挪用造成停工楼盘存在资金硬缺口

预售资金被挪用是造成已售楼盘停工和难以盘活的首要原因,项目剩余资产货值和资金不足以保障后续建设,或无力偿还已有欠账、供应商和施工单位拒绝继续供货和施工,楼盘陷入停工。2022年,全国房地产市场下行幅度较大,商品住房销售额同比下降28.3%,100强房企销售额下降41.6%,房企销售回款大幅下滑(见图1)。再加上融资端因信用收缩而快速收紧,房企短期内无力向停工楼盘重新注入资金。在当前收并购市场供过于求情形下,市场机构收购房企资产的意愿不强,同时也有一些出险房企对优质资产预期较高,期待市场回暖,不轻易、不舍得转让优质停工项目,影响了增量资金注入[1]。

数据来源:国家统计局。

(二)停工楼盘资产负债状况复杂,加大了盘活难度

目前,停工楼盘多由全国布局的大中型出险房企开发,共性特征是表外负债多、资产负债状况复杂,项目公司与集团总部之间存在“连环套”式的关联交易,停工楼盘涉及施工方、材料供应商、分包单位等数十个主体之间的复杂债务纠纷,理清资产负债状况的难度很大。一些金融机构虽有意愿参与资产盘活,但不具备快速摸清项目资产负债底数的专业能力,参与积极性受到影响。

(三)资产面临被查封冻结的风险限制了各方参与意愿

部分项目前期负债较多,无法按时偿还到期债务后,被债权人起诉,导致其预售资金、土地、在建工程等存量资产面临被法院查封冻结的风险。一些全国性房企的项目由于曾被集团公司抵押担保,在企业陷入流动性危机后,存量资产面临被外地法院查封的可能,本地政府和法院介入协调的难度很大。一些地方还出现超额查封的情况,被查封资产的价值明显超过执行标的价值,既影响了资产处置进度,也极大影响了市场机构介入保交楼的意愿。

(四)推进保交楼的金融支持政策亟待进一步发力

金融监管部门多次强调要有效满足房企合理融资需求、鼓励收并购房企优质项目,但实际上金融机构在内部风险防控考核压力下,风险规避情绪加重[2],主动向房企提供资金支持的积极性不高,房地产开发贷款、信用债、海外债等融资渠道均趋于收紧[3-4]。2022年三季度末房地产信托规模仅为1.3万亿元,比2019年峰值下降近2万亿元;开发贷规模在2020年达到峰值2.7万亿元,2021年、2022年分别下降到2.3万亿元、1.7万亿元;海外债发行规模在2022年仅为176亿元,明显低于2020年(4 540亿元)和2021年(2 668亿元)水平。

现行金融政策不足以支撑保交楼加快推进。例如,去年下半年以来,金融监管部门出台了多项鼓励收并购房企优质项目的政策,但由于项目资产负债状况复杂、支持政策不够细化、并购贷款门槛偏高,进展仍然缓慢。再如,资产管理公司拥有盘活不良资产处置的专业优势,但根据监管要求,参与权益类投资的风险权重较高(为400%),资本消耗大,导致其难以形成“股权+债权”的投资合力。金融监管部门对资产管理公司参与12家出险房企纾困给予政策支持,政策有效期一年。考虑到目前在公开市场违约的房企已超过30家、纾困所需时间较长,现有政策对应的房企范围和时间期限比较有限,导致资产管理公司的纾困作用难以充分发挥。

(五)地方政府在推动保交楼时面临合规和资金难题

地方政府虽明确负有保交楼的属地责任,但对于哪些项目可以接管、如何接管、资产如何处置,目前还缺乏明确的操作指引。部分地方政府与房企建立了资金共管账户和“章证照”共管机制,合力推进保交楼。但由于没有明确授权和具体政策,地方政府担心其主导推进资产处置可能会面临合规等方面的问题。

地方政府推进保交楼还面临资金难题。2022年,全国土地出让收入同比下降23.3%,土地和房地产相关税收也大幅下滑,以土地和房地产相关收入为重要来源的地方财政压力普遍加大,地方政府直接提供流动性支持的能力受到冲击。限于财政压力,地方政府难以在短期内全面推动复工,特别是对部分停工楼盘多的城市,需要按照“先易后难”的原则分类予以处置。

二、分类推进“保交楼”的政策思路

结合实地调研,停工楼盘具体情况差异较大,实现“保交楼”的解决办法也不尽相同。根据资金缺口和资产状况,停工楼盘大致分为三类(见表2,不包括房屋尚未预售的情况)。结合各地经验,建议分类有序推进项目复工,确保按时交付。

表2 三类停工楼盘的主要特点、核心任务及资金安排

(一)第一类项目资可抵债且房屋已大量预售:要支持注入增量资金,处理好短期内资金缺口的期限平衡

这类项目的剩余可售资产及资金基本可覆盖后续建设成本和前期负债,处于资可抵债的状态(1)通过对比“剩余可售资产及资金”与“后续建设成本及前期负债”来判断项目处于资可抵债或是资不抵债状态。其中,剩余可售资产及资金一般包括监管账户余额、已售未回款、剩余可售资产估值等。前期负债包含金融债务、拖欠的工程款、商票等。结合调研,后续建设成本、前期负债和剩余资金相对明确、稳定,但剩余可售货值的大小与后续销售周期和价格直接相关,随当地房地产市场波动而变化,存在较大不确定性。因此,根据不同市场走势,同一个项目资产与负债的关系也可能有不同的判断结果。。考虑到项目大量房屋已预售,牵涉家庭多,应率先推进盘活。

建议通过及时注入增量资金,解决好短期内可用资金不足与未来尚有盈利空间之间的期限平衡。可参照中粮信托纾困恒大江阴项目、信达资产纾困广州增城海石洲悦项目的经验做法,通过债转股、市场化收并购等方式为停工项目注入资金,促成“金融机构接管+委托代建”等纾困模式;也可参照郑州做法,设立房地产纾困基金,鼓励地方平台公司参与,为停工楼盘注入增量资金。

盘活这类项目需做好四方面基础工作。一是厘清停工项目的债权债务关系和剩余货值底数,按照先易后难的原则确定处置优先序。二是引导各方尽快达成盘活方案。对于原股东处置不积极、诉求难以满足的,由法院协调推动利益出清。三是推动地方平台等主体阶段性入股,为项目争取增量资金支持,鼓励各类主体收购项目公司或新设主体,提供增信背书,实施封闭管理。对于已出险房企的项目,可采取善意保全措施,将相关资产统一备案至国资平台,避免被跨地域查封。四是引入专业机构操盘代建、使用新的营销品牌,推动项目恢复运转,促进剩余货值尽快销售。

(二)第二类项目资不抵债但可在本市与其他优质项目统筹处理:要实现同一集团公司项目的市内平衡

这类停工楼盘本身已资不抵债,但其控股股东隶属的集团公司在本市还有其他优质项目,总的剩余可售资产及资金可覆盖后续成本,可以通过“打包”方式盘活。

建议统筹使用同一集团公司在本市的资金,实现多个项目的市内平衡。目前,昆明、湖州已在市内平衡方面进行了积极探索。盘活此类项目所需的基础性工作与第一类基本相同,区别仅在于要适当放宽本市同一集团公司项目资金的使用限制,允许优质项目盈余资金用于支持第二类项目盘活,填补其资金硬缺口。对于已出险企业的项目,可通过市场化收并购的方式,将“打包”后的项目组合整体移交给专业机构,使用新的品牌,恢复信用,以加快后续销售。

相对于市内平衡,出险房企一般更愿意先单独处置优质资产。但优质资产变卖后,盘活第二类项目将变得更加困难。因此,各地应尽快摸底,及时制定针对同一集团公司多个项目的纾困方案。

(三)第三类项目资不抵债且无法统筹处理:相关主体共担损失,逐步实现兼顾各方基本诉求的协调平衡

这类项目预售资金被大量挪用,剩余可售资产有限,本身已资不抵债,集团公司层面难有充足资金支持,而且在本市没有其他优质项目能够“打包”处理,是目前盘活难度最大的一类。

建议确定由相关主体共担盘活成本的原则,尽量兼顾各方合理的基本诉求,逐步实现协调平衡。不同于前两类项目,这类项目确定盘活方案的难度偏大,建议按照市场化、法治化的原则“两条路走路”:一是尽量促成各方有基本共识的重整方案,由房企、金融机构、上下游关联企业等相关主体共担损失和盘活成本,采取“挂旧账、付新账、算总账”的办法尽快复工;二是在无法达成共识时应成立破产清算协调专班,引入破产重整投资人,快速处置相关司法问题后尽快复工。对于盘活难度大的项目,地方政府还可考虑通过调整规划用途和容积率等方式,适当增加项目货值,提高纾困救助的可行性。

三、政策建议

推进保交楼是当前社会高度关注的热点问题,既是维护购房人权益的重要措施,也是稳市场预期、保购房人信心的关键所在。建议在压实房企责任基础上,明确地方政府权限,分类精准施策,解决项目融资、销售和处置中的难点问题,有效推动保交楼各项工作,切实维护购房人的合法权益。

一是尽快明确“一楼一策”方案和地方政府接管权限。各地尽快摸清停工楼盘底数,按资金缺口、资产状况等确定项目分类,制定“一楼一策”解决方案。在此基础上,开通办理各项行政手续的绿色通道,建立健全行政机关与司法机关之间的“府院联动”工作机制,快速解决司法纠纷。探索将纳入保交楼的项目公司“章证照”由工作专班与项目公司共同管理,建立资金共管账户,资金实行共同签批。及时总结相关成熟经验,率先推进仅需少量政策支持便可复工的项目,为其他停工项目树立标杆和信心。

二是加大对“保交楼”的金融支持。加快政策性银行与各地对接,结合实现三类停工楼盘的解决方案,推动专项借款尽快实施落地。通过专项借款撬动、银行贷款跟进,带动多方共同参与停工项目盘活。鼓励金融机构等相关债权人适当减债、缓债,降低项目盘活负担。加快开发贷审批流程、允许特殊时期开发贷进行展期,建议由监管机构统一明确开发贷还款时间自动顺延一年,展期后贷款五级分类不降级、相关银行责任人不追责。

三是审慎查封,保护购房人的合法权益。建议各级人民法院异地查封冻结涉险项目的可处置资产应秉持审慎原则。加强法院与不动产登记部门间的信息共享,对于已合同网签备案的商品住房,原则上法院不进行查封冻结。对于确已签订购房合同的情况,地方可适当加快办理合同网签备案,保障购房人合法权益。避免因人民法院保全、执行预售资金监管账户内的款项导致施工单位工程进度款无法拨付到位,影响项目竣工交付。

四是明确增量资金“后进先出”的受偿顺位,保障并购主体权益。切实保障保交楼增量资金安全和并购主体利益,明确增量资金“后进先出”的受偿顺位,不受外部债权人查封冻结,为增量资金提供权利保障。继续支持资产管理公司参与停工楼盘盘活,在阶段性支持政策的适用范围和期限等方面适当予以放宽。鼓励金融机构有序开展并购贷款,重点支持优质房企等主体兼并收购出险房企停工项目。

五是压实房企自救主体责任。敦促停工房企制定化解风险的时间表、倒排各项建设工作进度,尽快做好推动实现保交楼的统筹安排,并将最新建设消息及时传递给购房者。对出现长期停工、延期交付的楼盘,坚决追根溯源,对其背后存在的违法违规问题,依法依规严肃查处。