行政事业性国有资产管理绩效评价指标体系研究——以南通市本级为例

王宇轩

（作者单位：南通市气象局）

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，资产管理作为预算管理的重要组成部分，在深化财税体制改革背景下，建立全方位全过程的行政事业单位国有资产绩效管理体系是优化财政资产配置、提升公共服务质量的关键举措。

一、国有资产管理绩效评价的必要性

从宏观角度来说，随着国家治理体系和治理能力现代化要求不断深入，行政事业性国有资产管理要求也越来越多元化，加快建立与之相匹配的管理体系，将有效解决资产管理中存在的问题，实现国有资产保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位，更好地落实国家“过紧日子”的要求，提高财政资金使用效益和效率[1]。

从微观的角度来说，行政事业性国有资产体量与规模逐步扩大，政府对行政事业性国有资产管理工作越来越重视。2015 年，财政部要求各级财政部门、主管部门和行政事业单位应对国有资产管理的绩效进行评价；2021年，国务院进一步要求建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。行政事业单位开展资产管理绩效评价工作，一方面能够反映国有资产管理综合情况，并针对问题提出改进措施。另一方面可以明确各方责任，增强单位资产管理意识，不断提升资产管理水平。

二、南通市本级国有资产管理现状

（一）资产基本情况

近年来，南通市国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）总量逐年攀升，市本级行政事业单位国有资产数量和质量也稳步提升。截至2020 年底，市本级行政事业性国有资产总额604.51 亿元，负债总额62.33 亿元，净资产542.18 亿元。其中，行政单位资产总额121.89 亿元，事业单位资产总额482.62 亿元。

（二）资产管理取得成效

党的十九大以来，南通市政府高度重视国有资产管理工作，逐步理顺国有资产管理体制机制，资产管理整体水平不断提高。一是在全市范围内建立了行政事业性国有资产月报、年报工作机制，对资产数据实时动态分析监控，准确掌握国有资产家底。二是将资产配置与预算管理相结合，实施国有资产配置预算审核程序，严把资产“入口关”，严格审核新增资产配置，有效保障重点项目支出。三是全面启用新一代行政事业性国有资产信息管理系统，实现资产管理网络化、流程化，率先研发了出租出借线上审批、虚拟公务仓等新功能模块，加速提升资产管理信息化水平。四是推动行政事业性国有资产数字化处置改革，采取线上竞价方式处置行政事业单位资产，使国有资产处置更透明，竞争更充分。

（三）资产管理现存问题

随着市本级行政事业单位资产规模不断扩大，管理不足导致的问题也逐步显现。一是单位政治站位不高，管理意识淡薄。行政事业单位国有资产一般是由财政性资金形成，综合管理权归财政部门，使用权归行政事业单位，使用权和管理权分离导致部分单位领导在资产管理上存在重资产配置、轻资产使用的思想，配置资产时不结合履职需要和资产存量，使用资产时不注重维修保养，资产闲置时不重视保值增值。二是家底不清，产权不清，存在账账、账实不符的情况。部分单位未对资产定期进行清查盘点，新增资产入账不及时，报废资产处置审批不及时，资产信息系统数据维护落后于财务账，从而导致家底不清，账账、账实不符。有的单位国有资产产权意识淡薄，对无偿划拨、资料缺失、时间久远等原因未办理权证的房产，不主动担责，不寻求破解难题的方式，使房产长期处于无权证或被占用的状态。三是财务核算不规范，存在账外资产。部分单位通过立项自行研发的无形资产，财务核算时作为费用列支，项目验收后既不登记资产账也不登记财务账；通过上级调拨或捐赠等渠道获得的资产未及时入账，专项资金形成的资产未及时入账；大量已投入使用的在建工程未及时办理竣工手续，一直以在建工程形式存在，未及时结转形成资产。四是资产出租出借不规范，资产处置方式落后。有的单位闲置资产用于出租出借，未履行财政审批程序，不按要求通过公开平台进行拍租；有的单位违反资产管理有关规定将房产出借给企业或个人。资产处置受市场环境因素影响较大，处置渠道落后，信息覆盖面窄，获客率低，资产处置收入全额缴入财政，单位盘活闲置资产积极性不高。

三、资产管理绩效评价指标体系构建

（一）指标体系构建思路

1.明确评价总体目标

开展绩效评价工作的目标主要是通过设计一套行政事业性国有资产管理绩效评价指标体系，强化监管部门综合管理、主管部门监督管理、行政事业单位具体管理国有资产的三位一体的管理模式，提高国有资产使用者的责任意识，将责任意识和绩效理念贯穿资产管理全过程，进而提升国有资产管理水平[2]。

2.过程性评价与结果性评价相结合

在构建绩效评价指标体系维度时，从资产配置的“入口”，到资产自用、出租出借和投资的“过程”，再到资产处置的“出口”，站在全生命周期的角度构建绩效评价指标体系。在资产管理全流程中，针对基础管理、清查监督、信息系统和报表报告等重要风险点设置相应指标[3]。

3.综合性指标与特殊性指标相结合

市本级269 家行政事业单位，部门职能差异较大，资产种类和使用情况也各不相同，影响资产管理情况的因素较多。因此，在构建绩效评价指标体系的过程中，既需要设置综合性、通用性的指标，也不能忽略特殊的、个性指标。如建设资产、出租出借资产指标，不是每个单位都会涉及，但是在指标体系构建中如果忽略就会使绩效评价不完整，反映问题避重就轻。所以将特殊性指标纳入进来，对于不涉及的单位在评价时这类指标不扣分，有效实现“一把尺子丈量”的目的。

4.定性分析与定量分析相结合

确定资产管理绩效评价指标时，应该综合考虑资产全生命周期各个环节的影响因素。定量指标数据容易取得，便于涵盖固定资产、流动资产、无形资产等各种资产类型。站在监管角度，针对国有资产配置、使用、处置全过程，更多关注的是各环节流程是否合规，闲置资源是否被有效利用，国有资产是否存在流失浪费，这些情况则需要用定性指标来反映[4]。因此，评价指标体系采取定量和定性相结合，更能全面反映资产管理情况。

（二）指标体系构建

资产管理绩效评价指标设置选取3 个一级指标、10个二级指标和30 个三级指标，采取“滚动自评+重点抽评”的方式开展绩效评价工作。评价指标体系中定性指标和定量指标占比为17 ∶3，总分值为100 分。附加项中加分项13 分、减分项11 分，不包含在总分中。二级指标下又分解了30 个三级指标，同时对每个三级指标量化标准进行了说明并制定评分标准，将资产管理与预算管理、财务管理、实物管理和价值管理相结合，指标涵盖了资产从“入口”到“出口”的全生命周期。

指标体系包括定性指标、定量指标、附加项三部分。定性指标包括基础管理、资产配置、资产使用、资产处置、清查与监督、资产信息系统管理、资产报表与报告7 个二级指标。定量指标为资产效率指标，包括资产闲置率、超最低使用年限资产利用率、提前报废率、人均办公用房占比、往来款不良率5 个二级指标。附加项分为加减分项，加分项包括调剂使用闲置资产、获得奖励或创新2 个二级指标，减分项包括检查存在问题、重大资产流失2 个二级指标。具体内容如表1 所示。

表1 资产管理绩效评价指标体系

四、研究展望

目前，本文构建的资产管理绩效评价指标体系旨在明晰监管部门、主管部门和行政事业单位三方责任，增强单位资产管理主体责任意识，提升国有资产管理水平，指标的设置更倾向于促进管理制度完善和管理流程合规。下一步，随着行政事业性资产管理水平不断提升，资产管理绩效评价总体目标将逐步转变为激发国有资产的效率性和效益性，促进行政事业单位最大限度发挥资产效率，引导资产保值增值理念从单纯的创收向“税收—国有资产无偿使用—国民经济的增值—更多的税收”的大循环转变[5]。