吉林省财政科技投入现状与绩效评价优化对策研究

王春婷

（作者单位：吉林工商学院）

科技创新作为经济社会发展的第一推动力，在党和人民事业中占有十分重要的战略地位。近年来，吉林省坚持深入实施创新驱动发展战略，增强原始创新能力，2021 年获批成为全国第11 个创新型省份，成为东北地区第一个创新型省份。紧抓科技工作、提升创新驱动力是吉林省当下科技发展的重点，也是全面建设创新型省份的起步关键。但是，科技活动具有一定的风险性和公共性，受其特性影响，市场配置的资源进入科技行业的积极性会受到抑制，仅靠市场配置资源难以支撑，而财政在科技领域的资金投入能够有效吸引、引导社会资本，促进高新技术产业发展。为了能够使得财政科技资金发挥最大效用，我国财政部和科技部陆续出台相应文件规范财政科技支出绩效管理工作。因此，分析吉林省财政科技投入现状、完善吉林省财政科技投入绩效评价体系对于吉林省全面建设创新型省份是十分必要的。

一、吉林省财政科技投入现状

（一）财政科技支出规模下降

2015—2020 年，吉林省地方财政科学技术支出规模总体呈现下降趋势，财政科学技术支出金额由2015 年的41.39 亿元下降到2020 年的39.94 亿元。2017 年，吉林省地方财政科学技术支出增长显著，比上一年增加5.83 亿元，但在2018 年回落至41.1 亿元，至2020 年未突破40 亿元（见表1）。2020 年，全国各省市地方财政科学技术支出平均规模在187.16 亿元，吉林省的财政科技投入规模为39.94 亿元，低于全国平均水平，排名列居全国第25 位。

表1 吉林省地方财政科学技术支出情况

（二）财政科技支出占比较低

财政科技支出占比方面，2015—2020 年，吉林省地方财政科学技术支出占地方财政总支出的比重介于0.97%至1.29%，科技支出占比除2017 年有所提升外，其他各年均呈现下降趋势。2020 年吉林省财政科技支出占比下降至0.97%，同期全国财政科技支出占比为2.30%，低于全国平均水平1.33 个百分点，排名列居全国第23 位，与北京（5.78%）、广东（5.48%）、上海（5.01%）等一线城市相比差距较大。

（三）财政科技资金撬动作用不够显著

研究与试验发展（R&D）是科技活动的核心部分，政府资金、企业资金是研究与试验发展（R&D）经费的重要来源。在创新引领地方经济高质量发展的过程中，财政资金对社会资本的带动、引导作用尤为重要，特别是对于企业资金的撬动。近年来，吉林省的R&D 经费呈现先下降后上升的波动状态，于2019 年达到峰值。2019 年，吉林省R&D 经费内部支出为148.38 亿元，其中政府资金支出85.71 亿元，企业资金支出57.20 亿元。表2 数据显示，2017—2019 年，吉林省R&D 经费来源于政府资金的规模和占比均呈现上升趋势，来源于企业资金的规模和比例变动趋势与政府资金相反。2019 年，R&D 经费来源中政府资金的占比已经超过企业资金的占比，达到了57.76%，而这与我国其他地区R&D 经费来源比例结构的常见规律—企业资金支出高于政府资金相悖。由此可见，吉林省科技投入企业主导地位优势逐渐下滑，政府资金在引导企业资金投入方面作用不够显著。

表2 吉林省研究与试验发展（R&D）经费支出情况

二、吉林省财政科技投入绩效评价现状

财政科技投入绩效评价是在一定时期内、遵循一定原则、运用科学规范程序，对财政资金投入科技活动产出的结果进行客观、公正的评价[1]。近年来，学者们致力于多角度探究财政科技投入绩效评价，从投入主体、投入标准、评价时点、评价分类、评价指标、评价方法等方面对其进行深入研究，但目前国内对科技项目的绩效评价还缺乏成熟的、实用的方法[2]。各地区以国家科技绩效管理规范为指导，分别制定适应当地形势的地方性科技投入绩效评价管理文件来指导绩效评价实践工作。

近年来，吉林省的财政科技投入规模一直处于下降趋势，科技投入机制稳定性不足，想要确保财政资金实现最大化效益，开展绩效评价尤为重要。目前，吉林省财政科技投入绩效评价体系还处于建设的初级阶段，存在着制度缺位、评价体系不完善、评价结果价值低等一系列问题。

（一）绩效评价制度缺位

目前吉林省出台了《吉林省预算绩效管理办法》《吉林省项目支出预算绩效目标管理办法》《吉林省科技创新专项资金管理办法》等管理办法，对科技领域财政资金的使用和管理进行规范指导。现有制度虽对科技资金进行绩效评价等提出了管理要求，但是适用范围比较窄，不能涵盖所有财政科技投入资金，绩效评价指标不具体，操作指导性不强，难以支撑开展科技投入绩效评价的实践工作。科学、规范、适用性强的地方财政科技投入资金绩效管理制度亟待建立。

（二）绩效评价体系不完善

有效的绩效评价体系应包括评价对象、评价内容、评价指标、评价标准、评价方法、评价组织、评价流程、评价结果应用等[3]。目前吉林省财政投入绩效评价体系尚不完善，评价指标库和评价标准尚未建立。科技活动具有多样性的特点，评价指标库和评价标准的建立应当基于各类型科技活动的特点进行差异性设定。想要制定一套科学的、符合自身活动特点的指标体系需要有理论和实践的支撑，很难在短期内构建完成。因此，在实践工作中，常常存在着评价指标不全面、各类型指标通用等问题，从而影响评价结果。

（三）绩效评价结果指导价值低

绩效评价结果是在完成绩效评价工作后形成的全面反映实际绩效情况的结论，是绩效评价体系在实践中应用的成果输出，其结果常应用于下一年度财政预算决策。吉林省财政科技投入绩效评价体系尚不完善，未形成统一的评价指标、评价标准和评价方法，难以对财政科技投入进行规范、客观、科学的绩效评价。受制于评价体系的不完善，在财政科技绩效评价实践工作中，往往存在被评单位自行制定评价指标和权重的情况。评价指标和权重赋值是体系建设科学性的重要体现，增减指标、变更标准、调整权重均会对评价结果产生较大影响。“自行制定指标和权重”的评价尺度不仅会因为缺乏规范性导致评价结果失真，而且给予了评价对象“放大成绩、缩小缺欠”的操作空间，致使评价结果主观性过强，使评价流于形式，难以反映财政资金真实效用。

三、加强吉林省财政科技投入绩效评价的建议

（一）出台财政科技资金绩效管理制度

建立一套全面的财政科技投入绩效评价体系，是保障财政资金使用效率、强化政府监督职能的有效手段之一，而管理制度是绩效评价体系搭建的主要载体。目前吉林省还未针对科技活动出台专项的绩效管理制度文件，建议省科技厅、财政厅以及相关部门建立财政科技资金绩效管理制度和规范性指导文件，规范财政资金绩效管理工作，加强对财政科技资金的有效管理，提高财政资金使用效益。

（二）建立健全财政科技投入绩效评价体系

使用科学合理的评价指标、评价标准和评价方法，形成有效的财政科技投入绩效评价体系，是吉林省坚持创新驱动发展、科技自立自强的有效保障。但是，建立一套科学健全的财政科技投入绩效评价体系绝非易事，需要理论知识与实践经验的积累融合。组建绩效评价指标库，是整个评价体系建立的重点，也是难点。

想要实现绩效评价指标库从0 到1，需要省级相关部门、专家学者以及科技活动参与者的共同努力。一是加速理论知识积累。通过与广东、江苏等绩效管理发展先进的地区交流学习、设立科技绩效评价专项课题、组织省内专家学者开展预算绩效研讨、咨询专业评价机构等方式，初步构建一套财政科技项目绩效评价核心指标库。二是在实践中完善优化。常态开展科技专项资金评价，建立评价方与被评价方的沟通交流机制，通过实践发现指标设置、选用、评价标准等问题，检验指标库的实际效用，从而完善财政科技投入的绩效评价体系，保障评价指标体系的科学性、实用性、有效性。

在评价体系构建过程中，要注意深度、广度的双向延伸，进行科技活动分类以及评价对象层次划分。一是科技活动分类。在绩效评价指标库的构建过程中，按照基础研究、应用研究、产品与技术开发进行分类，根据不同类别科技活动特点分别建立评价指标库，解决不同类别科技活动评价指标通用、评价结果不可比的问题。二是评价对象层次划分。财政科技绩效评价的对象包括科技项目承担单位、科技活动主管部门，以及地方政府等多个层次，在绩效评价前必须明确评价对象，评价指标的设定依据也要考虑对象本原性追求的差异。在科技项目绩效评价指标体系具备一定成熟度后，建议省财政厅会同科技厅等其他相关部门综合科技项目评价指标和实践经验，分别设立部门财政科技投入绩效评价指标库和地方政府财政科技投入绩效评价指标库，丰富绩效评价体系，更好地发挥财政资金科技引导作用，提高财政资金的投入效率。

（三）强化绩效目标管理

绩效目标是绩效评价对象设想在一定时期内达到的产出和效果[4]。构建绩效评价体系，首先应明确绩效目标定位，因为它是绩效评价系统的前提和核心[5]。基于绩效目标的重要性，吉林省应重视科技投入的绩效目标管理，强化绩效目标前置意识，开展科技活动绩效目标编审工作。考虑到科技成果的专业性，在绩效目标编审过程中，审核部门要秉承充分沟通原则，就项目预期产出、预期效果以及指标具体化设定与申报单位进行交流沟通，组织行业专家和第三方评审机构介入绩效目标的审核与评价，保证绩效目标设立科学合理，具备可行性和可评性。

（四）注重过程管理

过程管理是为保证活动目标达成从活动开始到结束之间所做的各项工作，其主要的目的在于通过各时点的管理保障最终目标的实现，因此过程管理对于绩效目标实现来说至关重要。在财政科技投入绩效管理的过程中，也需要注重绩效过程跟踪和监控。建议活动主管部门建立绩效跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息，跟踪目标完成情况，发现执行偏差及时纠正，适时开展中期评价，对于绩效低的项目有计划减少后期投入，保障财政资金得到合理运用，促进绩效目标顺利达成。

（五）加快实施第三方财政科技投入绩效评价

伴随财政科技投入力度提升，财政部门和科技主管部门可能会因为人员和时间有限导致科技投入存在“重投入，轻管理”的现象，致使财政投入未能取得预期效果，造成了财政资金的滥用和浪费。解决这个问题的有效途径之一是引入第三方进行绩效评价。专业的第三方评价机构不仅可以节约人力、提升评价效率，还能提供更加科学、更加客观的绩效评价结果。在吉林省财政科技投入绩效评价体系尚未全面建立的情况下，应该加快实施第三方财政科技投入绩效评价的脚步，建立健全第三方评价机制，并落实到实际工作中，充分发挥第三方机构对财政科技监督和评估工作的支撑作用，合理运用第三方绩效评价结果，为财政部门决策提供科学建议。

（六）充分应用绩效评价结果

评价主体应充分利用绩效评价结果，除用作财政批复预算依据外，还可以开展绩效结果分析。分析过程中，可以关注单一指标得分规律，发现指标与权重设置的问题，进一步修正完善绩效评价指标库；通过论证低分项目现实意义、项目间横向对比、地区间横向对比、时间线纵向对比等多角度分析，提出科技活动实施的改进意见，调整科技发展结构，促使省内科技活动高效健康发展。