城市流动摊贩治理研究：脉络、困境与反思

李馥琪 刘炤君 莫子莹 周家敏 陈煜

摘 要：流动摊贩治理效果既反映了治理水平，也检验着城市基层治理政策是否契合“以人为本”的善治理念。基于内容分析法研究近10年国内相关CSSCI文献发现：城市流动摊贩治理主要围绕政策、主体、方式三方面展开，各级地方政府在结合本地实际出台政策的基础上，明确城管部门作为治理主体的权责与义务，并通过不断调整治理方式缓和城管执法者与流动摊贩的紧张关系，但由于央地政令执行偏差、城管执法部门间理念冲突及城管执法人员编制不足等问题，流动摊贩治理陷入困境。因此，地方应从“刚性治理”走向“柔性治理”、从“专项打击”走向“动态监管”、从“运动式执法”走向“包容性治理”。

关键词：地摊经济；城市基层治理；流动摊贩

中图分类号：D630.9    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）13-0033-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.13.033

1 问题的提出

“地摊经济”的兴起在助力各地区经济复苏的同时也给城市基层治理带来了一定的挑战，对城市基层治理提出了更高的要求。因此，既有舆论主要呈两种观点：一是认为“地摊经济”的发展将衍生诸多的社会问题，地方政府应该审慎对待“地摊经济”的重启，并通过出台禁止性措施以杜绝流动摊贩的占道经营等违法行为的反弹；二是认为地方政府在加强流动摊贩治理的同时应该为流动摊贩提供均等化的公共服务，展示“以人为本”的包容理念。因此，各地政府的治理取向在具体实际中呈现出明显的差异性，但大多倾向刚性治理，这种治理方式非但难以根治流动摊贩的违法经营行为，反而会激发诸多社会矛盾，既加剧了城管执法者与流动摊贩之间的紧张关系，还不利于调和流动摊贩与固定摊贩之间的恶性竞争关系，进而不利于社会和谐关系的建立和维护。换言之，传统的管控方式已不再适用当前的流动摊贩治理，不符合现代化治理的要求，亟须创新治理理念来进一步提升基层治理水平。

为探究国内关于流动摊贩治理研究的总体脉络，文章采取了内容分析法与系统分析法，在综述现有研究的发展脉络与困境的基础上，对当前我国城市流动摊贩的治理问题进行全方面、多角度、系统化的分析，反思破解当前流动摊贩治理困境的优化路径，以期实现创新我国城市流动摊贩治理模式、发展城市经济与改变市容市貌的治理目的，推動城市基层治理走向“善治”。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本研究所需数据均选取自中国知网（CNKI）数据库，为更好地保证文献来源的权威性，主要聚焦于对CSSCI期刊论文的分析。在2022年4月19日以“流动摊贩治理”为关键词进行搜索，得到2012—2022年28篇CSSCI文献。

在文献结构方面，文献主要来源期刊有：《城市发展研究》6篇，占21%；《城市问题》4篇，占14%；《人文地理》2篇，占7%；其他16篇，占57%。从文献作者分布上看，中山大学薛德升及黄耿志各3篇，各占10%；中国人民大学张磊、中山大学孙九霞、徐孔丹各2篇，各占7%；其他作者16篇，占57%。从发文机构看，中山大学5篇，占17%；中国人民大学3篇，占10%；华东理工大学2篇，占7%；其他机构18篇，占64%。

在文献影响力方面，通过降序排列28篇CSSCI期刊论文的引用率可以看出，中山大学黄耿志和薛德升在《城市发展研究》上发表的《非正规经济的正规化：广州城市摊贩空间治理模式与效应》的引用率最高，下载量2947次，被引用55次，占总被引用数的12%。

2.2 研究方法

内容分析法是一种对材料进行客观分析的研究方法，要求研究者在分析过程中排除个人的主观色彩，对材料进行系统、客观、全面的研究和分析［1］。这种方法具有一定的执行步骤要求，需要经过选择、分类与统计等阶段，具有客观性、系统性、定量性的特点，这三种特点也正是这种分析方法的优势所在。通过对大量的官方内容进行系统性分析，从整体上把握数据资料所具有的特征及其内部的底层逻辑关系，在一定程度上可以克服主观性与不确定性对研究造成的误差，提高分析结果的准确性和可信度，最终达到深度挖掘文本数据的分析效果。

在本次“流动摊贩治理”研究中，首先，通过对2012—2022年关于流动摊贩的文献进行收集与整合，从文献来源分布、作者分布、机构分布及文献影响力等方面对文献进行科学统计；其次，对所统计的CSSCI文献进行描述性分析，从文献的研究脉络、实践困境及理论反思三个维度对文献进行分析和梳理，进而提出有效治理流动摊贩的应对措施，以期构建综合立体的城市流动摊贩治理体系。

3 城市流动摊贩治理的研究脉络

3.1 城市流动摊贩治理的政策

自城市地摊经济兴起以来，各地区政府依据城市的具体实际情况出台相应的政策法规以进一步加强对流动摊贩的治理，明确流动摊贩治理过程中各相关主体的职责。相关政策梳理如下：2013年武汉出台《武汉市城市综合管理条例》，禁止流动摊贩乱摆乱卖；2017年住建部发布《城市管理执法办法》，明确各部门治理流动摊贩的行政处罚权；2017年国务院发布《无证无照经营查处办法》，扩大不属于无证无照经营的范围，明确城管的权限及监管职责，执法模式以查处与引导相结合；2018年广州市委发布《广州市流动商贩临时疏导区管理办法》，规定临时疏导区的设置标准及管理要求；2020年成都市委出台“八项机制”，提出“五允许一坚持”，助力疫情后经济复苏。

通过对与城市流动摊贩治理相关的政策进行梳理可知，城市流动摊贩治理政策主要有以下两种倾向和趋势：一是由一刀切的禁止以加强管控力度到逐步规范、引导流动摊贩的经营行为；二是各地逐渐采取多样化的方式对流动摊贩实施管理。

3.2 城市流动摊贩治理的主体

地方政府承担着规划、管理城市的职责与缓解社会矛盾、改善民生、促进社会经济持续健康发展、维护社会公平正义的义务。由于制度性障碍和正规化成本的存在，实现非正规经济正规化需要政府在政策、资金、技术等方面提供支持以促进公平竞争环境的形成，为非正规劳动者的生存和发展提供保障，维护社会经济系统的有序运作。通过制度改革、优惠政策的制定和贷款的发放、人员培训以及经营场所等资源的提供，处理好非正规经济正规化带来的正负效应［2］。对于流动摊贩，城管部门应取缔或控制流动摊贩的外部性活动。在职责方面，城管执法者要落实城市管理的法律法规；起草城市执法的地方性法规、规章的草案，提出完善城市执法体制的政策建议；负责城市管理的指挥、协调和组织工作。在义务方面，城管需维持社会秩序、协调各利益主体间的合理诉求、为城市居民提供均等化公共服务。为调和城管与流动摊贩之间的冲突，城管部门应提高工作人员的服务意识，增强空间弹性，统筹城乡发展一体化，增强城市的包容性，提高融合能力，促进生活于城市之中的乡村、弱势群体得到平等、自由的发展［3］。

3.3 城市流动摊贩治理的方式

在流动摊贩不具备合法性的地方，城管部门常采取运動式、突击整治等具有强制性的治理方式以规制流动摊贩的违法经营行为。有的地方则致力于推动流动摊贩的合法化经营，强调治理主体的多元化。为达到标本兼治的治理效果，应着眼于城管与流动摊贩矛盾背后的制度性原因和结构性原因，进一步形成政府主导、流动摊贩自治、公众参与监督的多元治理模式，构建多元治理主体机制，不断完善现代城市治理理念，建设具有包容性的现代化城市［4］。城市的可持续健康发展需要充分展现人本主义情怀，提升城市为不同阶层社会群团提供有尊严的生活以及包容性发展空间的能力是现代化城市对城市治理能力提出的要求。当前城市流动摊贩在经济方面的促进作用尚未被完全释放，而其发展过程中暴露出的治理问题却不容忽视。因此，为促进流动摊贩与城市发展的进一步融合，应着眼于地摊经济治理的积极面，通过采取扶持或引导等治理手段消除城市发展进程中的负外部性影响［5］。

4 城市流动摊贩治理的实践困境

4.1 中央与地方政令执行偏差

作为中央政策法令的具体执行者，地方政府在治理流动摊贩的过程中既要对上级政府和社会公众负责，保证城市在正常秩序之下良性运转，又要维护流动摊贩群体的人权，由此陷入了两难的局面［6］。但我国传统政治体制的重点往往更倾向于提高政绩而并非及时回应民意诉求，治理过程中常出现治理主体面向上级要求实施治理行为而不重视听取与治理相关的社情民意，导致治理行为偏离民意取向，不利于良好社会舆论氛围的形成。近年来频频发生的群体冲突和危机事件给地方政府带来了巨大的治理压力，由于规范和管理流动摊贩的活动随着地摊经济的兴起和发展逐渐提升为城管执法人员工作考核的核心内容，而文明执法和社会监督在考核分值中所占比重更大［7］，城管执法者基于维持社会稳定的目的并且为了避免“被暴力执法”或上级的问责，往往会遵从“不出事”的治理原则而采取放宽执法的治理措施，中央与地方在政令执行方面的偏差由此出现。

4.2 城管执法部门的理念冲突

传统时期的城市管理模式具有适应计划经济体制的要求，城市管理者表现出“重刚性”的特征。而在如今新型社会管理模式的背景之下，城市管理者的治理理念逐渐由“刚性”转变为“柔性”，引起了城管执法部门的理念冲突。具体表现为：刚性治理以“管控”为本，强调对社会主体行为进行约束；柔性治理强调以“人”为本，更加重视运用非强制性手段以实现“善治”目标［8］。受传统刚性治理理念的影响，执法者更加重视提高管理效率，更倾向于选择全面禁止流动摊贩的经营行为，却忽略了对流动摊贩人权的保护，这种治理方式必将导致暴力执法的发生［9］。但就目前的实践效果而言，刚性与柔性的冲突虽然能够促进执法人员转向“以人为本”，但在短期内收效甚微，甚至降低了城管执法部门的工作绩效。

4.3 城管执法人员编制不足

在实践过程中，城管执法人员作为城市管理活动的具体实施者，承担着十分重要的职能和责任，但由于基层执法面临的压力较大、待遇偏低、“污名化”等问题，城管执法人员编制严重不足。城管执法队伍是为了维护社会正常秩序、弥补末端服务缺陷而衍生的群体，其工作时间长、难度大、强度高，甚至面临暴力抗法及负面舆论［10］，加之我国政事混编导致城管执法者虽按公务员标准考录和管理，却采用事业编制，使得其工资待遇不高［11］。

近年来频频曝光的有关城管人员暴力执法的负面新闻引起了社会公众对城管执法人员的强烈不满，城管也因此被冠以“暴力”的代名词。城管“污名化”是由于新闻媒体对个别城管的暴力执法行为进行“贴标签”式炒作而形成的刻板印象［12］。由于不同的行动者在行动逻辑与策略选择上存在的不同倾向会导致行动结果具有差异性，因此在个人权威与资源禀赋的双重作用下，各行动主体是否作为也会对政策实施效果产生显著的影响作用［13］，若城管滥用其所具有的自由裁量权，则会引发城管执法乱象，城管被“污名化”就此产生。由于人们择业时往往更倾向于选择具有较高社会地位和良好声誉的职位，而社会舆论差的城管与人们的期待岗位相悖，城管执法人员紧张问题就此出现。

5 城市流动摊贩治理的理论反思

5.1 从刚性治理走向柔性治理

传统城市治理强调“刚性”治理方式，重视发挥管控的作用，运用具有强制性和法治约束性的手段或规则实施管理，常见的治理手段主要包括武力强制和行政干预。城管的综合执法植根于市场化、行政体制改革和行政执法法治化，以“刚性”执法方式解决管理过程中出现的较为混乱的行政处罚行为［14］。但伴随着人们治理理念的转变以及社会对于人权的重视逐步提高，这种“刚性”理念难以满足社会的发展需要，已经不适用当前的流动摊贩管理，城管综合执法的最佳路径需要向柔性倾斜。

纽约的摊贩治理政策证实了柔性治理的有效性，通过对以人为本这一核心理念的强调，在极大程度上尊重流动摊贩的生存和发展需求，为其合法权利提供必要保障，同时也保证城管执法部门坚持以人民为中心的工作导向，及时回应更多具备合理性的生存、发展诉求。日渐紧密的政府与市场关系以及服务型政府理念，使得非强制性的柔性治理受到人们的广泛关注并逐渐代替刚性治理［15］。

5.2 从专项打击走向动态监管

专项打击治理模式下显现出来的弊端，说明流动摊贩的管理模式逐步转向动态监管模式的必要性。中国在长期禁止性政策背景下普遍采取专项打击的模式，治理过程存在开展次数多、效果不理想、成本高、收益低等诸多弊端，影响并威胁到流动摊贩的生存和发展。显然，全面禁止流动摊贩的专项打击政策在当前的社会条件下行不通，而以采取累计分制的“十二分制”为代表的动态监管模式，通过对设施、证照、遵纪守法等多方面进行科学评估，高效、实时、全方位地跟踪管理流动摊贩的经营活动［16］，能够在降低治理成本的同时有效缓解城管执法部门与流动摊贩之间的冲突和矛盾。

各地区政府治理流动摊贩的具体模式虽然在形式上存在着些许差异，但在治理的核心及重点方面却常常具有共性。武汉市与温州市将推进流动摊贩合法化作为治理的核心，并通过以政府为主导、部门之间联动、疏堵结合的方式实现对流动摊贩的動态监管。实践证明，这种治理方式有利于将流动摊贩由城市基层治理的“痛点”转变为城市管理过程中的“亮点”。此外，推进流动摊贩合法化还需要进一步健全动态监督机制，以达到在时间、空间上进行动态、实时的追踪与监管的治理效果，进而实现从根本上促进对流动摊贩的有效治理［17］。

5.3 从运动式执法走向包容性治理

运动式执法是当前中国政府运用范围最为广泛且依赖性最强的一种治理模式，具体体现为集中整治城市管理中出现的一些难点，具备强制性、间断性和临时性等特点。通过对街头行政执法人员实施运动式治理的动员，集中执法目标，改善执法条件，实行激励绩效考核，能够提高街头行政执法人员的执法能力、实现城市治理目标。但运动式执法方式往往基于政府间的沟通合作以回应治理环境的变化，体现出部分严重的人治色彩。而包容性治理则强调以非强制手段实现对流动摊贩的包容性管理，这种治理方式的根本发展方向是促进城市的全面协调可持续发展，目的是以民为本，基本要求是对社会资源进行合理、公正的配置，注重不同主体间同质、均等的发展权利［18］。因此，包容性治理可以作为一种过渡性的创新治理方式，能够弥补运动式执法方式存在的不足，打击官僚主义式城市治理，使得城市管理能够在符合现代社会发展方向的大基调下兼顾各社会参与主体的生存、发展权利，实现构建和谐社会、促进社会发展的目的。

流动摊贩治理问题是全球国家正共同面临的一个亟需解决的社会问题，其产生离不开诸多社会和现实因素。因此，对流动摊贩治理问题所采取的针对性措施既需要将其放到特定的社会环境中进行综合考虑，也离不开对各地区的流动摊贩治理实践进行经验性概括和总结。作为一个具有普遍性的社会问题，通过对不同国家、地区的城市治理模式进行探讨和比较，有助于得出有效治理流动摊贩的经验和启示，坚持柔性治理、动态监管、包容性治理方式，提高以人为本治理理念在整个治理体系中的重要性，动员各社会主体参与到解决流动摊贩治理问题的过程中，充分发挥民主协商在治理过程中的积极作用，逐步完善相关法律体系，促进城市治理过程中各相关治理主体树立起科学、可持续的治理理念，走出具有中国特色的城市治理道路。

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