“善治”视域下县级融媒体中心建设研究

韩诚　任一涵

【内容提要】县级融媒体中心建设是实现社会有效治理的重要抓手，有助于社会治理和服务重心向基层下移，为广大群众提供优质服务，推动基层社会走向“善治”。经过4年多的建设，我国县级融媒体中心从挂牌到运营，呈现出建设高效、形态多样等特点，但也存在融合不足、资源重合、经费有限、人才缺失等问题，应结合“善治”的合法性、责任性、参与性、有效性等要素，做好制定政策、发挥效用、制度改革、权责划分等工作，推动县级融媒体中心加速发展，实现基层社会治理工作的创新。

【关键词】“善治”  县级融媒体中心  社会治理  媒体融合

新时代的媒体融合强调“媒介话语”与“政治话语”双重属性，媒体融合既要解决媒体作为信息传播系统的现代传播体系转型，更要完成舆论引导、政策宣传动员和意识形态教育的政治功能优化。①我国在现代化治理中提出“构建基层社会治理新格局”，强调“社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”等要求，②应结合“善治”相关理论，将县级融媒体中心建设纳入城市基层社会治理工作，推动政府与民众对社会政治事务协同治理。

一、追根溯源：县级融媒体中心建设的进程

县级融媒体中心建设是我国媒体融合发展的重要组成部分。整体上看，我国县级融媒体中心发展可细分为4个阶段：

第一阶段是2011年4月至2018年7月的开拓期，约有98家融媒体中心挂牌。③早期的探索集中在经济发达地区，通常由地方政府宣传部门主导，在原有的广播电视台基础上搭建融媒体中心。早期融媒体中心建设较为零散，在名称上也各有差异，除了“融媒体中心”之外，有强调商业属性的“传媒集团”，也有突出平台多样化的“全媒体中心”等名称。

第二阶段是2018年8月至12月的试点建设期，约有416家融媒体中心建成。2018年8月，县级融媒体中心建设现场推进会召开，随后中央通过《关于加强县级融媒体中心建设的意见》。这一阶段中，多个省份开始试点建设工作，北京、福建率先实现了省级全覆盖，山西、河南等省也完成了首批试点建设。其中，北京以全国领先的建设速度，率先实现了16个区的融媒体中心挂牌。

第三阶段是2019年的高速发展期，约有1383家融媒体中心建成。在政策方面，中宣部、国家广播电视总局发布《县级融媒体中心建设规范》等政策，对融媒体中心的总体架构、功能要求、基礎设施等提出要求。这一阶段中，天津、贵州、上海、浙江、内蒙古等省区市先后实现全覆盖，甘肃、山东、新疆等省区也基本完成建设。

第四阶段是2020年之后的成熟完善期。尽管受到新冠疫情影响，2020年上半年融媒体中心挂牌较少，但到这年年底基本实现全国范围的覆盖，达到预期的建设目标。在各地县级融媒体中心挂牌后，真正的融合还需要长时间磨合，进一步开展软硬件建设、人才引进、制度改革等工作。如在天津市提出的市级“十四五”规划纲要中，提出“推进媒体融合向纵深发展，做强海河传媒中心，建强津云新媒体，用好区级融媒体中心，实施全媒体传播工程”，④将县级融媒体中心建设作为实现媒体融合的重要手段。

二、设计布局：县级融媒体中心建设的特点

依据县级融媒体中心建设路径，可分为自主建设模式和依托外部平台的合作模式。

第一类是自主建设模式，也是当前建设的主要途径。通常以原有的县级广播电视台为核心，在其基础上建设融媒体指挥中心，并以县级广电为主体，开展相关网站、报纸、“两微”账号的整合。以县级广电为基础建设，与我国特殊的县级媒体发展历史有关。在县级媒体层面，县级报社在2003年全国报刊治理整顿后数量骤减，而广播电视台在“四级办台”的传统下多有保留，因此依托广电开展建设成为多数地区的选择。自主建设模式由地方政府的行政力量主导，可以充分利用现有资源，在较短时间内整合当地各类媒体，有利于搭建具有地域特色的个性化融媒体平台。但不少融媒体中心存在规模小、技术弱等问题，这一点在经济欠发达地区尤为严重。

第二类是合作建设模式，主要是借助外部平台的资金、技术进行合作建设。这种合作包括两方面：一是纵向合作，目前已有30余种“省级云”技术平台为省内各级媒体提供技术支持和运营保障。如“津云”与天津各区融媒体中心共建“中央厨房”指挥和调度系统，以该系统为“中枢”，以采、写、编、发为“末梢”，形成了一体化、全方位的传播体系。二是横向合作，推动跨地区融媒体中心的信息与资源共享，如上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县建立了长三角一体化发展媒体联盟，形成包括共推党建联建、共策主题宣传等合作。⑤但合作建设模式也存在一定问题。政策扶持下的“省级云”技术平台建设时间较短，缺乏足够的技术力量支持大范围的建设需求。部分地区的“广电云”与“报业云”之间竞争激烈，在重复建设中浪费了大量资源。“省级云”提供的资源支持也较为有限，单一的模板无法满足个性化需求，定制开发的成本相对较高，与原平台对接也存在一定困难。过度依赖外部力量也会削弱当地政府的参与程度，不利于充分整合当地媒体资源，弱化了县级融媒体中心的地域特色。

三、面临挑战：县级融媒体中心建设的困境

在政策、技术、市场等多重因素影响下，县级融媒体中心建设出现了融合不足、资源重合、经费有限、人才缺失等问题。

首先是实质性融合不到位。以各地挂牌数量为例，在2018年8月至2020年8月的3年时间内，2018年12月、2019年3月、2019年6月、2019年9月、2019年12月，分别有243家、276家、212家、132家和176家县级融媒体中心挂牌，这5个月份的挂牌数量约占总数一半，很明显是在规定时间节点赶工完成。有些融媒体中心建设存在“重挂牌轻融合”现象，部分地区在对外宣传中刻意强调建设速度之快，如安徽省濉溪县只用了20天就高标准完成技术后台搭建和运行平台建设，而河南省许昌市建安区则是在44天内建成启用。融媒体中心建设是一个长期发展过程，需要对原有平台进行充分整合，在硬件建设、机构合并之外，还需要做好相应的干部任免、机构调整、人员招募等工作，很难在短时间内一蹴而就。

二是媒体资源重合较多，县级媒体常处于弱势地位。一般的县级融媒体中心可整合的机构包括县级广播电视台、县级报刊、新闻中心、县委报道组等机构，以及内部刊物、县级新闻网、部分政府部门运营的“两微一端”等新媒体平台，能够在所属县域内进行一定程度的媒体资源整合，但影响力难以与省市级媒体相比。在中心城区的区级融媒体中心这一问题更为严重，被笼罩在上级媒体的影响力之下，两者在新闻资源、受众资源方面容易重合，且受制于人才素质、媒体规模等因素。⑥如北京地区的媒体资源丰富，既包含人民日报、新华社、中央广播电视总台在内的诸多国家级媒体，又有北京日报、北京电视台在内的一批市级媒体，以及字节跳动等影响力较大的互联网媒体。相比之下，北京各区的融媒体中心在传播力、影响力、引导力等层面受限，很难成为受众最主要的信息来源。

三是建设经费的不足。在财政部发布的2019年中央财政预算中，中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金预算数为147.1亿元，同比增长14%，增加部分主要用于县级融媒体中心与深度贫困县应急广播体系的建设。⑦在县级融媒体中心前期建设中，较多资金投入到场地和设施建设中，如天津市西青区融媒体中心由政府部门投入4450万元，建成融媒体指挥中心、演播大厅，配备高清转播车和全套高端前沿的采编播设备。但政府部门对于财政经费管理较为严格，与需要创新发展的县级融媒体中心建设存在一定矛盾。目前不少地区的建设经费集中在“中央厨房”等硬件建设中，而人才引进与培养、改善编外人员的福利待遇等方面的提升较少。从可持续发展的角度看，县级融媒体中心不仅需要政府部门短期“输血”，还需要深化体制机制改革，从依靠政策扶持转为提升自身“造血”能力。但体制机制改革困难较多，对于体量较小的县级融媒体中心，在融合转型中反而更加依赖财政扶持，制约了县级融媒体中心的进一步发展。

四是人事制度有待完善。各地融媒体中心的体量差异较大，规模大的员工可多达400余人，规模小的有50至100人，但在管理模式方面却大同小异，特别是人事薪酬制度改革相对滞后。县级融媒体中心的核心成员，通常是少数拥有事业编制的正式员工，多为部门管理者或年纪较大的员工，能够享受到较好薪酬待遇。而大量从事新闻采编、技术维护、新媒体运营等一线工作的，则是编制外聘用人员，他们承担了融媒体建设与发展的重要工作，但由于身份限制在待遇方面不及正式员工，导致干劲不足、人才流失等问题。尽管部分地区借成立融媒体中心的机会扩大了原有编制，但整体上看扩编人数较为有限，难以满足实际工作的需求，因此需要在人事薪酬制度方面进行创新。

四、实现“善治”：县级融媒體中心创新的途径

县级融媒体中心作为引导、服务群众的宣传平台，是完善基层社会治理的重要环节。这与“善治”理论中提出的“政府与公民对公共生活的合作管理”目标一致。“善治”是寻求公共利益最大化的公共过程，基本要素包括合法性、责任性、法治、参与、回应、有效性等。⑧县级融媒体中心建设应抓住乡村振兴与城市建设发展的机遇，紧密结合“善治”中的合法性、责任性、参与性、有效性等要素，通过出台政策方案、发挥实际效用、改革管理制度、合理划分权责、差异化定位发展、创新人事制度等手段，开展县级融媒体中心的体制机制改革。

首先，体现“善治”的合法性。“善治”的合法性体现在社会秩序和权威被自觉认可和服从。依托行政力量建设的县级融媒体中心，获得合法性需要从制定政策方案、发挥实际效用两方面着手。政府出台的《关于加强县级融媒体中心建设的意见》《县级融媒体中心建设规范》等文件，为县级融媒体中心建设提供了权威性。在此基础上，各地积极出台工作方案并提供资源支持，如上海市委为做好区级融媒体中心建设出台针对性的实施方案，确定时间节点和工作目标。同时，还应发挥县级融媒体中心的实际效用，在重大事件中积极开展舆论引导。如在抗击疫情工作中，各地县级融媒体中心投入疫情防控宣传工作，在“两微一端”等新媒体平台发布信息，并结合广播、流动宣传车等传统手段及时发布权威消息，为疫情防控提供舆论保障。

其次，提升“善治”的责任性。“善治”的责任性是管理机构应履行职责对应的职能和义务。县级融媒体中心的责任性体现在做好管理制度改革、合理划分权责两方面。一是开展科学有效的管理制度改革。多数县级融媒体中心的性质为公益类事业单位，但其工作内容不仅有政策宣传，还需要适应互联网需求，提供政务、党建、增值等多元化服务。如果沿用传统的事业单位管理制度，县级融媒体中心很难完成技术升级、平台扩充、团队组建等目标，因此有必要在运营、人事等层面开展改革。二是进一步做好权力与责任的合理划分。开展市场化运作，需要解决好政府管理部门与县级融媒体中心之间的职权划分问题。参照国家提倡“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系”的原则，在融媒体中心的建设与发展中，各地县委宣传部应坚持党管媒体的原则，在舆论引导、公共服务等方面加强规范，而在经营管理、运营推广等方面适度放权，减少对县级融媒体中心的直接管理。县级融媒体中心在主管部门指导下，应根据市场环境、受众需求探索灵活的管理制度，提升市场化运营能力，突破体制机制束缚，充分发挥融媒体中心的职能作用。

第三，加强“善治”的参与性。参与式治理是实现“善治”的重要手段，有助于公共政策更加科学民主，促进社会生活和谐与安定。基层的融媒体平台建设不仅是县一级的工作，还是以县级单位为基础推动国家、省、市、县的多级全媒体传播体系建设，实现对广大群众的宣传引导工作。县级融媒体中心并非传统媒体的翻版，而应根据不同地区的经济、文化特点，充分考虑环境特色与群众实际需求，开展差异化、个性化的建设工作。县级融媒体中心应走好群众路线，以助力基层治理为自身定位，让信息与服务飞入寻常百姓家。根据媒介环境、市场化程度与群众基础，可以将县级融媒体中心建设大致分为三类：第一类是初步建设型。在经济欠发达、融媒体起步较晚的地区，应把理顺工作机制、获得群众认可作为首要任务，县级融媒体中心可设置为由国家财政全额拨款的公益一类事业单位，重点做好内容生产工作，尽快打造有特色的融媒体机构品牌。第二类是提升发展型。在经济较发达、融合效果较好的地区，县级融媒体中心可设置为适当开展经营活动的公益二类事业单位，通过广告、活动等经营手段获得收入，进一步做好政务、增值等服务，为广大群众提供更多交流互动渠道，探索个性化发展途径。第三类是完善进阶型。在市场化程度较高、媒体融合完善的区域，县级融媒体中心可以转型为新闻传媒集团，或组建专业化的传媒公司，通过企业化管理的方式提升经营能力，创新盈利模式，主动适应市场发展需求，建设具有影响力的区域性融媒体平台，为群众深入参与社会治理提供支持和帮助。

最后，实现“善治”的有效性。“善治”的有效性体现在管理中有效使用资源，服务于公共利益。对于县级融媒体中心而言，提升管理效率最重要的一点是深化人事制度改革。习近平总书记提出“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动”。⑨县级融媒体中心建设需要大量掌握新技能、新知识的人才，但传统的人事体系无法提供足够的岗位，较低的薪酬也缺乏吸引力，这是县级融媒体中心建设的重点与难点。解决这一问题，需要政府部门为县级融媒体中心适当扩充编制，将少量的优秀编外人员转为正式员工，并采取合同聘用、人事代理、劳务派遣等方式适度扩充编外人员。在增加员工数量的同时，还应解决好同工不同酬带来的基础工资、晋升空间、奖励绩效、福利待遇等差异。通过政府财政改善编外人员的待遇，争取将聘用人员工资待遇纳入县财政预算，同时灵活运用广告、活动等手段增加经营性收入，通过考核的方式增加稿费、绩效等收入。

习近平总书记强调媒体融合发展不仅仅是新闻单位的事，应将社会思想文化公共资源、社会治理大数据、政策制定权等制度优势转化为思想舆论工作的综合优势。⑩从“善治”视域出发，推动县级融媒体中心建设应将其纳入基层社会治理工作中，结合合法性、责任性、参与性、有效性等“善治”要素，与数字政府建设、新时代文明实践中心建设、持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等实际工作相结合，实现“公共交流平台”的搭建，进一步推动政策、技术、市场等层面的改革，突破体制机制的束缚，在管理、人事、薪酬制度等方面创新，推动基层社会治理工作更加完善。

【本文系中国博士后科学基金第66批面上资助项目“5G前景下视听传播新生态研究”（项目编号：2019M662417）阶段性成果】

注释：

①肖珺，张春雨.全面移动化：构建面向5G的全媒体传播生态[J].新闻与写作，2019（8）：26-32.

②新华社.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

③针对县级融媒体中心建设情况，笔者通过百度、搜狗等平台抓取2011年4月至2022年9月之间的3000余条媒体报道和政府公告，共得到约2500家县级融媒体中心挂牌信息，其中部分机构因缺少成立日期、类型等数据，未列入相关统计中。

④中共天津市委关于制定天津市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].天津日报，2021-02-09（10）.

⑤沈伟群.长三角一体化背景下区级融媒体发展策略初探——以上海市青浦区融媒体中心为例[J].中国广播电视学刊，2020（9）：119-122.

⑥石力月，戴冉.基层公共服务精准供给：县级融媒体中心建设路径研究——以上海实践为例[J].現代传播，2020（9）：6-10.

⑦传媒评论.中央补助地方文化专项资金预算增18亿支持县级融媒中心等建设[EB/OL]. http：//k.sina.com.cn/article_6150049486_16e924ece01900mzci.html，2019-04-05.

⑧黄卫平，汪永成.当代中国政治研究报告III[M].北京：社会科学文献出版社，2004：16-22.

⑨习近平.在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话[N].人民日报，2015-03-07（1）.

⑩习近平.加快推动媒体融合发展 构建全媒体传播格局[J].求是，2019（6）：1-2.

作者简介：韩诚，天津师范大学新闻传播学院讲师；任一涵，天津师范大学新闻传播学院硕士研究生

编辑：孟凌霄