党建引领基层治理：功能优化与实现机制

张继军 王潇

［摘 要］基层治理现代化离不开党的坚强领导，也离不开党建质量的提高。多元化的基层治理特征，决定了党建引领基层治理的实践属性，也决定了党建引领基层治理的功能特性。从多层面、多角度来看，党建引领基层治理是一项系统工程，要以系统性功能回应党建引领基层治理，要深化党建引领基层治理的功能结构，进而优化党建引领基层治理的“区域一体-主体觉醒-组织协同-精神培育-资源整合”功能体系，切实破解党建引领基层治理的“嵌入-悬浮”困局，科学构建“核心领导-权责配置-能力发展-合作运转-责任追溯”的实现机制，整体性推进党建引领基层治理的高质量发展，持续增强人民群众的安全感、归属感和幸福感。

［关键词］党建引领；基层治理；功能优化；实现机制

［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-1071（2023）01-0041-06

一、 问题提出

基层社会是人民群众相互交流、彼此互动的日常场域，与人民群众的切身利益紧密相连。而基层政权的巩固和基层秩序的维护更是关乎人民群众的美好幸福生活，同时，人民群众的社会关系网络也都基本发生在基层社会之中。没有党的坚强领导和基层社会的有效治理，就没有人民群众的美满幸福。面对社会结构的转型，必须创新党建引领基层治理的发展方式，以适应基层治理的结构变迁和时代变迁。尤其在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，党建既可以作为把握党的大方向的政治力量，又需要成为承担社会治理的专业力量［1］。立足新时代，党建引领基层治理不仅具有重要的现实价值，也有重要的研究价值，提升党建引领基层治理的具体实效更成为基层党组织的重要目标和重要内容［2］。然而，伴随基层治理难度的增加，加之民众多元化利益需要，促成良性社会治理仍面临重重压力［3］。换言之，要紧紧围绕新时代基层治理的新要求，严格落实党在基层治理中的核心领导地位。

从唯物辩证法看，党建与基层治理之间是辩证的关系，党建保障了基层治理的发展方向和发展大局，能够有效整合基层社会中的治理主体、治理制度、治理机制和治理资源等关键要素，使基层治理中多元要素得以聚合起来、协同起来、运转起来，切实发挥党建引领基层治理的更大效能。同样，提升基层治理水平也变成党建的重要目标，基层治理也成为检验党建质量的关键内容。也就是说，两者之间不可分离、不可分割，需要相互融合发展，不能相互割裂，更不能“各自为家”。就客观实践来看，党建与基层治理仍然存在一些问题，如党建引领基层治理的功能体系不健全，党建引领基层治理的融合发展不深入，党建引领基层治理的综合成效不明显。综合来看，缺少必要的治理理念、治理主体、治理制度、治理机制和治理资源的有效支撑，致使党建引领基层治理陷入“悬浮化”状态，党建引领基层治理的成效并未得到充分发挥。同时，在某种程度上，党建与基层治理有脱节现象，是隔离而非融合，是割裂而非发展，这在理论上和实践上提出了新挑战，需要优化新时代党建引领基层治理的功能建设，更要优化党建引领基层治理的功能结构，以系统性、结构性功能回应党建引领基层治理的困境，促进党建引领基层治理的高质量发展。换言之，基层治理涉及大量公共和私人部门，需要在多元主体之间构建合作机制，促使各方达成集体行动，实现分散行动不能完成的治理目标［4］。为此，必须发挥党的领导优势，理顺党建与基层治理的行动关系，把党建引领功能真正转化为基层治理效能，整体性推进党建引领基层治理的高质量发展，不断构建新时代党建引领基层治理的新格局和新发展。

二、 结构转换：党建引领基层治理的社会变化

面对经济社会发展的新环境、新变化，基层社会呈现为多种类型组织及多元个体利益博弈的场域，如何实现基层治理的有序发展，如何协调基层中的多元利益关系，直接关乎基层治理的可持续性发展。在回应社会结构转换的过程中，党建引领基层治理的“嵌入”过程出现了“悬浮”困局，需要找寻其中的运行逻辑，积极应对基层治理中的悬浮化和低效能问题。

（一） 转换：基层社会结构发生变迁

在社会变革发展的过程中，各种利益关系不断形成，呈现出多元化、复杂化、综合化的特征属性，并交织在繁杂的关系网络之中。同时，随之而来的基层社会结构的巨大变化，社区制替代了单位制，单一主体治理的过程不再适应现代化治理的需要，多元主体参与基层治理是客观实践的必然要求。在传统基层治理过程中，党建引领基层治理出现了些许问题。例如，何以优化党建引领基层治理的功能结构，何以推进基层治理的可持续性发展，何以科学构建上下互动机制，这些都是党建高质量发展必须要回应的。在社会结构的转换过程中，党建引领基层治理面临诸多客观挑战，要深入探寻党建引领基层治理的发展逻辑，积极推进党建引领基层治理的更好发展。

（二） 嵌入：党建引领基层治理的尝试

从国家治理体系构成看，基层治理现代化是国家治理现代化的基础内容，加强党建引领基层治理有利于深化基层治理发展，有利于维护党在基层治理中的权威，而这就要求基层治理必须置于党的全面领导之下。中国共产党基层组织建设的基本經验，是将党的组织建立到其他一切经济和社会组织的细胞中去［5］。政党嵌入治理，是实现党的建设进而以党的建设推动治理的有效路径，也是新时代党建的价值取向与制度安排［6］。推进党建有效嵌入基层社会治理，高效发挥党建引领的独特作用，以制度机制的完善和引领功能的优化，不断推进基层治理。更有“实践型党建”探索，将党建嵌入基层治理的各个环节、各个方面，实现党建与基层治理无缝对接。除此之外，借助改革发展机遇，创新探索基层治理体制机制，可以改变基层治理的生态环境。也就是说，党组织、政府组织和社会主体的多元行动者系统，形成多种互动形态和内外互动路径，促进多元主体间的认知嵌入、情感嵌入和规范嵌入，进而实现整体性党建的治理绩效［7］。

（三） 悬浮：党建引领基层治理的困局

当前，社会自主性增强，呈现出流动性、网络化和碎片化特征，使得依赖组织、动员、指令的党组织在基层治理中越来越难以有效“进场”，导致党建出现“悬浮化”［8］。在现实中，出现了党建引领不足、互联互动难、发挥作用难、党组织管理难等问题。究其根源：一方面在于体制机制尚未理顺，党建与基层治理的权责关系并不明晰，党建与基层治理的共识性行动需要达成，亟需构建党建引领基层治理的相辅相成、紧密相连的共生发展关系。另一方面，党建引领基层治理在理念、制度、机制、资源、技术等方面没有得到有效串联，使得党建引领基层治理的功能结构未能有效释放整体性治理效能；同时，由于缺乏科学、有效的表达机制、参与机制、激励机制和监督机制等，党建引领基层治理自然缺乏内生活力和内生动力。

从功能结构来看，党建引领基层治理的功能体系欠佳，党建引领基层治理功能结构不优，使党建引领基层治理陷入悬浮化，导致基层治理效能得不到有效提高，党建引领基层治理陷入低效化和低能化。那么，何以破除党建引领基层治理的悬浮化现象，何以优化党建引领基层治理的功能结构，何以切实提升党建引领基层治理绩效，这需要多方面的创新发展：一是党建与基层治理权威要统一，需要理顺党建引领基层治理的逻辑关系，也要丰富党建引领基层治理的手段；二是党建资源与基层治理资源要融合，整合分散化的资源，破除治理资源的碎片化倾向；三是党建与基层治理内在统一，不断生成共识性行动，达致多赢发展格局［9］。进一步说，需要注重自上而下给予党建更多治理资源、治理权能和治理权威，优化党建引领基层治理的结构性功能体系，理顺党建引领基层治理的权责关系，积极回应基层社会中的复杂、多元问题，真正破解党建引领基层治理中的种种困局。

三、 功能优化：党建引领基层治理的系统功能

完善党建引领基层治理功能迫在眉睫，实现党建引领转向“功能引领”，优化党建引领功能体系，提高党建工作质量，进而实现基层治理的高质量发展。在此过程中要优化党建引领基层治理的系统功能，更要完善党建引领基层治理的功能结构，以结构性、系统性地深入推进基层治理，达致“区域一体-主体觉醒-组织协同-精神培育-资源整合”的功能结构，促成结构功能的适用性、高效性、科学性，突破党建引领基层治理的新发展、新机制，进而有层次、有梯度地深化党建引领基层治理的良性发展。

（一） 区域一体：引领基层有效治理

政党不能缺席社会治理，制度优势转化为治理效能需要党建在方向把控、主观能动性激活、互动合作与协同治理上发力［10］。综合而言，基层党组织在基层治理过程中处于领导核心地位，要准确掌握政治方向，贯彻党的大政方针，带领基层组织和普通居民参与基层治理。而中国共产党领导基层社会治理，更是顺应社会发展趋势，重视“一切工作到支部”的发展要求［11］。深刻地来说，党建引领区域治理，就要促进区域一体发展。同时，要围绕区域利益一体化，整合多方利益关系，探索赋权基层，实现“党建赋能”，塑造增能型党组织，调动更多基层治理主体的参与热情，释放基层治理主体的内在潜能，使不同主体高效参与基层治理，并在治理过程中形成良性互动关系，不断维护和巩固党在基层的合法性、权威性。也就是说，需要深入推进“党建区域一体化”发展，围绕区域共同利益的实现目标，发挥基层党组织对基层治理的领导核心功能，充分激发党建引领基层治理的内在动能，夯实党建引领基层治理的发展空间。同时，切实尊重公民需求，坚持有效引领基层治理，科学促进基层建设，不断推进区域治理一体化发展。

（二） 主体觉醒：助推基层自治发展

健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利，关键是要坚持党的领导［12］。在党建引领基层治理过程中，人民群众发挥着主体性功能，关乎党建引领基层治理的最终质量。为此，需要发挥人民群众的主体优势，更要强化基层群众自主能力，进而释放基层群众的主体性功能，有效激发基层群众自治活力，充分消解社会矛盾，规避一系列不良的社会后果。而唤醒民众主体性需要专业性的技术支撑，需要畅通人民群众的参与渠道，优化人民群众的参与机制，确保人民群众相关权利的正确行使，让广大人民群众更好融入基層治理、基层决策和基层评估等关键领域，真正维护人民群众的切身利益。与此同时，需要把不同组织和不同个体的步调协调起来，逐步建构稳定的基层秩序和基层发展格局，保证社会系统处于有序状态和健康状态。除此之外，更要探索多层次、多种类的自治平台，发挥共治平台、自治平台、线上平台、线下平台的综合性治理功能，其中，尤为注意自治的有效性、经济性和科学性，推进党建助推基层治理的制度化、科学化、高效化和法治化，逐步实现“政党强、社会强”的均衡型基层治理结构，提升基层自治能力和基层自治水平。

（三） 组织协同：协调组织有效运转

面对基层社会组织和社会成员利益多元化、需求多样化的发展态势，治理主体间不仅相对平等、自主，而且相互依存、相互依赖。基层社会本着自我组织、自我规制的原则，在法治和民主协商的框架下自主运转［13］。但是，当面对复杂的基层公共事务时，就需要不同主体之间的沟通、交流与合作，更要基层治理主体合作互动，充分发挥集体智慧，汲取不同主体力量，这就需要协调组织之间的利益关系，使组织有效运转，共同提升基层治理水平。也就是说，基层治理的属性决定了多主体、多组织需要充分协商、有效沟通，必要时需要多层次协商，并在民主协商的基础上共同行动。这就需要通过党建引领基层治理，通过党建维护平衡关系，通过党建协调组织得以良性运转。就中国基层治理实践来看，草根社会组织也凸显出封闭性、排斥性和冲突性的特征，如“失独组织非法维权”“广场舞场地争夺战”等，亟须通过党建整合多方诉求，弥合组织间的治理缝隙，发展草根组织内在的互惠性、合作性，实现各类组织协同治理和科学治理，创造各类组织发展的绿色文明环境，促进党建引领下的基层社会共同体的美好发展。

（四） 精神培育：促进公共精神生长

培育公共精神是党建引领基层治理的应有之义，培养人们的公共精神更有利于提高基层治理水平。而公共精神不仅有利于基层治理的健康发展，也有利于增强党在基层社会的权威。

实践和理论证明，社会治理的本质在于公民的互动，关键在于人的发展，重点在于培育有公共精神和公益精神的社会公民。在这一过程中，需要構建大量公共场域，塑造不同公共空间，激发民众的公共意识，使基层民众达致集体行动和有效合作，切实解决基层公共问题，科学推进基层治理水平。同时，党建引领也要积极营造基层公共服务氛围，推进普通党员的组织化建设，以组织为载体，带动基层其他组织和个体参与公共服务。综合来看，这既有助于凝聚民众人心，营造温暖的社会氛围，也有利于构建基层社会的美好生活共同体。进一步来说，在基层社会场域，民众以组织化的形式参与社会行动，是一场自下而上的基层社会运动，有效培养了公民意识，激发了民众参与公益服务的热情，树立了互帮互助、共同进步的先进发展理念［14］。

（五） 资源整合：盘活社会治理资源

资源背后孕育着巨大能量，资源的丰富性关乎基层治理水平的发展空间。而党组织具备强大独特优势，比其他组织拥有更为雄厚的治理资源。就基层治理而言，推进基层治理现代化更需要发挥党建的资源整合功能与资源保障功能，以有效盘活社会治理资源。而且，唯有执政党有资格、有能力、有意愿在资源整合过程中，推进社会资本的积累和增值［15］。换言之，基层治理的过程也是利益互动的过程，需要在党建引领基层治理的过程中整合治理资源，促进基层治理的更好发展。但是，资源是相对有限的，而问题总是频繁出现的，为了回应错综复杂的基层难题，就需要建立多类型、多层次、多机制的资源链接体系，需要挖掘丰富的治理资源，需要吸纳更多社会力量，以资源的多元性回应问题的多元性。进一步讲，提高党建引领基层治理的整体水平，必须发挥党建引领基层治理的资源整合功能，科学统筹基层治理资源，不断创新党建引领基层治理的资源使用机制和资源循环机制，适时组建基层基金会和基层互助基金组织，激活基层治理的内生动力。在这一过程中，要扩大基层组织、草根组织和普通民众在治理资源使用上的知悉权、参与权和决策权，确保基层治理资源利用的精细化、合理化、科学化和高效化。

四、 实现机制：党建引领基层治理的整体回应

党建引领基层治理既符合当前的客观实践要求，也完全符合新时代国家治理体系现代化的要求。党建引领基层治理是一个“逻辑体系”，提升党建引领基层治理最佳效能，需要推进“核心领导-权责配置-能力发展-合作运转-责任追溯”的整体安排，核心是必须坚持党的坚强领导，关键在于理顺治理主体权责关系，重点在于增强党建引领基层治理综合能力，进而深入推进党建引领基层治理的合作机制，完善党建引领基层治理的考评体系，从而整体推进党建引领基层治理的多重成效和多种效益。

（一） 核心领导：坚持党在基层治理中的坚强领导

没有党组织的坚强领导，基层治理便无法有效展开，更难以在重大突发性事件面前经得住考验［16］。必须夯实基层党组织的主体责任意识，实现党建引领基层治理的良性运作，指引各个主体朝着目标前行，构建基层治理的新局面、新景象和新格局。具体来说，在新时代背景下需要发挥党建引领基层治理的强大优势：一是强化党的领导机制，优化多元主体之间的治理关系，强化分工合作意识，充分发挥党建在基层治理中的“掌舵”“调头”功能，逐步形成党建“掌舵”，自治组织“擂鼓”，各类草根社会组织“划船”的生机勃勃景象。二是明确党建引领基层治理中的相关主体功能，坚持以党的领导为核心，发挥参与主体的功能优势，以相对稳定的治理关系推进基层治理的健康发展和可持续性发展。其中，党建引领相关治理主体参与协作，相互达成共识行动，进一步夯实党的基层治理基础，有效巩固党的权威性和合法性，真正把党的领导体制功能转变为基层治理效能。

（二） 权责配置：厘清党建引领基层治理的权责关系

基层治理的过程十分复杂，涉及诸多利益相关方，需要多元主体共同回应复杂化的利益关系。倘若党建引领基层治理的权责关系不明，必然增加基层治理的相关成本，也会降低党建引领基层治理的效能和绩效。为此，需要有效厘清党建引领基层治理主体之间权责关系，使其合理分工、各司其职，推进基层治理一体化发展，破解基层碎片化治理困局，提升党建引领基层治理的整体性效能。具体来说：一是创设制度机制，合理划分权责关系。制度的作用就在于明确权责关系，以制度规范各自活动范围，进而发挥党建引领基层治理的功能优势，使两者互为一体，互为融合发展。二是从传统治理转向现代治理，实现权责体系的合理配置。综合来看，要着重从上层着力向基层着力转变，从局部推进向整体推进转变，从各自封闭向共同参与转变，从简单粗放向精准发力转变［17］。唯有如此，党建引领基层治理的动能才被真正释放，治理主体之间的权责关系才会转化为基层治理的深度融合发展，彼此紧密相连、密不可分，进一步增强各个主体之间的信任关系，推进基层治理的高效能发展，提升基层治理的现代化水平。

（三） 能力发展：增强党建引领基层治理的治理技能

能力困境一直是制约基层治理效能的重要因素，要适应客观发展环境，有效实现人的转变，实现人的现代化，推进人从传统向现代的转型，以人的发展促进党建引领基层治理的更好发展，具体而言：一是加强党建队伍的理论教育，提升党建队伍的理论水平。从实践来看，党建人员水平参差不齐，文化素养差异较大，人员综合素质有待提升。为此，需要强化实践教育和理论教育，提升党建队伍的综合素养。二是优化主体成员构成，构建可持续发展体系。进一步说，需要开拓人才进入渠道，引进优秀的复合型人才参与到党建工作之中，有效破解党建引领基层治理的能力困境和技术困境。三是增强治理技能，强化治理能力。现代社会治理面临失灵，这就需要更新党建引领基层治理理念，增强组织能力、回应能力、应急能力和协调能力，进一步提升党建成员的基层治理技能，如发现需求、化解矛盾、协商对话、弥合冲突等综合能力建设。四是提升党建引领基层治理的资源整合能力。优化社会治理资源配置方式，实现资源配置结构由权威分配到目标需求主导的转变。打通资源网络，横向资源整合，打造区域化、一体化党建组织；纵向资源整合，优化基层治理机制和基层治理关系［18］。

（四） 合作运转：深化党建引领基层治理的融合发展

基层治理已呈现多元主体共同参与的状态，基层社会有执政党基层组织、群众性自治组织、各类草根社会组织等［19］。为了有效回应基层治理中的碎片化、低效化困局，提升基层治理的整体效能，党建引领基层治理重在调动多元治理主体广泛参与，科学构建党建引领基层治理的合作机制，釋放各方力量，激发各方主体性功能。一是实施赋权增能机制，促进多元主体合作运行。民主是用来处理公共事务的，民主离不了公共意识，没有公共理性的人也是不可能有民主意识的。鉴于此，需要明确党建引领基层治理的主体地位和主体关系，贯彻实施互利共赢的合作机制，构建基层党组织领导、自治组织引导、社会组织融入、社会公民参与的党建引领基层治理发展之道。同时，进一步探索“授权赋能型”基层治理体系，在主体、制度、机制、方法和资源上向基层赋权，保障基层有相应权能开展治理行动，强化基层治理主体的治理能力。二是大力培育多类型、多种类的社会组织，增强基层治理的活力和专业化水平。治理是多元互动的过程，而社会组织则是基层治理的有机构成部分，可以有效承接部分基层治理功能；同时，从绩效角度来看，社会组织具有低成本、高收益，自主性、灵活性的特征。这就要求对社会组织进行“制度赋权”，营造社会组织参与基层合作治理的体系机制。三是内生基层社会组织，推进普通公民的组织化进程。具体来说，需要依据基层实际情况，坚持群众需求导向，推进本土组织和草根组织的成长和发展。同时，依托内生社会组织，实现居民自治有序化，建立基层党组织领导下的居民有序自治机制，从而提升基层治理现代化水平和高质量发展。

（五） 责任追溯：落实党建引领基层治理的责任机制

治理区别于管理，治理强调双向互动机制构建，而非单一主体的输入过程，其中，主体是相对平等的，也是相对独立的，但彼此有着紧密联系，并且需要多元主体的持续参与。但在责任压力下，基层工作者需要完成大量上级交办的事务，接受上级单位的目标考核，无暇顾及党建引领基层治理的真正绩效。同时，由于缺乏规则化、制度化的设计，实践中的党建引领依然存在不足［20］。为此，需要激活不同主体行动能力，落实党建引领基层治理的责任机制，促成多元主体共同治理的良好局面。一是落实清单制，明确责任关系。制度具有统一思想、协调整合、规范行动、推动发展等功能，这就要求界定清晰的责任体系，明确主体的责任内容，明晰各自事务的治理流程；同时，将主体责任公布于众，保障公开公平公正。二是建立责任反馈制度，优化责任追究机制。坚持以人民为中心的发展理念，及时回应党建引领基层治理中的各种诉求，满足人民群众所需。对于履行责任意识不强，实施效果不佳的主体行为进行责任追究，以奖惩机制推进责任机制严格落实。三是推进有序参与，压实责任运行机制。公民参与是现代治理的本质要求，公民参与更是推进治理有效的核心内容。落实党建引领基层治理的责任机制，就要畅通公民参与监督的渠道，维护公民参与权利，实现上下双重监督，促进党建引领基层治理的良性发展，真正实现基层治理的高质量高效能发展。

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［项目基金］陕西省教育厅科学研究计划项目资助“党建引领基层治理的功能优化及实现机制研究”（22JY068）。

［作者简介］ 张继军，政治学博士，延安大学政法与公共管理学院讲师、硕士生导师，716000；王潇，延安大学政法与公共管理学院在读硕士研究生，716000。

（责任编辑：东 华）

（校 对：木 子）