论政府失信行为的界定

［摘 要］政務诚信是社会信用体系建设的重要一环，也是优化营商环境最为重要的因素。当前，各地政务诚信建设虽已迈开步伐，但对诚信与信用仍存在法理上的深层次误解，政务诚信建设与依法治国、社会信用体系建设之间的矛盾与纠结关系也日益突出。以政务诚信治理政府失信行为的思路不仅违背了信用的本质，混淆了违法与失信的关系，并且使得政府介入市场信用体系过大，无法反映并实际制约政府信用本身。鉴于此，为更好地优化企业营商环境，发挥信用治理的功效，建议从主体要素、意思要素、内容要素、结果要素四要素出发，重新界定政府失信行为。

［关键词］政务诚信；政府失信；法治政府；营商环境

［中图分类号］ D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-1071（2023）01-0062-08

一、 问题的提出

党的二十大报告指出，法治国家、法治政府建设必须要扎实推进依法治国、依法行政，转变政府职能，提高行政效率和公信力，而政务诚信建设恰是实现这一目标的重要制度安排。如何让政府作用更好发挥，提升政府公信力，进而持续优化营商环境已经成为新时代推动政府发展的重要任务①。毋庸置疑，营商环境的实质是政商环境。因此，培育政务诚信观念，防范和治理政府失信行为是持续优化营商环境的关键所在。自2016年国务院出台《关于加强政务诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）以来，各省级政府信用条例都制定了相应“政务诚信”条款，上海、江苏、广东等省市更是出台了地方政府政务诚信的评价方案，并通过编制“政务信用信息目录”“政务诚信清单”等方式有效遏制了政务失信行为，初步形成了政务诚信建设的地方经验，具有一定的示范意义②。

然而，政务诚信建设最重要问题是，如何识别政务失信行为以及确定政务失信的范围，只有明确了政务失信行为的概念，准确划定失信范围，才可以有效编制政务失信记录，提升政府公信力，进而优化营商环境。遗憾的是，纵观当前全国各地已经出台的信用条例，均未对什么是“政务失信”这一基本法律概念作出解释，实践中已有的“政务诚信目录”“政务诚信清单”大都是通过“列举式”的方法说明政务诚信的考核范围③，并无明确政务诚信的评价标准，无法适应对政府信用的动态监管需要。

在理论层面，政务诚信与依法治国、社会信用体系建设之间的矛盾与纠结关系也日益突出。沈岿教授就指出，与社会信用体系同步进行的依法治国建设并不成熟完善，许多名为提高诚信的失信惩戒措施实为加强法律实施之意，并且政府的自我“信用评价”在理论上和逻辑上都难以自洽［1］。王伟教授也认为，公权力主体的信用是社会信用建设的基础和核心，因而建议“折中”立法模式，重点调整私主体的信用问题，适度衔接公权力主体信用，仅在诚信价值观层面进行原则性规定［2］。

可是，政务诚信并非价值观之道德约束，随着现代公私合作模式的不断加深，公权力主体的私行为日常活跃，特别是在法治化营商环境建设的要求之下，其履约信用状态不应排除在社会信用监管之外。当前的问题在于，信用信息的界定和划分仍未得出一致结论，虽然从目前的实践来看，我国社会信用体系建设所采用的是广义信用的概念，即公民的守法行为与履约行为都属于信用行为，若有违法违约者都将承担失信责任甚至面临信用惩戒④。对此，已有不少国内外学者对这种扩张的信用治理模式提出疑问，认为这种无视法律中心主义的“一切的声誉工程”注定失败［3］。进而言之，那种试图将政府一切守法或履约行为的数据和信息纳入政务诚信评价体系的尝试不尽合理，并很可能造成依法治国建设与社会信用建设的重叠、混乱、反复。可喜的是，已有学者提出用“拆分法”界定信用信息，割裂“诚信”和“信用”，创立各自独立的知识体系和话语体系［4］，让诚信的归诚信，信用的归信用，如此方能框定政府诚信和政府信用的范围。

职是之故，笔者将尝试从“诚信”和“信用”的内涵、外延出发，厘清政务诚信和政府信用之间的关系，消除诚信、违法、信用之间的误解，并从优化营商环境的视角出发，重新界定政府失信行为。

二、 政府诚信与政府信用关系之厘定

“诚信”与“信用”本就是一对渊源颇深的概念，重“信”观念更是由来已久。诚实守信自古以来就是中华民族的传统美德，故有“诚信者天下之结也”“人而无信，不知其可”等至理名言。由此可见，古代中国“信”字内涵十分丰富，既可以表现人的诚善无欺，也可以表示人讲信用、守信义，即诚信与信用并无明显区分使用。在西方，“信”字观念最早源于古希腊，起初就与经济活动相伴并奠定了西方契约诚信精神的基础。随后，“信”字含义在宗教改革中逐渐增添了道德色彩，并在资本主义发展中催生出了近代信用概念［5］。总而言之，中西方的“信”字内涵都随着时代变化不断丰富和发展，其最终结果就是达到对人、事甚至国家“信任”的状态。卢曼也认为，哪里有信任，哪里就有不断增加的经验和行为，因为信任构成了复杂性简化的有效形式，但随着社会复杂性的增加，信任必须被扩展，成为一种新形式的系统信任［6］4-36。所以笔者以为，在这一新信任系统内，必须发挥不同机制的作用将信任分为“诚信”和“信用”两个独立的子系统。简言之，在政府信任系统内，信任体系就可以扩展为政府诚信与政府信用两个层面。以下，笔者将尝试比较这两个“信任系统”。

（一） “信”字内涵不同

在政务诚信的概念提出之前，学界也已经围绕“政府诚信”“政府信用”的概念进行了探讨，并基本将前者视为政府的政治道德⑤，后者则更侧重政府的客观履约行为⑥，因此，“诚信”与“信用”在“信”字内涵上存在根本差别。诚信之“信”（honesty）以诚为基础，是忠诚、诚实、诚恳等道德品质的延伸，只有在交往行为中具备了这些美德，才能让他人信服，而没有了前者的道德凭证，也就无任何信任可言。信用之“信”（credit）则属于经济范畴，是一种以偿还为条件的特殊价值运动，本身并不需要以道德品质为支撑，只需要通过借贷、消费、交易状况就可以达到对他人的信任状态。申言之，诚信与信用均可以达到信任状态，只不过“信”字内在衍生机制不同。具体而言，可以总结为以下几点：

第一，誠信是情感之信，信用是数据之信。

诚信之“信”由情感引发，而信用之“信”则由数据评价产生。在过去的农耕文明社会，人与人之间的关系较为简单，道德情感之于信任非常重要。此时的信任并不依赖特定的个人利益与背景，不会因为相关特殊事件的出现而打破对一个熟悉的人的信任［6］4-36，人与人之间的感情往往能够织牢社会的信任网络。但由于社会复杂性的增加，这种来源于内心情感的“信”无法显示陌生人道德水平的高低，无法公正衡量每一个人的行为决定，因此信任的基础必须发生改变。随着大数据时代的到来，人们通过各类数据建立起了普遍联系，源于数据的“信”不仅能够量化各类交往行为，也使得素未谋面的陌生人能够准确判断对方信用、捕捉利益。

第二，诚信是人格之信，信用是制度之信。

诚信以“人格”为基础，反映私人领域的人际信任，而信用则以“制度”为基础，属于公共领域的契约信任［7］59-64，人格信任往往通过血缘、家族、品行逐渐形成，并且往往范围较小，是人们交往过程中形成的信任。制度信任则是通过法律条款和约束机制形成的抽象系统信任［7］59-64。人格信任基本只反映人际关系，只追求在他人的内心得到认可，而制度信任则是为了促成契约之达成，不反映契约双方的人际关系。在人治社会，以人格为基础的诚信是统治者重要的德治手段，而法治的本质——契约，则构成了法治社会公共信用的法理基础［8］206。

第三，诚信是简单之信，信用是系统之信。

诚信之“信”是生成机制较为简单的信任，信用之“信”是运行规则较为复杂的系统信任，这也是传统信任与现代信任的重要区分。简单之“信”由内心生成，只要内心感受到对方的忠诚就会对其产生信任，但随着社会市场的扩张，这种感性的“信”很容易受到经济行为的侵蚀，极易变化、消失。此时，为了与扩张的市场相抗争，社会必须开展自我保护运动，产生出各种规范和制度安排［9］5-8。系统信任的生成不仅来自合法权威与专业知识体系，并且在法律的保障之下，信用制度更加稳定、坚固［9］5-8。

如上所述，政府诚信之“信”来源于情感与人格，是传统社会的简单信任机制，而政府信用之“信”则源于数据与契约，是现代社会的系统信任体系。

（二） “信”字外延不同

信任从传统走向现代不仅经历了内涵演变，“信”字外延也在不断变化。无论是“诚信”还是“信用”都随着时代变迁逐渐扩大自身范围，并在不同领域呈现出交叉、重合关系。但无论如何，作为信任的两种形成路径，两者外延仍存在差距，具体如下：

首先，狭义诚信与狭义信用的评价对象不同。狭义诚信以人的价值观为基础，评价的对象始终是人，聚焦的是人们在交往过程中的行为与品格，由此决定是否与之往来，主观性色彩较为浓厚。但是，狭义信用以商品货币关系为基础，其不局限于反映人与人之间的关系，也反映人与物、物与物之间的关系，各类经济实物、虚拟财产、信息数据开始成为信用凭证，信任评价体系更具有客观性［10］ 。

其次，广义诚信的范畴大于广义信用的范畴。广义诚信包括信用，信用是一种特定的诚信，强调的是守约重诺［11］3-4。尽管，当前的信用已逐渐从金融领域的“狭义信用”向“广义信用”范畴延伸，一切与约定、规定、承诺、事业、契约、誓言等有关的规范要求和品行都属于信用范畴［2］。但广义诚信也已经发展成为一个成己、成人、成物的综合性概念，不仅表现为对人意志的真诚、对他人对己的信任，也表现为对神灵的虔诚、对天地之道的遵守、对自然界的求真［12］24。虽然，广义信用已展现出强大的吸引力并有吸附“诚信”之意，但总体而言，广义诚信无疑可囊括信用的各类范畴。

最后，诚信与信用的期待层次不同。信任指的是对某人期待的信心［6］4-36，期待也被看作社会中相互作用的基本要素和成分，是行动者选择在理性上有效，在情感上和道德上适宜的活动和反应时归属于他们自己和其他人的那些意义［13］11。诚信与信用期待的不同在于，诚信侧重于对自身或他人道德的单方期待，我们既无法从自身的诚信折射出对方的道德状态，也无法从一个诚信的人身上反映自身状态。信用则不然，它是一种双向期待，期望相互作用的另一方履行其信用义务和责任，即在一定情况下把他人利益摆在自己利益之上的义务［13］11。因此，诚信仅停留在对他人合乎道德的行为期待，信用已经上升到了对信用义务和信用责任的期待。

如上所述，从广义上看，政府诚信的范畴虽大于政府信用的范畴，但政府信用的期待层次更高，已经从道德信赖提升至信用责任的期待。

（三） “信”字定位不同

奥拓·迈耶指出，“行政在最概括的意义上是指国家为实现其目的而进行的活动。为实现一定的行政目的，我们就必须使行政行为有利于目的的实现而不是有悖于目的的实现”［14］1。由于诚信与信用的内涵、外延均不相同，“信”字功能有别，政府诚信与政府信用建设的目的定位也不尽相同，故而，两者应依遵不同的目的铺开建设。

早些年，已有学者提出将诚信与法治相结合，以诚信指引法治，以法治保障诚信，规范行政行为，推进诚信的法治政府建设［15］。从法理上看，诚信作为社会主义核心价值观之一，与推动社会主义核心价值观入法融法的理念相契合；从实践上看，在司法领域，社会主义核心价值观已经融入裁判文书的释法和说理之中。因此，在政府的法治建设中，诚信价值观应体现在政府各种治理活动中，是塑造法治政府的灵魂［16］。与诚信不同，信用并非价值观念之内部约束，政府信用建设实为提升政府的公信力，通过权威性、可量化、可公开的信息来表征政府的信用状态［17］。政府信用水平的提升不能仅靠诚信，还必须发挥“信用”这一特殊工具，使得政府的信用时时处于监督之下。现实中，不少失信政府已经被法院纳入失信被执行人名单［18］，这说明司法机关正在发挥信用监管工具的驱动功能倒逼地方政府守诺践行。唯有如此，才能真正治理政府失信行为，健全社会信用体系。

综上可知，政府诚信建设是实现法治政府的重要路径，而切实改善营商环境、提高政府信用水平，则需要发挥信用的特殊功效。所以笔者以为，政府诚信应侧重于法治政府建设，而政府信用应服务于营商环境和社会信用体系建设，两者既可以相互独立，也相辅相成于国家治理体系现代化进程中。

三、 以诚信制度治理政府失信行为的误区

自《指导意见》颁布以来，各地纷纷制定《关于加强政务诚信建设的实施方案》用以指导地方政务诚信工作，整治政府失信行为。各级人民政府基本都将依法行政、政务公开、勤政高效等作为政务诚信建设的重要内容之一，以此提升政府的诚信行政水平⑦。由此引发的困惑是，这些与“信用”并无关联的事项能否真实提升政府信用水平，以及持续优化和改善营商环境，这是需要进一步解释和澄清的问题。

（一） 以诚信代替信用

政务诚信这一概念明确提出是在2006年党的十六中全会上，其目的是增强全社会诚信意识，构建社会主义和谐社会［19］33。随后，党的十八大报告指出，深入开展道德领域突出问题专项教育和治理活动，要加强政务、商务、社会诚信和司法公信建设。不难发现，“政务诚信”一词最初并不是为了增强政府信用目的而设，更为明显地带有道德观念、诚信教育的属性。直到《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》的出台，政务诚信终于被视为我国四大信用体系建设之首。由于并非专为信用而创立的专门术语，政务诚信明显溢出了信用规制的功能，并被视为政务主体在履职过程中表现出的信任关系的总和［20］，即包括政府的依法行政、道德义务、诚信履约三个层面。这种大诚信观不仅容易掩盖信用的本质，并且无法从根本上遏制失信行为。这是因为，诚信的概念大于但不等于信用的概念，政府违背诚信的行为不一定是失信行为，违背诚信后承担的责任也往往不是信用责任。当前，我们仍旧把政务诚信与失信问题简单地等同于政府及其公职人员的不作为、渎职，抑或是单纯的道德缺陷，却没有回归到制度化与法治化的信用体系轨道中予以考量［21］。申言之，当前的政务失信者并未真正感受到信用责任的重量。如果政务失信人员每一次的失信结果只是诚信教育、道德减損、批评曝光，而无法触及信用责任的实质“惩戒到人”的话，那么，政府机关及其工作人员就会陷入“失信怪圈”，营商环境将无法彻底改善。

（二） 将违法视为失信

什么是失信？如前所述，信用在实践中已经被认定为是一种履行法定或约定义务的状态，那么，违背法定或约定义务就属于失信行为，此处的法定即为法律规定的义务，也即将违法行为视为失信行为，并且这一定义已被各地的信用立法纷纷采纳。譬如，《指导意见》就将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。由此可知，政府违法已经成为政府失信的一部分，但由此带来的问题是，违法行为的信用化是否会造成信用范围的无限泛化，甚至有可能混淆信用责任与法律责任的关系，以信用责任代替法律责任？

信用与法律其实是分离而独立运行的两大系统，法律与信用相互作用［11］3-4。一方面，信用约束机制也有力所不及之处，此时仍需要发挥法律的制裁作用；另一方面，也并非一切的信用行为都需要依靠法律监管，市场和社会自发的声誉机制往往能够实现更优治理［22］。这如同道德与法律的关系，过分强调道德的重要性，把它变得同法律一样威严，不可侵犯，其结果是消灭了道德，也磨平了人们的道德意识［23］4。因此，信用与法律是两种社会评价机制，失信行为并不都是违法行为，违法行为也并非全是失信行为，两者可以适度扩展但是不可过分偏重任何一方。

自国务院办公厅发布《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》以后，全国各地开始清理失信约束措施，防止社会信用体系建设的泛化化。这意味着，失信惩戒将依法依规进行，这既是对过度偏袒、依赖信用机制的反思，使得信用在法律制度的保障下有效运转。同时，这也进一步证明了不可将政府违法行为全部归于失信行为，否则将会导致信用或法律体系的崩溃。

（三） 混淆政府与市场的界限

从《指导意见》的内容来看，政务诚信建设的目的并非单纯提高政府信用水平，政务诚信建设似乎只是起到引领作用，更为重要的是健全以信用为核心的新型市场监管机制，建立和完善市场信用体系。在市场自身发育还未成熟，即“弱市场—强政府”模式下，市场信用监管机制的运行必须依赖政府职能，并在信用制度供给、失信惩戒执行、信用信息维护等方面予以强制力保障才能促进市场主体和社会公众对信用监管制度的认同，让信用监管真正发挥作用［24］。因此，在市场信用体系建立的过程中，政府不仅需要为市场提供制度和信息支撑，还要同时注意不能介入过深，干扰市场信用体系的自身运转。当前，政府失信行为屡屡发生的原因就在于地方政府没有厘清政府与市场的界限，随意介入私权领域［25］，而后又不依遵信用规则，甚至破坏市场信用秩序，从而导致市场信用监管机制的失灵。

质言之，在当前政务诚信建设的框架下，政府既要促进市场信用体系的完善又要实现自身信用，难度很大。为此，必须转变思路，缩小政府信用的规制范围。随着我国市场经济的不断成熟，政府不仅具有很高的行政效率和治理能力，能够及时应对市场失灵，市场也具备完善的结构体系和运行机制，能够胜任资源配置的角色，即政府与市场的关系已经进入“强政府—强市场”模式［26］。在此背景下，政府应当从诚信大框架退缩至有限的“政府信用”范畴，让市场信用机制发挥自治作用，不盲目介入市场，同时找准自身信用的位置和范围，当市场自身无法满足需求时，仍应当积极履行职责［27］。那么此时，政府信用就被定位在有限政府的角色之下，市场主体同意与政府订立契约，允许政府在既定的契约范围之内进入市场。同时，为了保障市场内信用主体的权利，市场主体甘愿放弃一部分失信惩戒权交由政府行使，但政府在行使该权力的同时，也必须遵守契约规则，一旦损害了契约任何一方的利益，必须受到市场信用机制的惩罚。

综合上述，政府介入市场的权力起源于契约和协议，以及构成契约任何一方的同意［28］70，而当前政务诚信的建设思路使得政府介入市场过大，无法反映并实际制约政府信用。

四、 优化营商环境视角下的政府失信行为再界定

如前所述，政府信用已经从诚信中汲取养分，真正发展为契约信用。政府作为契约关系人，其所做出的决策都是理性的，都应该为自己的缔约决策风险负责。为进一步优化营商环境，明确并约束政府失信行为，保障各类市场主体开展经营活动，笔者将从主体要素、意思要素、内容要素、结果要素出发，尝试界定政府失信的构成要素。

（一） 主体要素

政府失信主体看似明确，实则在司法解释与实践操作中十分犹豫和徘徊。从最高法发布的《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定（2015）》（以下简称《若干规定》）来看，政府机关可以被视为“单位”，那么如果政府失信后，依据《若干规定》第3条第2款，政府机关的“法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人”都将被视为失信人员，并被限制高消费。但是，2019年最高法又出台《关于将政府机构纳入失信被执行人名单有关事项的通知》（以下简称《通知》），明确将政府机构纳入失信名单的需实施备案制度，并且政府失信主体范围仅限于各级地方政府，不包括各级部门、事业单位、村居委员等。因此，从法律层面看，在无其他法律法规对政府失信主体做出规定和限制的情况下，依据《通知》的规定，政府失信的主体只能是各级地方政府。然而，笔者通过失信被执行人网站查询发现，不少地方的政府招待处、街道办、基建办公室、村委会却在失信被执行人名单之列⑧。此外，由于《民法典》已经赋予了承担行政职能的法定机构、村委会、居委会特别法人之地位⑨，这些主体均可以从事民事活动，参与交易行为。所以，笔者以为，政府失信的主体不应当仅限于地方各级政府，还应当扩大至各级机构和村委会、居委会。当然，当前政府官员失信的现象也非常普遍，治理政府失信最重要的就是治理官员失信，政府失信的主体更应该从机构延伸至主要负责人，将失信公职人员纳入政府失信主体。

（二） 意思要素

在信用契約中，行政机关放弃了原有的行政主体地位，而是以平等民事主体参与其中，契约之达成必须经过双方协商，意思表示一致。契约意味着守信践诺，意味着义务与责任，当事人都必须遵守［29］。所以说，信用契约的存在是政府失信的前提和基础，没有了契约承诺，信用责任、失信惩戒也无法谈起。一直以来，地方失信惩戒立法就忽视了信用的意思要素。譬如，有的地方将在公共场所吸烟等不文明行为纳入信用档案［30］，某地甚至将志愿服务纳入社会信用体系⑩，这些都误解了信用的真实本意。刘松山教授也认为“失信应当以一对一的具体允诺和约定为前提，没有具体的允诺就谈不上失信”［31］。同理，政府失信的对象也应当是经过意思表示并存在契约关系的当事人，缺乏契约基础的不确定个体不是失信对象，是普遍性社会利益，属于法律调整范畴［31］。当然，政府与当事人经协商一致也可以变更和解除信用契约，此时将不再发生失信行为。

（三） 内容要素

当前政务诚信建设的重点领域内容与政府信用契约的内容存在重合，并且部分行政协议契约也应当属于政府信用契约范畴。首先，政府的信用契约与行政协议不同，前者是一种特殊的市场交易行为，是民事行为，而后者属于行政行为，仍然是一种行政权的行使方式，不具有市场行为性［32］。因此，笔者以为，在信用契约中，政府并无优益权，即使要变更或者解除合同也是一种正常的契约当事人的权利，是基于合同双方的变更和解除权B11。所以说，政府失信违背契约，必须承担相应的赔偿义务，不享有豁免权。从当前行政协议的范围来看，确实存在将部分民事信用契约纳入的情形。王利明教授就指出“矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，并没有超出民事合同的范畴，其在性质上仍然属于民事合同”［32］。笔者赞成此观点，因为即使这些合同契约存在公益目的，契约的履行依旧遵循价值规律，因此，有必要将其纳入信用契约的范畴，予以信用规制。一味强调政府的行政管理目标或者是行政优益权只会为行政机关的失信找借口，不利于政府的信用建设。其次，政务诚信建设重点领域的内容也实际属于政府信用范畴。《指导意见》将政务诚信的重点领域划定在政府采购、政府和社会资本合作、招投标、招商引资、政府债务等领域。这些都是政府作为民事主体与其他主体签订的民商事合同，合同的主要矛盾和主要方面都遵循市场规律，权利义务呈现对等性［33］。此外，这些重点领域内容也并未被列为行政协议的范围B12，依旧属于民事合同，并且已经有较为成熟的民商事法律法规B13，因而也不属于行政协议的内容范畴。

（四） 结果要素

随着《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》的出台，政务诚信建设的目的和定位再次被明确，即“健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行”。归根结底，加快推进政务诚信建设的目的是最终实现依法行政和法治政府。虽然，法治政府建设的好坏有可能影响到政府的信用水平，政务失信的风险会居高不下，但是这一过程中政府的守信行为，都是为了完成行政管理的职责，通过更加高效、有为的治理，为人们提供更多公共服务，实现社会公共利益，从而不断改进人民群众对自身工作的评价与信任感。因此，这依然属于“诚信”价值观的范畴，没有触及“信用”的本质即契约。即使政府机关及其工作人员在履职过程中存在违法、失职行为，侵犯了公民的权利，降低了人们对其信任的评价，妨碍了诚信队伍建设和依法行政建设，但是这并不能降低政府机关在市场交易中的信用水平，并不能反映其履约状态的好坏，并不会阻碍政府的信用建设，甚至妨碍营商环境。当然，我们亦不能对政府机关的各种违法行为进行失信惩戒，或者将其作为失信被执行人公开，只要这些行为不涉及真实信用，不侵犯社会其他主体的信用利益，这些违法行为都有其他更好的惩戒手段，如违法责任、党纪责任、政务处分等，并非一定要纳入信用惩戒的范围之内。

五、 结语

“诚信”与“信用”虽和而不同，但都已成为新时代中国特色的社会治理工具，它们彼此之间的关系和界限也亟待厘清论证，并构建起切实可行的不同制度安排。当前，营商环境优化和政务诚信建设、法治政府建设同步展开。无疑，法治政府建设可以为政务诚信建设保驾护航，但是政务诚信建设特别是优化营商环境的目标更加需要发挥“信用”的本质功效，在信用框架下实现政府信用法治化，而非法治政府诚信化。法治化营商环境的前提是准确识别市场经济活动中的政府失信行为，基于前文分析，笔者将政府失信构成标准总结如下：

第一，政府失信的主体是政府机关及其法定代表人。政府机关可以延伸至承担行政职能的法定管理机构，村委会、居委会，法定代表人可以延伸至主要负责人、主要履职人员，但是一般公职人员不应被视为政府失信行为的主体。第二，政府失信应当与相对人存在意思表示，并且以侵犯单个（集体）信赖利益为标准，而不能延伸至面向所有公民的违法行为。第三，政府失信的内容应限定在民事合同内，如一般政府采购合同、政府与社会资本合作合同、房屋租赁合同、招商引资合同、债务合同、招投标合同、用工合同等等，其实质是政府作为平等民事主体与其他市场主体进行的市场交易行为。第四，政府失信的后果是降低了市场经济中的信用度，破坏了市场信用秩序。只有违反信用契约，侵害他人信用利益的行为才是真实的失信行为。最后，政府失信行为必须同时满足以上四个要素，不能仅凭单一要素判断。

注释：

①参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二GA996三五年远景目标的建议》。

②上海市发改委要求各单位编制政务诚信“三清单”；苏州编制并发布《政务信用信息归集目录（试行）》；广东佛山市政府办公室编制了《政务诚信征信目录》等。

③如《佛山市市直机关单位政务诚信征信目录（试行）》将机关单位的政务诚信分为政务决策、执行、监督诚信和社会治理诚信四个方面；《佛山市市直公务人员政务诚信征信目录（试行）》也将公务人员的诚信分为严守法纪、勤勉尽责、审慎用权、廉洁正直、崇德守信五个层面，并将领导干部的诚信分为正确决策、恪尽职守、严格监管、防治滥权四个层面。

④从当前我国各省级政府出台的信用条例来看，基本都将“社会信用”定义为履行法定或约定义务的状态。

⑤参见刘松山：《论政府诚信》，《中国法学》2003年第3期；杨海坤：《论政府诚信》，《广州大学学报》（社会科学版）2007年第11期；陈翠玉：《政府诚信立法论纲》，《法学评论》2018年第5期。

⑥参见张鸣：《地方政府信用的内涵、结构要素及实际测量度》，《探索》2013年第4期；于新循，付贤禹：《从自律走向他律：我国政府信用的法制化探索》，《社会科学研究》2011年第2期；范柏乃，张骞，喻晓：《我国地方政府信用的法律体系建设研究》，《行政与法》2008年第7期。

⑦《指导意见》将政务诚信的指导原则分为了依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒五个部分，各地的实施方案也基本效仿。

⑧例如，淄博市淄川区人民政府松龄路街道办事处、沧州市人民政府招待处、沈阳市大东区人民政府基建办公室、南平市延平区人民政府水南街道罗源村民居委会等等，数据来源于最高人民法院中国执行信息公开网，http：//zxgk.court.gov.cn，最后访问时间2022年8月18日。

⑨参见《民法典》第97、101条。

⑩参见《北京市志愿服务促进条例（修订草案）》第32条。

B11参见《民法典》合同编，第543、562、563条。

B12依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条，政府采购合同、招投标合同、招商引资合同、政府债务合同均未列入，第2条第5项的政府和社会资本合作合同也仅指符合政府特区经营领域的政府与资本合作协议，其余绝大部分政府与资本合作协议均为民事合同。

B13例如《政府采购法》《招标投标法》《民法典》等等。

参考文献：

［1］沈岿.社会信用体系建设的法治之道［J］.中国法学，2019（5）：27-34.

［2］王伟.论社会信用法的立法模式选择［J］.中國法学，2021（1）：234-235.

［3］Dai Xin.Toward a Reputation State： The Social Credit System Project of China.［DB/OL］.（2018-06-10）［2022-08-20］.https：//ssrn.com/abstract=3193577．

［4］林钧跃.论信用信息的界定［J］.征信，2021（4）：7-12.

［5］李嘉莉，党志峰.西方诚信观念：历史嬗变中的综合［J］.伦理学研究，2014（4）：60-64.

［6］［德］尼克拉斯·卢曼.信任［M］.翟铁鹏，李强，译.上海：上海世纪出版集团，2005.

［7］徐尚昆.信任与治理［M］.北京：人民出版社，2021.

［8］谢晖.价值重建与规范选择［M］.北京：法律出版社，2019.

［9］［美］弗朗西斯·福山.信任：社会美德与创造经济繁荣［M］.郭华译.广西：广西师范大学出版社，2005.

［10］章政，张丽丽.论从狭义信用向广义信用的制度变迁——信用、信用经济和信用制度的内涵问题辨析［J］.征信，2019（12）：1-8.

［11］郑也夫.信任论［M］.北京：中信出版社，2015.

［12］褚凤.诚信原则比较研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2019.

［13］［美］伯纳德·巴伯.信任——信任的逻辑和局限［M］.牟斌，李红，范瑞平，译.福州：福州人民出版社，1989.

［14］［德］奥托·迈耶：德国行政法［M］.刘飞，译.北京：商务印书馆，2002.

［15］陈翠玉.政府诚信立法论纲［J］.法学评论，2018（5）：165-175.

［16］解志勇.诚信原则是塑造法治政府的灵魂［J］.人民论坛，2020（30）：112-115.

［17］王瑞雪.政府规制中的信用工具研究［J］.中国法学，2017（4）：158-173.

［18］观察者网.全国100多地方政府被法院列为失信被执行人名单 大庆级别最高［DB/OL］.（2017-04-01）［2022-07-20］.https：//www.guancha.cn/society/2017_04_01_401673_1.shtml.

［19］胡俊超.社会信用体系“领头羊”政务诚信理论与实践［M］.北京：中国金融出版社，2020.

［20］张丽丽，章政.政府信用内涵与我国政务诚信建设的路径选择［J］.征信，2020（3）：18-25.

［21］人民网.严惩“官赖”，政务诚信必先治“官员失信”［DB/OL］.（2016-11-21）

［2022-08-20］.http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/1121/c1003-28884616.html.

［22］戴昕.理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化［J］.中外法学，2019（6）：1469-1491.

［23］梁治平.寻求自然秩序中的和谐 中国传统法律文化研究［M］.北京：商务印书馆，2013.

［24］胡仙芝，马长俊.市场信用监管的政府责任及其实现机制［J］.中国行政管理，2020（3）：40-44.

［25］侯明明.司法改革之于诚信政府建设的功能及其限度［J］.河南社会科学，2021（2）：72-85.

［26］李芸，战炤磊.政府与市场关系的模式重构与路径选择——全面深化改革背景下的系统考量［J］.南京社会科学，2015（11）：70-76.

［27］王存河.政府信用的内涵及制度保障［J］.法学评论，2004（5）：62-68.

［28］［英］约翰·洛克.政府论：下［M］.瞿菊农，叶启芳，译.北京：商务印书馆，1982.

［29］杨解君.中國行政法的变革之道［J］.江苏社会科学，2012（4）：33-35.

［30］张小妹.违法吸烟将纳入信用档案［N］.北京青年报，2018-10-12（04）.

［31］刘松山. 失信惩戒及其立法的三大问题［C］. //上海市法学会.上海法学研究（2020年第3卷 总第27卷）——法治理论与实务文集［C］.2020：93-100.

［32］王利明.论行政协议的范围——兼评《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条、第2条［J］.环球法律评论，2020（1）：5-22.

［33］崔建远.行政合同族的边界及其确定根据［J］.环球法律评论，2017（4）：21-32.

［作者简介］ 孙铭杰，东南大学法学院硕士研究生，211189。

（责任编辑：浩 洋）

（校 对：木 子）